社会保障立法刍议研究与分析

1、社会保障立法刍议王利明中国人民大学法学院教授 博士生导师上传时间:2001-9-27浏览次数：6331字体大小：大中小社会保障是指国家通过制定各种措施，使公民在年老、患病、失业、遭遇灾害或丧失劳动能力的情况下，能 够获得一定的物质帮助，以保障公民的基木生活需要。社会保障也是一种法律制度。尽管世界各国的社会保障制度各有特点，且涉及的内容也有差异，但总的來说，社会保障制度是由社会保险、 社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等方面的内容组成的。其中社会保险制度是社会保障制度最重要的内 容。我国1982年在国家“七五”计划中捉出的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互 助、优抚安置

2、四项内容，这是对社会保障制度内容作出的比较准确的概括。长期以来，我国实行计划经济。职丄为国家创造了巨大财富，这些财富被统一纳入计划，用于国家建设。发 给工人的工资只是工人应得收入的一小部分，其中很大一部分变成了公费医疗、福利分房、退休金等承诺。随着 改革的深入，企业将不再承担过璽的社会职能，上述承诺无法兑现。经济学中称z为国家对工人的“隐性负债”。 其他经济形式目询还无法消化那么多劳动力。失业人员的基本牛活若解决不了，社会安全、稳定、公平等问题就会变得突出起来。所以，建立社会保障制度的任务是非常急迫的，我们再也不能拖延，也没有时间继续拖延。长期以来由于没冇迫切的社会需求，我国社会保障立法不完善

3、，英特点冇：首先，迄今为止我国仍然缺乏全 国性的社会保障立法。整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法从法律上确认下來，只有一些零散的地方 性法规及一些规范性文件加以规定。其次，因为各地法规不统一，做法也各不一样，从而使社会保障没有发挥应 有的效果。由于各个地方性的规定极为散乱、彼此z间不协调，无法形成体系。第三，由于缺乏全国性的法律规 定，因此使企事业在交纳保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径來保障其履行。 从冃前来看，社会保险金不能及时足额交纳，企业拖欠现象极为严重，老百姓的救命钱不能到位，征缴力度严璽 不够，这确实与我国冃前缺乏冇关社会保障的法律规定密切相关

4、。第四，社会保障制度没冇建立的原因还在于， 作为一种法律制度的社会保障制度应当是一个完备的法律体系，但山于我国现行各部门法中缺少相应的制度加以 配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致这种体系不能建立。总z,现有的社会保障立法体系亟待改进。借鉴发达国家经验，结合我国实悄,现就社会保障立法工作提出 如下建议：第一，不宜制定一部大而全的社会保障法。社会保障制度是一个笼统的称谓，它包括社会保险、社会救济、 社会福利、医疗卫牛、伤残扶助、优抚安置等多项制度，涉及到社会牛活的方方面面，涉及许多政府主管部门。 从法律上看，社会保障法也不是一个自成体系的部门法，其内容分別归属于多个不同的法律部门。因此

5、也不可能 制定一部体系完整且负有逻辑性的有关社会保障的法律。加之社会保障制度的内容庞杂，牵扯太多，如果要制定 一部统一的法律的话，必然是朵乱无章的。第二，社会保障立法应当有一个立法规划，通过这样的规划可以协调各地地方性法规与地方性规范文件的问 题，作到对社会保障立法基本问题上的全国一盘棋，统一规划。在这样一个立法规划屮，应注意到我国各个地方 经济发展的不平衡性与差异性，哪些法律盂要立即制定、哪些现冇的法律应该完善、哪些地方性法规应当清理、 哪些问题需要在全国统一规定山中央统一规划、哪些需要留给地方政府规定、哪些应当立法、哪些应当通过政策 来调节，都需要统一协调、通盘考虑。第三，当务z急需要先制

6、定一部社会保险法，社会保险法是指规范因社会保险产生的法律关系的法律规范。 社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾痛、残废、老年、死广 等事项时，依规支付保险金。制定社会保险法的理由在于：一方面，社会保险是社会保障制度屮最重要的一项， 居于核心地位。尤其因为社会保险制度貝有内在的统一性，因此可以制定单独的一部法律。另一方面，从我国现 实需要來看，现在迫切需要解决金业事业单位、社会纽织有关投放社会保险金的问题及通过法律解决保险金的征 缴，使老百姓的救命钱真正落实。此外，如果没冇一部关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入， 即便介入也因无法律依据而无

7、法真止解决纠纷。社会保险的内容主要包括：纳入社会保险的人员范围;社会保险包括的事件，即险种;保险金的支付;保费及 保险赔偿等。对于城市职工的社会保险问题和农村农民的社会保险问题m分别规定。对于城市职工，实施强制性 的企业保险。重点解决企业投保问题、保险基金的到位问题及保险基金的保值问题。对于农民，则继续实行养老 保险和五保户保障制度。第四，解决好各个法律部门的相互配套和衔接问题。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的 专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。其中主要有以下儿个方面：税法的配套。例如，将社会保障基金费改为税，金业将这笔支出列入成本，由税务部门负责收缴，有利 于捉高社保棊

8、金的收缴率。物权法的配套。止在制定的物权法应当规定工资先取特权。所谓工资先取特权，又称“丄资优先受偿 权”，指劳动者的工资，以债务人的全部财产作担保，先于一般债权和担保物权受清偿。工资先取特权的性质为 担保物权。法国、li本的立法均将其规定为担保物权。在物权法中规定先取特权冇助于保护社会上为数众多的弱 者，有利于实现社会公平。侵权法的配套。対于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，通过侵权法加以救济。侵权法不仅保护法定的 权利，还保护既存的“法益”。社会保险法既然规定了屣员应享有社会保险，这种利益就形成了 “法益”，对其进行的侵害行为也就具冇了可诉性。对于雇主拒不支付保险金，致使雇员在遭遇工伤等意外时无法获得保险补偿 的行为，雇员可通过提起侵权之诉寻求救济。合同法司法解释的配套。通过劳动合同的附随义务的解释，雇员可耍求雇主支付社会保险金。由于劳动 合同是一种继续性的、具有强烈信赖性的合同，雇主支付社会保险的义务，应为劳动合同的附随义务的i种。最后，