试析俄罗斯能源政策及其经济影响

1、试析俄罗斯能源政策及其经济影响殷红(内容提要) 近年来俄罗斯经济增长迅速，经济形势总体向好。促使俄经济好转的原因是多方面的，其中能源因素引起格外关注。19992006年世界石油价格涨幅45倍。俄罗斯是世界能源生产和出口大国，有利的价格行情显然为俄经济好转创造了条件。现有研究普遍将俄罗斯经济增长视为能源优势及价格上涨的必然结果。笔者在肯定能源优势及价格因素的前提下认为，能源优势与价格上涨不是俄罗斯经济好转的主要条件，“能源政策”和“经济干预”是俄政府将有利时机转化为经济恢复及全面好转的关键。 (关键词) 俄罗斯 能源政策 政府干预(作者简介) 殷红，1967年生，辽宁大学国际关系学院博士生。近年

2、来俄罗斯经济增长较快，经济形势总体趋好。19992006年GDP增速约67，宏观经济稳定，财政盈余，通胀指数降到转轨以来的历史最低点1。俄罗斯经济好转的原因是多方面的，其中能源因素引起格外关注。自1999年以来，世界石油市场价格飞速上涨，国际原油价格由原来的每桶不到20美元涨到每桶70多美元，这为世界能源生产和出口大国的俄罗斯创造了发展的有利时机。现有研究2普遍将俄罗斯经济增长视为能源优势及价格上涨的必然结果。笔者在肯定能源优势及价格因素的前提下认为，能源优势与价 格上涨不是俄罗斯经济好转的主要条件，“能源政策”和“经济干预”是俄政府将有利时机转化为俄罗斯经济恢复及全面好转的关键。一 转轨初期

3、(1992年一1998年)的能源政策转轨初期，俄罗斯政府面临着经济转轨和解决经济危机的双重任务，针对俄罗斯主导产业的能源部门，俄政府实施了一系列市场化导向的能源政策，如能源价格政策、能源税收政策、能源出口政策和能源私有化政策。(一)能源价格政策。俄罗斯的经济转轨是在经济全面自由化方针下开始的。价格自由化首当其冲。但对石油天然气部门的价格放开则采取了政府严格调控的政策。为了稳定国内市场，首先是规定提价限额。按照俄政府1991年12月19日的关于放开物价措施的决定，规定石油和天然气提价限额在48倍3。1992年两次提高能源价格后，俄政府通过了关于调整能源价格的决定，规定载能体的价格上调45倍。由于

4、能源价格不仅关系居民生活稳定，同时也决定工农业生产的稳定，因此，能源价格上涨幅度远远低于工业部门的平均值。政府对能源价格的调控一直是主流，特别是天然气的价格，一直处于低位。 政府对石油部门的一个重要政策是在1993年取消了价格调节基金。按照此前的规定，当采油企业与用户按协议确定的石油价格超过最低价时，财政部门则扣留相应的收入作为价格调控基金。取消了价格调控基金后，政府失去了对油价进行间接调控的手段，石油价格趋向自由化。对天然气价格的调控主要通过差别定价政策，按照区域(距离天然气产地远近)确定价格。区域差别定价使俄罗斯天然气价格向市场化迈出了重要一步。针对能源国内价格与国际价格的较大差别，俄政府

5、主要通过出口关税进行价格调节，同时也依靠许可证和配额等进行调控。 转轨初期的能源价格政策起到了稳定居民生 活和反哺工农业生产的积极作用。当然能源价格改革也存在滞后的问题，特别是天然气价格，直到2007年俄政府才通过规划，在20152016年实现天然气价格的全面市场化4。(二)能源税收政策。转轨初期，能源税收政策集中在建立市场化的税收体制。其中主要是税种和税率的改革。俄罗斯原油价格中包含的主要税种有增值税、消费税、资源税、矿区使用税以及工业投资基金提留等。1991年12月6日通过的增值税法规定，恢复所有商品的增值税，其税率为28。1992年11月开始实施消费税，并不断提高消费税的税率。资源税从1

6、993年2月施行，税率为原油总销售收入的10，矿区使用税从1992年10月开始实施，规定税率为616，一般为8。工业投资基金提留是俄政府为解决工业资金问题而向企业征收的一项费用，石油企业是主要的征收对象，征收额度约为企业总收入(不包括销售税)的28。1996年7月，实行统一的燃料出口税制度，对石油天然气的出口额外增税，税额为其价格的50，石油企业除上交普通税种外，还要缴纳特别税种，其占原油价份额的3035。1996年7月，世界能源价格下跌，俄政府全部取消石油出口税，致使当年财政预算损失8万亿卢布(约17亿美元)，但是保证了能源产品的出口和稳定生产5。(三)能源出口政策。转轨初期的能源出口政策经

