论中央与地方关系问题研究综述

1、论中央与地方关系问题研究综述中央与地方的关系问题无外乎是财政、金融和资源配置问题，归根到底，是一个经济关系问题，或者说， 是一个利益分配格局问题。而与利益相联系的则是权与责的划分问题。因此，正确处理中央和地方的关系, 就是耍合理分配、调密中央与地方的利益与权力、贵任。建立科学介理的中央和地方关系是当今世界各国面临的一个共同课题。1979年以來，我国屮央与地方经 济管理权限进行了一系列重大调整，促进了国民经济和社会发展。但是，目前中央与地方的经济关系屮述 存在着许多突出的矛盾和问题，既制约了社会主义市场经济休制建立的进程，也影响了中央与地方、地方 与地方之间建立和谐的经济关系，对我国政治、经济格

2、局产生着不同程度的负效应。因此，建立适应我国 国情和市场经济要求的中央与地方经济管理权限的新体制就成了各级政府和理论界非常关注的问题。一、改革开放以来中央与地方关系的调整在过去高度集权的中央政府管理体制下，中央的权力过分集屮，地方政府实际上只是小央政府的派出机构。 因此，1979年以来的改革，就将下放中央权力作为了调整中央与地方关系的基本内容：1、下放中央政府的部分财权，扩大地方政府的财政管理和支配权限。推行多种形式的中央与地方的财政 包干制度，扩大地方的财权。从1980年开始，中央改变了统收统支的政策，区別不同情况的财政，实行“划分收支、分级包干”改革 措施（1980-1985）, 1986

3、-1988年实行以划分税种为基础的总额分成包干，即“划分税种、核定收支、分级包 t，1989-1993年分别情况实行“定额补贴”、“定额上交”或“总额分成”等办法，中央对地方的财政实 行“包死基数，逐年递增，多收自留，定额补助”的政策，调动了地方政府的积极性，扩大了英财政管理 权。1994年起实行在划分中央与地方申权基础上的分税制，规范中央与地方的财政与税收关系。2、下放中央政府的部分事权，在扩大地方利益的同时，加重其管理地方事务的职责。下放中央对地方政府的一部分i占i定资产审批权、物价管理权和统配物资的品种和数量、对外贸易和外汇权、 旅游事业的外联权和签证通知权等。3对某些地区切块下放中央经

4、济特许权力。这里有五种形式：1982年起对广东、福建两省实行特殊政策,建立深圳、珠海、厦门、汕头经济特区 （后增加海南省）。1984年开放上海、天津、大连等14个沿海沿江城市和长江三角洲地带，实行特区的 某些政策。在内地各省建立高新技术开发区，实行特许政策。对16个中心城ij实行计划单列，赋予和 当于省一级的经济管理权限。对冇条件的150多个城山实行市管县体制，扩人政府的职权和地域管辖。4、卜-放政府某些人出管理权。改革开放以前，中央直接管理到地方的地厅级行政官员的选拔、任命和日常管理。1984年屮央决定将这 一级领导的管理权下放到省（市、自治区）管理。省一级政府也将县一级领导的管理权下放到市

5、地（厅） 里进行管理。5、下放一大批人中型国有企业。改革开放以前，全国绝人多数的国营骨干企业是由代表国家的中央政府控制的。这些骨干企业不但涉及到 国计民生的重耍领域，也是国家财政收入的重要来源。改革开放以后，中央政府陆续把绝大部分国营骨干 企业下放地方政府进行管理。这些企业的下放不但给地方政府带來收益，而且也给地方带來了窩质量的管 理人才和大量的经济信息。二、中央与地方关系的前期调幣的正而效应和负而问题（一）前期调整引致的正面效应随着权力下放，地方政府的权力迅速扩大，中央政府代表各部的条条与地方的块块关系的作用机制和作用 渠道开始发生变化。中央与地方关系的调整的效应就其积极意义方面來说，主要冇

6、以下四个方面：第一，使中央政府从过去口常具体而繁琐的对地方计划、管理和干预的事务中解脱出來，从而使更好地规 划国家和社会的发展、更好地科学决策成为可能。第二，初步形成了地方利益驱动机制，充分调动地方政府发展经济、文化和当地社会事务的积极性，加靈 了地方的政治责任感和经济压力。第三，由于形成了多层次的不同范围的决策群体，并把这种决策与地方经济利益结合起來，就使这些决策 更加慎重，更加有效率，更加符合当时、当地的实际，从而在客观上减轻了对中央的压力，也减少了决策 过分集中统i的风险。第四，国家利社会在地方的各项爭业得到迅速发展，特别是在经济发展方面更为明显。地方政府一方面耍 承受木地民众要求发展地

