两规协调背景下的城乡用地分类与土地规划分类的对接研究

1、两规协调背景下的城乡用地分类与土地规划分类的对接研究摘要：本文系统分析了城乡用地分类和土地规划分类的特点与差异，基于武汉市乡镇总体规划编制实践，研究建立两个用地分类的对接关系，以期为城乡规划和土地规划的合一编制和有效衔接提供技术参考。关键词：城乡用地分类、土地规划分类、对接作者：柴明，武汉市规划研究院土地利用规划所，规划师A research on the connection between the town and country land use classes and land use classes under the background of the coordination o

2、f urban plan and land use plan Chaiming（WuHan Planning &Design Institute, Wuhan 430014, China）Abstract: This paper systematically analyzes the town and country land use classes and land use classes.Based on town planning practices in wuhan, this paper established the connection between the two l

3、and use classification standards.It will provides technical references to the coordination of urban and rural planning and land use planning.Keywords: town and country land use classes;land use classes; connection城乡规划和土地利用规划（以下简称“两规”）均是以土地资源优化配置为主要内容的空间布局规划，随着城乡规划和土地利用规划编制理论和方法的不断完善与发展，“两规”融合逐渐成为新的发

4、展趋势。要做好“两规”融合，“两规”用地分类标准的对接是基础条件之一。本文系统分析和总结了城乡用地分类和土地规划分类的特点，基于武汉市乡镇规划编制实践，研究建立了两个用地分类标准的对接关系，以期为“两规合一”编制和有效衔接提供技术参考。1 城乡用地分类简介2010年12月24日，住房和城乡建设部以第880号公告批准发布了城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011），将于2012年1月1日起实施。为贯彻城乡规划法有关城乡统筹的新要求，该标准在原国标（GBJ 137-90）的基础上增加了城乡用地分类体系。城乡用地分类共分为建设用地和非建设用地2个大类，其中建设用地分设城乡居民点建设用

5、地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地等6个中类，非建设用地分设水域、农林用地、其他非建设用地等3个中类。在中类基础上，根据需要设置了14个小类。城乡用地分类主要有以下几个方面的特点：一是强调与土地利用现状分类的衔接。在对土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）一级类名称和包含内容进一步甄别的基础上，“城乡用地分类”在同等含义的地类上尽量与土地利用现状分类相衔接，以利于城乡规划基础用地调查时可以通过土地现状调查的资料快速准确地统计和落实各地类的空间和数量，提高效率。二是体现城乡统筹的原则，空间上全覆盖。城乡用地分类的地类覆盖市域范围内所有的建设用地和

6、非建设用地，以满足市域土地使用的规划编制、用地统计、用地管理等工作需求，有利于构建覆盖城乡的规划编制与管理体制。三是优化了城市建设用地指标统计标准。城乡用地分类中将服务于比城市更大范围的区域性交通设施用地、公用设施用地和特殊用地等用地从城市建设用地中分离出来，不纳入人均城市建设用地指标的核算，使人均城市建设用地更具可比性，更加符合实际建设情况和社会经济活动的特点。2 土地规划分类简介2009年，国土资源部制定了土地规划分类，随市县乡级土地利用总体规划编制指导意见（国土资厅发200951号）发布而使用。该分类以全国土地分类（过渡期适用）（2001年国土资源部发布）为基础，以满足规划指标分类管理需

7、要为目标，在不打破农用地、建设用地、其他土地三大类体系并维持其内涵的前提下，对过渡期三级地类进行了整合或拆分，形成了新的三大类分类体系。土地规划分类采用三级分类，其中一级分三类，为农用地、建设用地、和其他土地；二级分10类，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地；三级分25类。土地规划分类主要有以下几个特点：一是强调分类的连续性。土地规划分类较好的延续了土地现状分类体系，各个地类都能与土地现状分类建立完全的对应关系，从而能更好地利用现状调查资料为规划编制和实施评价工作服务。二是强调对农用地特别是耕地的保护。土地规划的核心思想是保护耕地