7、历了由限制到放宽的过程。起初政府对石油出口实行严格限制，只有对外经济关系部允许经营石油出口。1992年起恢复石油出口专营，采取许可证制度6厂其次，对石油出口的外汇收入实施强行收购，规定石油所得美元的50卖给政府。规定对出口石油按固定税率征收附加关税。1993年起，政策限制有所放宽，首先是对计划内的石油出口免征关税，提高出口限额。1996年1月1日迫于世界银行和国际货币基金组织的压力，俄政府取消石油出口的一切限制，废除石油和 石油产品的出口配额许可证制度，降低出口关税，1996年7月1日起全部取消石油出口关税。转轨初期政府对能源部门的出口政策可以概括为鼓励出口、换取外汇。特别是在1996年石油价

8、格下跌时政府采取免关税出口的政策，其目的是稳定出口，确保外汇收入。(四)能源私有化政策。针对石油和天然气对俄经济的影响不同以及出口比例不同，俄政府采取了不同的私有化方式。俄天然气工业主要是面向国内市场，特别是居民消费，属于自然垄断部门。天然气部门的私有化主要是对原国有“天然气工业公司”实行股份制改造，改为俄罗斯股份公 司“天然气工业公司”。在股金结构中，国有股占40(后改为3837)，其他股份为法人、自然人和外国投资者所有。改制后，天然气工业仍然掌控在国家手中。石油工业则不同，私有化之后，十家大型垂直一体化石油公司中，绝大部分为私有，只有 (和股份有限公司59股份归国有。能源工业，特别是石油工

9、业所有权改造之后经济效率大大提高。根据俄经济学家BA别索诺夫的测算，燃料部门的全要素生产率从1992年的一12上升到1998年的4左右，高于工业部门平均水平7。通过转轨初期一系列能源政策的实施，俄能源工业的市场化制度基本建立，能源工业的微观市场主体已经形成，企业按照市场规律运行，建立了有效的激励机制，经济效率有所提高。但是，这一时期的能源政策所带来的不利后果，如能源税收政策没有更好地起到刺激增长和收入再分配的作用；能源私有化政策导致国有资产流失，利益分配不公，造成两极分化严重；特别是形成的寡头阶层，垄断着国家的经济命脉，对国家经济安全和政治安全造成威胁。客观地看，这一时期的能源政策更多是迫于形

10、势的适应性政策和应急策略，俄政府尚未形成具有战略性目标的能源政策。这时的能源政策为国家创造整体收益甚微，却为金融寡头敛财暴富创造了大好时机。 二 新能源税收政策及对财政收入的影响1999年起世界石油价格迅速上涨，这对于俄罗斯来讲无疑是走出转轨衰退和金融危机的契机。1999年俄政府颁布了对石油和天然气出口征收关税，税率与出口价格挂钩的决定。普京执政后，政府又颁布了征收与价格挂钩的可利用矿产开采税()决定8。这两个决定的颁布表明俄罗斯政府对能源部门的经济政策和经济干预进入新的阶段，利用能源价格上涨扩大财政收入，促进经济好转是政策的主要目标。新能源税收政策主要包括两个方面：一是能源出口关税与世界行情

11、挂钩，二是修改矿产开采税，并与能源价格挂钩，具体情况是：(一)对石油和石油产品以及天然气征收出口关税，税率与出口价格挂钩。决定中规定，原油价格低于每桶98美元时，免征关税。价格在98123美元时，关税为25欧元吨。价格超过123美元时，关税翻番。从2000年8月起改为根据上一期的均价计算石油关税(见表1)。2001年又制定了新法律条例，规定关税最高限价根据乌拉尔牌石油低、中、高价格水平计算，低价为低于15美元桶，中价为1525美元桶，高价为25美元以上桶(见表2)。此后每年税率都根据石油价格重新确定，总体呈上升趋势。另外，不同石油的费率也不同，布伦特牌石油在价格为每桶244283美元时，征收每