7、方事业，改善生活水平的压力，也要承受周围地方政府管理地方事务水平和发展 速度的竞争压力，因而形成了 “八仙过海、各显神通”的大力发展当地经济的局面。（二）前期调幣导致的负而问题中央与地方关系的以权力下放为基本内容的前期调整取得了非帘显著的效果，但也导致了一些负面问题， 这主要农现在中央政府方面和地方政府方面。1、屮央政府方面的问题小央政府方而的问题往往是由于屮央政府在权力下放过程中未能科学周密规划造成的。就日前来说，最主 耍的问题是中央政府宏观调控能力的减弱。由于实行w场经济，中央政府的计划于段减弱：中央政府直接 掌握的物质分配权，或卜-放给地方政府，或交给企业和市场；中央财政收入占全国财政收

8、入比重逐年下降; 金融调控手段与机制尚未完全建立起來,中央政府直接学握的资源难以左右市场的发展，屮央可利用的经 济杠杆手段比较薄弱。这些都与中央政府的权力下放有直接和间接的联系。2、地方政府方面的问题在中央向地方政府放权过程中，由于中央政府未能适时建立起宏观调控体系和实施有效的监督，未能有效 地规范地方政府行为，由于地方利益乃至小集团利益報动的误导，因而引致了某些地方政府的变界行为。第一，从本地狭隘利益出发对中央政府讨价还价。由于中央对地方实行财政包下制度，而且是区别不同情 况，承包基数和上解数量不同，这就成为一些地方经常不断地向屮央讨价述价的借口，把包干基数尽可能 压低些，少上解中央财政一些

9、地方收入，多争取一些中央资金、项日和物资。这种无休止的讨价还价，造 成了对全局调控的消极影响。第二，上有政策下有对策。对中央政策符合本地利益的就执行，不符合的就不执行。如一些地方政府随总 扩大税收减免范围，放松对企业的财务临督，从而人为地制造财政收入下降，与此同时，大搞预算外资金, 盲目上基建项目，导致宏观失控,全局受损第三，分割市场，搞“封建”式的诸侯经济割据。这种封锁和割据表现在相互联系的三个方面：禁止本 地资源外流，不少地方政府往往动用公安、交通管理、工商行政、税务等机构来封锁和争夺资源，一时间 关卡林立，禁运通告接理而至。出现了各种争夺原材料的争夺大战。（2）禁止外地商品“侵入”本地市

10、场； （3）追求自给自足的独立体制。三、地方政府在国家宏观调控中的地位和职能诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为，从某种意义上说，市场经济比计划经济对政府的作用要求更高。市场经 济的发展离不开政府行为的作用，而政府是一个系统，是由中央政府和各级地方政府共同构成的。在我国国民经济运行中，地方政府处丁一-种特殊地位。我国是一个地区经济发展水平差杲十分显著的人国， 光靠中央政府的宏观政策无法有效地解决各地的特殊问题。同时,在我国的经济结构中，公有制占举足轻 電的地位，这些不同层次的公有经济光靠中央政府是不可能管理好的。1、地方政府是国这宏观调控体系不町缺少的重要组成部分就国家宏观调控的一般概念而言，它涉及的

11、范围是幣个宏观经济，因而宏观经济调控权必须掌握在中央。 但是对我国这样一个市场经济刚刚起步的发展中大国来说，宏观调控职能乂不可能由中央独口包揽起来， 中央政府広观调控的决策必须依靠地方政策来贯彻执行。2、地方政府是地区经济调控主体为了保证本地区经济的健康发展，地方政府可以就本地经济生活中的乞种问题作出调整和控制的决策。这 也可以称为宏观调控，是地区性的宏观调控。但是，在国家和地区性两种宏观调控活动中，地方政府所处 的地位和职能是不同的，追求的目标也不尽相同。在前一种宏观调控活动中，地方政府处于从属的地位， 只冇贯彻执行国家宏观调控决策的权力，而没有修改和变通的权力，地方政府在这类宏观调控控活动

12、中的 目标就是准确及时地使中央的宏观调控决策在本地得到冇效的落实。在后一种宏观调控活动屮，地方政府 则处于主导的地位，国为这类宏观调控是建立在中央和地方分权基础上的，h标是保证本地经济的健康发 展。当然，后者必须以前者为基础，地方经济调控不能违背和损害国家宏观调控，总h标两者是一致的。 但在具体目标上，两者却是有差异的。一是受空间影响而产生的差异。例如，在经济发展总量的平衡上， 国家的宏观调控考虑的是全国总供给与总需求的平衡，但地方政府的经济调控更多的考虑的是木地区市场 稳定；二是受时间影响而产生的輕界，即在经济周期波动的不同时期，地方政府与中央政府调控的具体目 标具冇某种差异性。-致与否是不