8、与基本农田，控制建设用地。与此相对应，其对农用地分类更为细致，按照农业生产特点和土地实际用途分了5个中类；而建设用地分类则相对粗略，不再根据具体用地性质来分类，而是依据土地规划调控目标来进行分类。三是强调对城乡用地的控制，在建设用地的中类中，城乡用地单独设立中类，土地规划指标体系中也将城乡用地规模作为约束性指标来进行控制。3 城乡用地分类与土地规划分类对比分析城乡用地分类在修订时重点考虑了与土地利用现状分类的衔接，而土地规划分类也是在土地利用现状分类的基础上演变而来，两者在地类的定义与划分上存在较多相似之处，大多数地类均能建立对应关系。但由于两者的出发点和侧重点不同，导致部分地类在定义和内涵上

9、无法完全对接或存在交叉对应的关系（详见城乡用地分类与土地规划分类对应关系及对接建议表）。3.1 城乡居民点建设用地城乡用地分类中，为与中华人民共和国城乡规划法中规划编制体系的市、镇、乡、村规划层级相对应，将城乡居民点建设用地（H1）分为城市、镇、乡、村建设用地四个小类。土地规划分类中，与城乡居民点建设用地对应的地类为城乡建设用地（21），按照土地规划的相关控制要求，城乡建设用地分为城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地4个三级类。两者无法完全对应，城乡建设用地的内涵比城乡居民点建设用地要大。图1 城乡居民点建设用地和土地规划分类对比关系示意图从小类来看，城乡用地分类中的城市、镇建

10、设用地可对应土地规划分类中的城镇用地。两者在定义上基本一致，而在实际工作中，因统计口径和对定义理解的差异往往导致两者的不一致：一是两个分类对城镇建设用地的统计范围不同。城乡用地分类中的城镇建设用地指城镇规划区范围内扣除村镇建设用地以外的建设用地，土地规划分类中的城镇建设用地指行政辖区内的空间上连片的国有建设用地。由于城市规划中城镇建设用地可以打破行政辖区界线进行用地统计，在城镇建设用地统计上未强调必须是国有，因此与土地分类中的城镇建设用地并不能完全对应。二是两个分类对城镇建设用地内部的非建设用地的归类不一致。两个分类中，城镇建设用地的统计均应扣除包含其间的农用地、水体等用地，以何种标准进行扣除

11、缺少相应规定。如城市内部山林和水体往往既是农用地，又是对城市居民开放的公园绿地，如何归类，往往需要规划工作者的主观判断。3.2 区域交通设施用地区域交通设施用地中的各个小类都可在土地规划分类中找到完全对应的地类，唯一有差异的是机场用地。其定义为民用及军民合用的机场用地，在土地规划分类中与之对应的地类为民用机场用地和特殊用地。3.3 区域公用设施用地区域公用设施用地主要是从用地功能的服务区域而非用地性质进行定义，由于对“区域性”的判定具有一定的主观性，在土地规划分类中没有与之完全对应的地类。根据其定义，其可对应土地规划分类中的其他独立建设用地、特殊用地、水工建筑用地等多种地类。图2 区域公用设施

12、用地和土地规划分类对比关系示意图3.4 特殊用地城乡用地分类中的特殊用地包含军事用地、安保用地两个小类，而土地规划分类中的特殊用地包含了军事、外事、宗教、监教、殡葬等用地类型，其定义比城乡用地中的特殊用地要广。此外，土地规划分类中的特殊用地仅指城乡建设用地范围之外的用地，而城乡用地分类中的特殊用地则无此界定。图3 特殊用地和土地规划分类对比关系示意图3.5 水域水域包括自然水域、水库、坑塘沟渠3个小类，在土地规划分类中，可对应水域、水工建筑、其他农用地等地类。两者的主要差异在于，水库在城乡用地分类中为非建设用地，而土地规划分类中则为建设用地。图4 水域和土地规划分类对比关系示意图4 城乡用地分

13、类与土地规划分类的对接建议4.1 对接基本原则4.1.1 建设用地规模统计一致城乡规划和土地规划编制标准中均有涉及建设用地的强制性指标。城乡规划的强制性指标为人均城市建设用地指标。土地规划涉及建设用地的指标包括约束性指标和预期性指标两类，其中约束性指标为城乡用地规模、人均城镇工矿用地规模，预期性指标包括建设用地总规模和城镇工矿用地规模。“两规”指标统计的标准和侧重点不同，要实现所有指标的完全对接在实际工作中是很难做到的。考虑城乡规划管理与土地管理的手段主要集中在对建设用地的管控上，在建立两个分类的对接关系时，可将对接的切入点放在建设用地的归类上，尽量保证“两规”建设用地与城镇建设用地统计的一致

