德国村庄更新规划对中国的借鉴

1、9 3中国土地科学 2 0 1年2 3月第3期德国村庄更新规划对中国的借鉴曲卫东1斯宾德勒2（1 .中国人民大学公共管理学院，北京1 0 0 8 2 2德国斯宾德勒规划办公室，德国Kas 02280摘要：研究目的：探讨和研究德国村庄更新规划经验对中国村庄更新和规划的借鉴意义。研究方法：文献资料法和举例说明法。研究结果：德国村庄更新规划处于德国空间规划体系里上级规划的下部和建筑指导性规划中；村庄更新规划既包含非正式规划，也包括正式规划；村庄更新规划的实施过程是累积式的，强调公民参与和跨学科专家的参与。研究结 论：德国村庄更新规划中的法律制度 、公民参与、系统与前瞻性、土地管理措施的综合运用等值得

2、中国学习和借鉴。关键词：土地规划；土地整理；村庄更新规划；城乡统筹发展；比较研究；德国中图分类号：F 3 0 1.2 4文献标识码：A文章编号：100182105）182 3 0 0 9 1 0 6Implication of Village Renewal Planning in Germany1 2QUWeicl'OKiagiS Ipindler（1 .Sch ooFlub Adcminisandoi Olnynmli miveo£htina,ij 1i0n0g8 C2,i naP;lanmnosbSpin Kk es 9t ,21 2830e, rm） anyAbstr

3、act: TheurpoStchpapertcsystemattti ucdhyle lx yer 0 eGnecrem a i 1 lraegn pvaanntiong proviideef feoffiC e Mae. th od eadr b iterraetvuiamdtypiecxaalmpi 1 lel sustTrhae）tai poeni: nodus t 上人血匕£皿肛口£山61»6 10卩1±么口山；3五迫人&0上8001110 tfSerm SpatPi la al nnSiynsgt e m曲 it htih n Buil

4、 Pilne rmvi l lraegninOonliynfo p ma nnbi ntg l, sfornp allannTn gg.impleme n tfZaet ri no an nl lraegn aa nni isn g umulaptr iovc hsclmphastihzpeasrtic op at citikmgxpefficmsequg npialpye, oncltuhdabfefeegsayl st te hc it ipzaerntic is p astte mn, tic anpercept ev）mlmeehl,gpp1 V o aflt ainnmnagemga

5、li uirrtS e rmvn l lraene paa nnairneg wortt dffirhina.Key words: lanudsp lannlianngdo nso1ivdialtlIia©mgg waa nniinntge gurattaiddurclael velopme comparsattui<Vy;rmany农村土地制度改革和新农村建设是中国的热点问题。随着经济全球化和一体化，中国城镇化速度不断加快，农村面临很多问题，例如，农业现代化对劳动力数量的排斥、农村人口流失、人口老龄化问题等。德国农村面临类似的问题，迫使德国政府很早便开始重视农村发展和村庄更新

6、实践。德国巴伐利亚州经过2多年的改革实践，在农村更新和规划上找到了解决问题的有效办法。本文系统介绍德国村庄更新规划，以期对中国新农村建设起收稿日期：2011-07-22修稿日期：2012-02-20基金项目：本成果得到国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费的资助。第一作者：曲卫东（19 6） &男，辽宁鞍山人，副教授。主要研究方向为土地管理与房地产估价。E maqliweidong到借鉴作用1德国村庄更新背景、目标和原则1.1德国村庄更新背景总结德国村庄更新发展的历史和现状，可以说德国村庄更新是被迫启动的，针对经济发展变化而采取的适应性调整。这个调整可以划分为两个主要方向：（1

7、农业经济结构调整要求。一方面要改变失去功能的农业经济用房的用途，另一方面要重新调整剩余建筑物的形状、规模、开发状态和建筑现状。（2农村社会和人口发展。在经济发达或者旅游地区也受到流入人口的影响，要求对农村基础设施做出相应调整，减少没有经济收益的土地利用，强化社会文化关系，改善农村生活和工作条件。1.2德国村庄更新规划目标和原则现代农村发展不仅仅是一种农村地区的美化活动，更是一种统一的、经济功能性的和前瞻性的 “健康策略”,其目标是通过改善居住条件 、重塑更有吸引力的地区景观 、开发现代化的基础设施，直接改善全体居民的收入和 生活关系，强化小空间的经济能力， 同时不要忽略认知性、历史传承和特殊的