13、同的。在经济扩张期，屮央政府与地方政府的目标人体是一致的，叩都 是加快经济发展。但是到了经济扩张高潮期和经济收缩期，中央政府耍求经济调整，而地方政府则要求继 续经济扩张。为了在国家经济调整期还能求得本地经济快速增长，不少地方政府就釆取“抢坐末班车”的 种种对策，从而导致了中央宏观调控和地方政府行为之间的种种矛盾。因此，为了理顺中央宏观调控利地方经济调控的关系，做到既加强中央宏观调控，乂充分调动地方政府发 展本经济的积极性，必须科学地划分中央和地方的经济调控职能，对地方政府的经济调控职能加以规范。四、处理中央与地方关系的理论思路和方向以权力下放为基木内容的中央与地方关系的前期调整引致的负面问题，

14、必须通过深化改革來解决。而要从 根木上调整好中央与地方的关系，必须以权力下放成果为基础，逐步建立中央与地方的分权制度新体制。1、科学合理地划分中央与地方事权。划分事权要依据中国的国悄，包括政治、地理、人口、文化经济发展程度，中央和地方国家公务人员的素 质和管理水平，决策和信息技术处理水平以及社会组织发冇程度和居民的基本索质等等因索。就现阶段中 国的国情來说，中央政府的事权主要包括：国家安全、外交、货币发行、管理中央国家机关、调整国民经 济结构、协调地区发展，实施对国家经济政治和社会生活的宏观管理，促进国家社会、经济和文化事业的 全面协调快速发展等。地方政府负责中央的政策、国家的法令在木地区的有

15、效贯彻执行，负责发展本地区的经济文化和保护当地 口然生态环境，维护社会治安秩序等。2、进一步完善中央与地方的分税制财政管理体制。在划分中央与地方事权基础上，根据责权利致的原则、 理顺中央与地方的分配关系，实行分税制财政管理体制。将维护国家权益，实现宏观调控所必需的税种划 为中央；将同经济发展直接相关的主要税种和划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税 并充实地方税收体系，分设中央地方两套税务机构分别征。科学核定地方收支，逐步实行比较规范的屮央 财政对地方税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，换化各级预算约束。3、建立科学有效的中央对地方的监督体系。实行中央与地方的分权体制并

16、不是让地方独立。中国是一个单一制国家，是-个统一的不可分割的国家， 因此中央政府负有对地方政府实施管理和监怦的重要责任，实际上在实行分权制后，这种监督贵任更为重 要。根据屮央政府监督的性质和行使方式，可以分为行政监督和司法监督。行政监督是指国务院机关以屮 央政府的名义对地方行政机关进行监督。司法监督是指人民法院根据当事人的控告对地方政府的行政行为 是否合法进行的法律审查和监督。就目前來说这两种监督都是很薄弱的，亟待加强和完善。4、中央与地方的分权制要逐步规范化和法制化。建立和完善屮央与地方的分权制体制不应当是调整中央与地方关系的权宜之计，而应该是使中央与地方关 系科学化、法制化的一个重要途径。

17、分权的规范化和法制化使得中央和地方的关系相对稳定，使双方都冇 所遵循，冇利于防止相互侵权行为，从而维护各自的正当权益。五、建立中央与地方经济关系新体制的构想（一）建立中央与地方经济关系新体制的基本原则1、市场基础原则新的中央与地方经济关系耍充分体现由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，有利丁保证 市场在资源配置中发挥基础性作用。2、中央与地方权责对称原则。在新的中央与地方关系中，中央政府和地方政府经济管理权和财力最终支配权与事权和对称。3、集中与分散相协调原则。坚持适度集屮和合理分散相结合，协调好集中与分散的关系，发挥屮央与地方两个积极性4、法律规范保障原则。中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的具体划分和调整，都耍有明确的法律保障，经过法律 程序，明确规范，保持相对稳定。（二）建立中央与地方仑理分权新体制的总体目标和基木框架建立中央与地方经济关系新体制的总体目标是:通过改革，建立符合发展社会主义市场经济要求、冇利于 发挥中映和地方两个积极性、合理分权的新体制和新机制。新体制权限划分的基本框架：1、实行中央与地方两级调控体系。在划淸事权、财权、投