14、性。4.1.2 建设用地空间布局一致建设用地布局是城乡规划管理与土地管理实行用地功能分区、建设强度控制与土地用途管制的主要依据，也是各项规划用地指标在空间上的直接反映。在建立“两规”地类对接关系时，应按照规划建设用地规模统计一致的相关要求，明确界定建设用地与非建设用地，城镇建设用地与非城镇建设用地，确保“两规”在建设用地空间管制上的一致性。4.1.3 建设用地管理协调统一城乡规划管理与土地管理的出发点和侧重点不同，城乡规划管理偏重对用地功能与布局的引导与调控，以项目选址与建设强度控制为主要管理手段；土地管理则偏重对耕地的保护和建设用地总量的调控，以新增建设用地与新增建设用地占耕规模的管控为主要

15、管理手段。不同出发点和管控手段也体现在“两规”用地分类标准上，导致部分地类在定义和内涵上存在交叉对应的关系，从而无法建立完全的对应关系。针对这部分地类，可以按照建设用地管理协调统一的原则，在城乡规划管理与土地管理不存在冲突的前提下，允许地类有一定程度的交叉。4.2 基本对应关系根据两个用地分类体系中各地类的定义与内涵，可以建立两者之间基本的对应关系（详见城乡用地分类与土地规划分类对应关系及对接建议表）。4.3 对接焦点问题辨析从城乡用地分类与土地规划分类的基本对应关系可以看出，城乡用地分类与土地规划分类中大部分地类可以较好的对应，部分地类存在一对多、多对一或者交叉对应的关系，需在实际规划工作中

16、加以甄别处理。结合武汉市乡镇总体规划“两规”合一编制工作实践，对两个分类体系对接中遇到的焦点问题进行辨析，并提出相应的建议。4.3.1 城乡居民点建设用地城乡居民点建设用地中对城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地等四个中类是以空间形态为标准来进行分类的，重点考虑的是建设用地地块的集中连片，在实际规划工作中，主要通过划定建设用地规模边界来进行界定。在城镇建设用地规模边界界定的封闭空间之内，从土地功能和用途的角度出发进行归类，也存在部分不应计入城镇建设用地的建设用地与非建设用地，这部分用地应按照城乡用地分类的地类定义进行甄别，分别归入相应的用地类别中，主要包括区域交通设施用地、区域公

17、用设施用地、特殊用地、水域和农林用地等地类。图5 城镇建设用地规模边界与各地类关系示意图以武汉市中心城区为例，中心城区内包括区域交通设施用地(铁路、公路)、区域公用设施用地(长江、汉江堤防等)、特殊用地(军事用地)、水域(长江、汉江等)、农林用地(如东湖风景区的林地、苗圃等)等非城镇建设用地，在规划编制中，这些地类不应计入城镇建设用地。建议在“两规”编制过程中，采用相同的现状基础数据，对不应计入城镇建设用地的地类采用相同口径进行统计，从而确保“两规”在城镇建设用地统计上的一致性。4.3.2 城市建设用地分类中的“绿地”城市建设用地分类中的“绿地”包括公园绿地和防护绿地，其中公园绿地指向公众开放

18、，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地；防护绿地指城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地，包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带等。其概念主要是根据用地功能进行定义，其实际用途包括了耕地、园地、林地、荒草地等多种可能性。在土地规划中，根据其功能进行归类，可以对应城镇用地，而按照实际用途划分，又可归入农用地等非建设用地。建议从规划与土地管理实际要求出发进行归类，如需征用并转为建设用地，城乡规划中可归入绿地，土地规划中归入城镇用地；如不需转为建设用地，城乡规划中可归入农林用地，土地规划中归入农用地。4.3.3 区域公用设施用地区域公用设施用地指为区域服务的公用设施用地，包括