8、文化独立生活 。这个高级目标是通 过具体部分目标分解实现的， 并且以人们的生存基本功能为导向 。村庄更新的基本原则如下：（1适合农村的规划原则。根据农民需要制定规划，注意农村地区规模。（2统一 视角原则。把村庄看作是居民点、土地和景观的统一体，运用系统规划方法3保护性更新原则。更新是基于 存在和现状的。（4独立性原则。独立和从当地独特的居民点结构出发发展和保护，支持农村居民自主行动和自我负责，内部发展优先。（$措施束原则。利用一系列措施，提高整理使用措施的最佳效果 。2德国村庄更新规划体系2.1德国村庄更新规划在空间规划体系中的位置德国村庄更新规划处于德国空间规划体系里上级规划的下部和建筑指导

9、性规划中：2：在上级规划里，村庄更新规划要遵循联邦州的州发展规划和区域规划，根据这些规划制定村庄更新专业项目和计划。在此层面上，村庄更新规划是非正式规划。在建筑指导性规划层面上， 村庄更新规划就具体多了， 包括根据建筑法典、建筑利用 条例、州规划法、州建筑条例以及土地整理法等制定村庄更新正式规划 。可以说，村庄更新规划是具体落 实的正式规划，必须具备较强的可操作性， 同时，村庄更新规划也必须符合州发展计划和区域规划的要求。2.2德国村庄更新规划体系德国村庄更新规划既包含非正式规划，也包括正式规划（图1。根据德国空间规划法律体系， 村庄规划需要遵循建筑法典、建筑利用条例、州规划法、州建筑条例以及

10、土地整理法等法律规定。在德国没有独立 的村庄更新规划法律，而是以土地发展规划项目的形式表现的。土地发展规划项目需要根据 州规划法制定，体现在德国联邦州的州发展计划和区域规划里。非正式村庄更新规划要采用土地发展规划项目形式，考虑城市发展规划要求。从规划空间范围看，非正式村庄规划属于跨地区性规划；从规划内容上看，属于根据规划委托合同表述制定的标准性规划。正式的村庄更新规划有两种实现形式，即根据建筑法典进行地区更新 乡镇规划和在建筑法典城市更新之外的村庄更新项目框架下进行村庄更新土地整理规划。这两种不同形式的村庄更新规划依照的法律不同，程序也有所差异。根据建筑法典实施乡镇规划要首先制定土地利用规划，

11、然后编制建设规划。在规划实施上要根据建筑法典第4 8 条规定的土地管理方法（整理、界限调整等）进行。而土地整理规划形式的村庄 更新主要参考土地整理法进行，首先需要制定重建基本原则， 然后依据重建基本原则制定针对共同的公共设hina Acadcinic Journal Ekctronk Publishing Houw All ri&h曲卫东等：德国村庄更新规划对中国的借鉴9 7非正式的规划跨地区性规划城市发展规划土地发展规划项目根据巴伐利亚州规划法EayLp条规定的专业项目和计划区域规划部分空间评估正式的乡镇规划（建筑权利）非正式规划乡镇，土地整理，私人土地利用规划 （建筑法典第5条*累

12、积式的以过程为导向的村庄规划包含持续的公民 参与和跨学科的专家参与，以及包括绿地规划 生态的区域空间规划，主要过程如下：正式的土地整理规划（土地整理法、村庄建设规划卜（建筑法典第9条）-地区性规划建筑法典第3 条十第4款，f建筑法典第17条第1款的保护条款地区性的建筑规章 （巴伐利亚建筑条 例第8 条）准备过程-制定和表述指导原则-识别任务核心点-获取和评估现状 深入阶段以核心点为导向设计要求高的空间 以及（或）专业性的主题-实施规划 实施阶段实施共同的和公共的措施*重建基本原则 （土地整理 法第3 8条）针对共同的、公 共的设施的规划（土地整理法第4条）_建筑法典规定的土地 管理（整理，界限

13、调整） 建筑法典第4 8 4 条实施私人措施（注意：建筑法、纪念性建筑物保护法、土地整理法、自然保护法、等）根据土地整理法第5条制定的带有法 律条款的规划以及根 据土地整理法实施 土地管理的结果标准性规划 竞争性规划(根据合同表述制定的规划)(实现合同要求的规划)实施性规划(满足合同要求的规划)Univ.Prof.Dr.lng. tHrcB logdsenr, dnOuiQnig,alnedhe n st twui he图1德国村庄规划体系同Fig.1 Village planning system of Germany 同施规划，最后根据土地整理法、中土地管理手段实施规划 。正式的村庄规划从

14、空间上看属于地区性规划，从内容上看属于竞争性规划和实施性规划 。3德国村庄更新规划实施流程德国村庄更新规划的实施过程是累积式的，强调公民参与和跨学科专家的参与，规划制定和实施主要包括三个过程：准备过程、深入阶段和实施阶段，具体步骤如图2所示。3.1提出申请德国村庄更新首先要由所在地的基层政府部门向当地土地发展局提出申请。申请被接受之后，基层政府部门要说明根据村庄更新是否需要制定 、修改或者取消建设规划； 根据建筑法典是否需要召开会议，采取其他措 施；要说明供、排系统现状或规划状况。3.2准备阶段村庄更新的项目准备阶段非常重要，对未来规划制定和实施起着决定作用 。准备过程主要内容包括强化公 民责