12、吨47美元的关税，2001年提高到每吨26美元，乌拉尔牌石油关税标准见表1及表2。天然气关税的实施从1999年年末开始，税率为价格的5，但不低于25欧元吨。此后进行了多次调整，到2005年税率升至309。(二)2002年1月，实行新的可利用矿物开采税。19922001年期间实行的矿藏利用强制支付和矿物一原料基础再生产收费，是完全与国际市场价格行情脱钩的，税收不反映市场行情的变化，所以这部分税收在财政收入中占的比重十分小，约占总预算收入的2510。新的可利用矿物开采税将税收标准与世界市场价格挂钩。这一举措充分表明俄政府利用价格上涨扩大财政收入，以达到恢复国力的目的，同时通过再分配避免收入差距进一

13、步拉大。表1 2000年8月-2002年7月原油出口关税确定机制乌拉尔牌石油价格（美元/桶）关税（欧元/吨）0-12.5012.5-15.0215.0-17.5517.5-20.0920.0-22.51422.5-25.02025.0-27.52727.5=30.03430.0-32.54132.5-40.048. /http:/www.ee.ru/publication 新能源税收政策实施后，俄罗斯的财政收入发生了巨大变化。财政收人迅速增加，财政出现盈余。随着新能源税收政策的实施和能源价格的不断上涨，财政收入也随之成倍地增加。例如，2003年财政收人为25 829亿卢布，2005年则增加到4

14、8 958亿卢布，涨幅近一倍。19941999年俄罗斯财政赤字达101，但从2000年起俄联邦预算保持 超过211。同时石油天然气在财政收入中的比连年盈余，20002003年财政盈余占GDP比重 重和财政税收结构也都随之发生重大改变。表2 2002年8月起关税的确定机制石油价格低于109.5美元/吨（15美元/桶）石油价格低于182.5美元/吨（25美元/桶）石油价格高于182.5美元/吨（25美元/桶）关税（美元/吨）00.35X（石油价格-109.5）25.5+0.4（石油价格-182.5）资料来源： 1.石油和天然气部门对财政收入的贡献迅速扩大。19992001年，石油和天然气的销售税与

15、 关税总和占联邦财政预算收入的比重从15提高到22。19992003年石油和天然气出口关税收人名义增长7倍(从1999年的10亿美元涨到2003年的70亿美元)。2003年关税和可利用矿产开采税占财政收入的216，2004年增加到405，2005年又增加到429。石油和天然气部门的税收占GDP的比重从3提高到6。根据俄专家C基梅里曼的计算，20012005年期间，来自矿物原料的包括关税的税收(原油出口关税在2005年已经增加到每吨1799美元)从2001年的497亿卢布增加到2005年的21 811亿卢布，增加几乎44倍12。 、2，税收结构发生重大改变。通过新的税收政 策，政府实现了由销售税

16、转向关税和可利用矿产开采税的再分配。新政策实施后，对财政预算贡献最大的是石油和石油产品的出口关税以及来自天然气的矿物利用税和销售税。2602年税收结构有了实质性的变化。矿物利用税占总税收的比重几乎增加了3倍，销售税和利润税的比重下降。随着俄财政收入的迅速增加，俄经济形势也随之发生了实质性转变。首先，能源优势与价格上涨带来的丰厚利润开始从金融寡头那里转向了国家财政，流向养老基金、医疗卫生和其他社会事业，流向其他生产部门。其次，随着政府财政收入的迅速增加，政府有能力开始实施国家投资计划，加快经济全面好转。2003年普京总统提出10年内经济翻番的战略规划13。笔者认为，普京之所以有勇气提出这样的目标

17、，与2000年起政府财政连年盈余，政府的腰杆壮了不无直接联系。近些年来，俄政府频频出台产业发展计划，涉及燃料动力、造船、飞机制造、汽车制造、石油化工、机器装备制造等10多个行业。政府通过税收优惠、政府担保和财政补贴等方式，正努力将有利的外部因素转化为经济持续增长和加快产业结构调整的内在动力。 三 增强国家控制力确保国家经济安全新能源税收政策实施后，能源工业在俄罗斯经济中的份量不断加重。2006年，能源工业产值占国内生产总值的276，占总出口的65。5，财政税收的51614，能源工业已经成为关系国家经济安全和政治安全的命脉，因此，加强能源工业的“可控性”，保障国家安全，成为关系国家利益的头等大事