19、区域性能源设施、水工设施、通讯设施、殡葬设施、环卫设施、排水设施等用地，不计入城市建设用地统计。其概念主要是从用地功能的服务范围大小来进行定义，在土地规划分类中可以对应多个地类，需根据具体情况进行甄别。按照土地规划分类地类定义，区域性殡葬设施用地对应土地规划分类中的特殊用地，区域性水工设施用地对应土地规划分类中的交通水利用地。虽然两个分类中地类名称不同，但对规划指标统计和用地管理没有明显影响，“两规”可按照各自分类标准进行归类。区域性能源设施、通讯设施、环卫设施和排水设施等用地如位于城镇建设用地规模边界之外，应对应其他独立建设用地，这种情况对规划指标统计和用地管理也没有影响，可不作处理。区域性

20、能源设施、通讯设施、环卫设施和排水设施等用地如位于城镇建设用地规模边界内，在土地规划分类中应对应城镇建设用地，这种情况会导致“两规”在城镇建设用地统计方面的不一致。为保证“两规”城镇建设用地的一致，在土地规划中，将城镇建设用地规模边界内的区域性能源设施、通讯设施、环卫设施和排水设施等用地归入其他独立建设用地，不计入城镇建设用地。4.3.4 特殊用地 两个分类标准对于特殊用地的定义不一致，统计范围也不一致，对接的焦点问题是城镇建设用地指标的统计。建议对两个分类标准中特殊用地的定义进行整合，统一为城乡建设用地范围之外的军事、安保、宗教、外事、殡葬用地。“两规”编制过程中，采用相同标准进行指标统计。

21、4.3.5 非建设用地对于非建设用地的分类，由于两个分类体系的侧重点不同，城乡用地分类相对粗略，土地规划分类相对细致，各地类之间的内涵存在一定交叉，难以建立一一对应的关系。最主要的差别是水库在城乡用地分类中为非建设用地，在土地规划分类中则为建设用地。非建设用地的地类交叉对“两规”主要规划指标的对接和规划管理均无明显影响，可依据各自分类标准进行归类；为保证建设用地规模的一致性，建议在土地规划中，将水库水面从交通水利用地中分离出来，按水域进行统计。5 结语城乡规划管理与土地管理的出发点和侧重点不同，体现在用地分类标准上，城乡用地分类与土地规划分类也各有侧重。由于两个用地分类标准之间的差异，使“两规

22、”在协调和对接上存在一定难度，研究两个用地分类标准之间的对接关系，可以为“两规合一”编制提供技术支撑。通过对比两个分类中各地类的定义与内涵，可建立两者之间的基本对应关系。在此基础上，立足规划编制的技术要求和用地管理的实际需求，可对两个用地分类之间的差异，提出针对性的对接策略，从而保证城乡规划和土地规划在用地规模统计与空间布局上的一致性，为城乡规划管理与土地管理的协同一致奠定良好基础。参考文献1（GB 50137-2011）城市用地分类与规划建设用地标准S2（国土资厅发200951号） 市县乡级土地利用总体规划编制指导意见3周剑云 戚冬瑾.我国城市用地分类的困境及改革建议J.城市规划，2008(

23、3):45-504蒲蔚然 刘骏.关于建立城市用地分类新标准的思考J.规划师，2008(6):9-125陈百明 周小萍.土地利用现状分类国家标准的解读J. 自然资源学报,第22卷第六期：994-10032城乡用地分类与土地规划分类对应关系及对接建议表城乡用地分类对应的土地规划分类对应地类内涵差异说明对接建议类别代码类别名称类别名称类别代码大类中类小类三级类二级类一级类H建设用地建设用地2内涵一致。H1城乡居民点建设用地城乡建设用地212城乡用地内涵大于城乡居民点建设用地。两规合一编制，采用相同现状基础数据，采用相同口径统计建设用地与非建设用地、城镇建设用地与非城镇建设用地。H11城市建设用地城镇用地211212内涵一致，实际工作因对建设用地内部非建设用地的认定不一致导致两者不一致。H12镇建设用地H13乡建设用地农村居民点用地212212H14村庄建设用地H2区域交通设施用地交通水利用地222内涵一致，小类设定有