15、任意识，组建和培训工作小组；搜集、分析和评价农村现状、问题和潜力；共同制定村庄更新指导原则和临时 性的实施规划。基层政府部门在土地发展局提岀申请-准备过程（组建工作小组，通过公民和基层政府代表与土地发展局制定指导原则和临时性实施规划）-在项目描述里面确定目标和资助方式-通过土地发展局导入村庄更新方法（安排）选举参与者共同体的主席-通过参与者共同体和基层政府制定最终生效的规划和更新手段的资助方式-规划确定通知/批准通知-更新措施的实施一一通过参与者共同体、基层政府和公民土地管理土地协商，确定，界限标记和测量，编制新的土地登记册和地籍基础资料,财产转移，通过参与者共同体实现-通过参与者共同体和基层

16、政府实施决算-通过土地发展局结束村庄更新方法（确定项目结束）图2德国村庄更新规划流程3Fig.2 Process of village renewal and planning 33.3深入阶段深入阶段核心是编制最终村庄更新规划和实施规划。若第一阶段项目准备顺利完成， 土地发展局将与农村更新基层政府取得一致，启动该村庄更新项目。项目启动文件包括决议和通知， 决议里面包括实现村庄更新目标 的主要措施。村庄更新规划包括图件和文字描述，具体内容为：（1当地空间规划；（2绿地和村庄生态规划；（3农业和家庭经济专项规划；（4有目的性的和根据期望的措施；（5努力实现的土地管理措施， 根据需要可以设计 有针

17、对性土地管理措施；（e根据需要制定其他专业规划 （例如纪念性保护规划， 经济规划，能源规划，社会和文 化问题等）；（7关于基层政府是否有必要制定 、修改和补充施工规划的判断；（8关于内部发展可能性的判断 。村庄更新规划是未来制定建设指导规划的基础，要与其他措施和规划取得协调一致，可以说，村庄规划是一项共同的讨论协商发展策略 。4德国村庄更新举例本文选择多次获得德国州、联邦、国家和欧盟村庄更新奖的位于巴伐利亚州上法尔茨地区的鲁普堡村（Lup®更新规划为例。鲁普堡面积约 3 0 6h0m,本文村庄更新例子是鲁普堡的三个较大地区中的一个，可以称为鲁普堡市场。鲁普堡市场位于丘陵地区， 地势起

18、伏较大，在山顶有个老城堡，称为鲁普堡。城堡南侧沿山坡是当 地第一个居民点，这也构成了鲁普堡历史性的核心区。鲁普堡市场村庄更新区域就是这个历史老核心区。4.1存在问题（1人口老龄化趋势。近年鲁普堡地区人口虽然不断增长，但是年龄已经显现出老龄化趋势，年轻人比例下降较快，反映出年轻人的外迁趋势 。（2就业和经济发展。因为农业经济结构调整，鲁普堡地区农业经济企业从 19 7年的10个减少到2 0（年的 4（个。在村庄更新实施之前，有近三分之二就业人口是奔波于居住地和工作 单位之间的。根据对当地居民的调查结果， 当地商业服务严重不足，近途交通和餐饮服务也不令人满意。（3历史核心区功能的丧失。当地居民区结

19、构的显著特征是过高的建筑密度，建筑物占地面积和交通空间狭小， 给交通安全带来隐患。拥挤的空间导致传统手工业无法继续生存和发展，这些企业要么已经迁出，要么随着时间推移逐渐消失。居民住宅也受到较大影响， 老的历史性保护建筑物不能满足居民居住要求，不少居民干脆放弃这些老住宅，而选择在外面新建居所。这导致老核心区住房空置越来越多，鲁普堡市场开始从里向外不断 “空心化”区域功能不断丧失。（4居民对村庄发展失去自我认知。当地居民对他们所居住的村庄及存在问题已经习以为常，缺少必要村庄发展自我认知和自我价值感，缺乏对他们生活的村庄实施更新改造的动力。4.2村庄更新针对上述问题，鲁普堡村民决定开展村庄更新。鲁普