18、。为此，俄政府着力实施了以下政策及措施：(一)加强对能源部门的国家控制力，扩大国有股权比例，部分地实行重新国有化2006年，俄最大企业“天然气工业公司”的股票市场完全开放，俄政府通过收购新增股，将国有股份提高至50多(此前为3837)15，这意味着俄政府更有力地控制了国家的天然气资源。2004年，为加强对俄石油资源的控制，俄政府收购了尤甘斯克石油公司7679的股份和西伯利亚石油公司727的股份。俄政府在2006年成功地迫使壳牌公司让出了世界最大液化天然气项目的控制权，国有天然气工业公司获得了价值200亿美元的萨哈林一2项目的主导权。俄政府还对英国石油公司发出警告，指控该公司在西伯利亚地区的项目

19、违反了环境保护政策。俄政府此举的目的是借口收回当初在俄经济陷入困境时低价出售给外国公司的资产16。为减少外国资本对俄能源部门的控制，俄政府或明或暗地干预和阻止外国公司对俄能源公司的收购。2003年俄政府全力地阻止了尤科斯石油公司将公司40的股份卖给美国埃克森一美孚石油公司的计划。(二)惩治寡头，确保国家经济利益和经济安全“寡头”是俄罗斯私有化进程中所催生的特殊产物。俄罗斯十家大型一体化石油公司几乎全部控制在寡头手中。他们不仅垄断着国家的经济命脉，而且在政治领域兴风作浪，给国家经济安全和政治安全带来威胁。“尤科斯”事件是俄政府整顿和加强对石油天然气部门控制的佐证。2003年6月俄联邦总检察署逮捕

20、了尤科斯总裁霍多尔科夫 斯基，罪名是偷税漏税。“尤科斯”事件标志“寡头”时代的终结17。根据世界银行的报告，2004年俄罗斯许多大公司鉴于尤科斯石油公司的前车之鉴，惧怕政府的审查和其偷税漏税的状况暴露，主动缴纳税款。2004年，俄罗斯政府的税收达4 700亿卢布，比2003年增加3 200亿卢布18。(三)建立国家稳定基金，降低俄经济对外部市场行情的依赖，确保经济稳定，促进产业结构调整2003年年底，俄政府开始组建稳定基金。建立稳定基金的目的是“防止进行结构改革时可能的风险以及资金不足”19，确保能源价格下跌时的 财政平衡。稳定基金来源于每月的石油和石油产品的出口关税、石油的可利用矿产开采税以

21、及部分或全部上一年度的财政盈余。建立在石油税收和关税基础上的稳定基金，对俄罗斯经济发展有着十分重要的意义。1.稳定基金是经济的稳定器。稳定基金可“熨平”政府收入波动，平衡价格浮动下的政府支出；稳定基金还可以“熨平”经济增长速度的波动。在价格上涨时储备资金，在价格下降时增加货币投放和刺激经济增长，避免经济大起大落。可以通过调解稳定基金的流出和流人，调整货币数量，进而影响汇率，减缓卢布升值的速度，缓解因卢布 大幅升值对非原料部门出口造成的负面影响。2稳定基金是经济发展的加速器。稳定基金中除了储蓄部分，另外部分形成投资基金，用于促进经济结构调整以及基础设施的建设。政府实施产业扶持计划的所用资金主要来

22、自稳定基金。俄政府还在稳定基金超额时，用来偿还外债，仅2006年俄政府就偿还外债220亿美元20，俄政府所欠外债由1999年占GDP的96下降到2005年的1221，因此提高了俄罗斯的国际威信，增强了国家对内对外政策的独立性。四 俄罗斯能源政策的发展趋势国际能源市场价格的连续上涨，为俄罗斯经济的转好创造了条件，也为俄罗斯恢复昔日大国地位提供了时机。由于能源在全球经济中的重要性日益凸显，作为能源大国的俄罗斯在国际事务中的地位和影响力也明显提升。俄罗斯正在努力将其能源优势从经济领域转向政治领域，能源已成为确保俄罗斯地缘政治，经济利益最大化和提升国际影响力的重要工具。能源工业在俄罗斯国内与国际事务中

23、的重要地位，决定了今后能源工业势必继续成为俄经济中的支柱产业而得以发展，大力发展能源工业是俄罗斯长期发展的政策目标。近年来俄罗斯政府针对能源部门实施的一些政策引人注目。首先是 调整与独联体国家的能源供应价格和关税政策，俄乌、俄白能源之争，反映出俄政府务实的外交政策。正如人们常说的：没有永恒的朋友，只有永恒的利益。随着原苏联阵营国家纷纷加入欧盟和北约，俄罗斯的经济和政治空间不断受到挤压；接连发生的“颜色革命”使俄罗斯感到，经济利益的诱惑使得俄罗斯与独联体国家的关系存在很大的不确定性，建立在平等、竞争基础上的合作才是长久的选择。与此同时，俄罗斯正在努力建立能源合作中的多元化，特别是能源出口渠道的多

24、边化。与印度签署能源合作协议，出访近东和波斯湾，加速远东输油管线的建设，2008年开始与保加利亚和希腊合作建设环黑海的石油管道，与哈萨克斯坦、土库曼斯坦签署里海石油输出路线协议等。种种迹象表明，多元化和多边化是俄罗斯未来能源政策的主方向，其最终诉求是俄罗斯经济和政治利益的最大化。在加大能源工业发展的同时，如何利用能源优势促进经济全面发展，是俄罗斯政府今后政策调控的重要内容。俄罗斯经济中存在的主要问题之一是经济发展过度依赖能源等原材料部门，加工工业发展不足，这是影响俄罗斯经济长期稳定发展的主要障碍。早在1990年，国内研究体制转轨问题的专家程伟在总结苏联体制改革失败的原 因时就曾指出，“苏联经济

25、政策方面的主要失误是，在确立发展战略的问题上苏联过于追求经济的加速发展，而忽视了经济结构的调整”22。今天，俄罗斯在经济快速增长的同时，仍然面临着经济结构失衡的问题，这是俄罗斯政府迫切需要解决的。五 俄罗斯能源政策的意义及启示通过上文分析可以看出，俄罗斯经济好转和经济形势稳定绝不是偶然的，它是通过一系列能源政策和政府干预，使有利的外部因素转化为发展的内在动力，将一小撮私人利益转向国家整体利益的结果。能源价格上涨可能为俄经济带来的不只是有 利因素，还有可能造成不利影响，正是俄政府实施的能源政策和经济干预化解了不利因素，使能源价格上涨真正成为俄罗斯经济增长、社会稳定和国际地位提升的契机。历史经验表

26、明，俄罗斯的能源优势与价格上涨并不总是能带来这样的结果。在转轨初期自由化导向的能源政策下，能源优势和价格上涨的有利条件更多地成为金融寡头和俄罗斯新贵敛财暴富的大好时机，而90的民众却没有因为这些有利条件而改善生活，贫富差距进一步加大，国家依旧衰弱，财政赤字，政府无力行使自己的基本职责，如保卫国家安全，维护国内秩序，提供公共物品。国际上，俄罗斯的政治空 间不断受到挤压，其政治影响和大国地位逐步丧失；国内，政治秩序受到寡头影响，经济和社会生活中黑帮势力猖獗，各种暗杀、枪击事件频频发生。公共设施方面，道路、运输、通讯等基础设施陈旧、落后，严重阻碍了经济的发展。可以说，这一切的主要原因之一是政府的不作

27、为以及政府的衰弱。不作为是受到自由主义的影响，而衰弱的根本原因是国家失去了对经济的控制力，缺乏足够的财力。 俄罗斯转轨以来，政府经历了，“从经济中退出”到积极干预的转变。关于政府干预的必要性，是转轨初期理论界争论的焦点，自由派与干预派 形成对立的观点。俄罗斯转轨以来的残酷现实促使这一争论趋于共识，即转轨时期政府干预经济不仅是必要的，而且要加强23。俄著名经济学家阿巴尔金曾指出，导致俄罗斯在1990年代转轨危机的原因是政府从经济中退出，“在任何市场经济发展中，都离不开政府的积极调解作用，否则就谈不上效率。没有政府干预的经济是不存在的。离开政府对市场经济的积极调解，其后果已经有目共睹了，俄罗斯的例子，作为政府从经济中退出的鲜明案例将被载人21世纪的教科书及史册中。”24(责任编辑 张红侠)注释：1 ， 2007 wwwkremlin2 现有研究大致从以下几个方面解释了俄罗斯的经济增长：第一，有利的外部因素，即近年来持续的能源价格上涨，成为俄罗斯经济好转的主要原因；第二，内需因素，主要是俄罗斯强盛的消费需求拉动了经济增长；第三，市场经济制度基础是俄经济好转的基础。参见下列学者的观点：丁佩华：试论俄罗斯经济增长的动力，载世界经济研究)2001年第1期；毕洪业：新世纪初俄罗斯经