20、堡村庄更新采取的是依据 土地整理法实施的正式规 划，更新区域是鲁普堡历史市场区域， 面积14k品 负责更新的政府部门是上法尔茨地区土地发展局。首先，通过村民积极参与制定了村庄更新指导原则， 这些指导原则决定了整体更新计划， 即村民要生活得比 以前更好，对生活所在地鲁普堡更有归属感和自豪感； 鲁普堡应该被发展成为一个对年轻人和老人 、当地人和外 来移民来说都能感受幸福生活的地方， 成为一个漂亮的、独立的、拥有历史的村庄，既现代又保持传统。其次，根据这个指导原则，制定了相应的实施措施 。第一，在居民积极参与下制定指导原则；第二，通过更新建筑物、优化基础设施、改变土地利用、重新建设等措施，使鲁普堡历

21、史核心区恢复活力；第三，对私人促进的 2 8个项目申请提供了约 2 1万欧元的投资，净资助额达到 2 3万欧元。最后，通过引进专家、合作伙伴、结合其他规划和促进项目， 确保村庄规划项目的成功实施 。4.3更新进程鲁普堡村庄更新的时间进程如下：（1 19 8年,正式开始村庄更新计划；（2 19 8年，,鲁普堡村庄更新准备；（3 19 8年,研究“村庄更新指导原则”项目；（4 19 90 2 0 0年,鲁普堡村庄更新实施；（5 2 0 0年,获得德国“我 们的村庄应该更美丽"联邦竞赛铜奖；（0 2 0 0年）,获欧洲村庄更新奖“村庄更新特殊贡献奖 ”4.4总结鲁普堡村庄更新成功之处不仅在

22、于经过充分前期准备和采用适当方法，还有全体村民的积极参与，在村庄更新过程中找回了村民对村庄的自我认知。成功因素包括：（1非常重视村庄历史，获得村民广泛认可；（2充分细致的现状调查和评价是后续更新步骤 的基础；（3公民参与制定指导原则是全面和长期持续村庄更新的基础；（4全面的公民参与可以提高村庄更新措施的被接受度和对村庄发展的认知度，并有利于促进公民的参与热情；（5村庄更新的长期性可以让更多居民产生对村庄更新的可持续认知，了解村庄内部发展和更新的必要性；（0示范项目的及时实施有利于调动居民的参与热情；（7产权调查和地籍测绘是村庄内部发展的基础；（8选择历史核心区启动鲁普堡村庄更新，起到了项目启动

23、和衔接作用；（9 土地发展工具不仅有利于制定规划，也有利于更新措施实施， 更可以集规划和实施为一体；（1）0政府部门积极的房地产管理避免了村庄错误发展，提高了协商灵活性；（1）1引入地区专业特色强化了小手工业企业发展；（1）2人的成功因素，引入了各种当地和地区专业人士， 充分发挥了专家经验。鲁普堡村庄更新的障碍主要有：（1方法上的障碍 缺少此次更新项目范围外居民的参与； 村庄更新目标 没有与法律文件衔接起来， 缺少法律效力；（2与专家相关的障碍 一一理论很难转化给居民，对大多数居民而言 理论难以理解。5主要结论和建议从理论和实践来看，德国村庄更新与规划最显著的特点和值得中国借鉴的有如下几个方面

24、：（1法律体系完善。从欧盟的欧洲发展设计、行动计划到德国空间规划， 从德国联邦州的规划法到建筑条 例，从上到下，对德国空间发展和村庄更新制定了指导原则和具体目标。这使得村庄更新与规划在制度上得以保障，实施起来更具有可持续性 。中国还没有关于空间规划的相应法律，规划体系也比较混乱，需要立法和调整有关规划法律之间的关系 。(2公民参与程度很高。从前期调查和分析，到制定指导原则，再到规划和具体实施，各个环节无不贯穿着公 民参与，而且公民参与绝非流于形式， 而是实实在在的广泛参与， 既包括座谈，又包括“农村工厂”等形式。相反， 国内的公众参与大多流于形式， 采取的形式基本是规划方案的展示， 缺少规划准

25、备和制定阶段的实质性参与。实际上，只有“我”最了解“我的家”，建议在村庄更新和规划各个阶段引入公民参与，而不是简单的公众参与， 要强调村民参与的重要性。(3完整和全面性。德国村庄更新的周期较长， 更新内容完整和全面，更新目标具有长期性和前瞻性， 避免了 错误发生和重复建设导致的投资浪费。德国村庄更新很少有类似于中国近年采取的“迁村并点”方式，更新目标也不仅仅是为了节约土地，而是尽量采取“保护中的更新”理念。中国也应该避免采取大范围 、单一的为获取建设 用地为主要目标的农村更新模式，这种模式的不可持续性和对环境、生态可能造成的破坏需要较长时间才能得到证实，而且很多结果是不可逆的 。(4土地管理措

26、施综合运用。德国村庄更新从前期调查、分析，到制定规划和后期具体实施， 根据需要采用相 应的土地管理措施，比如地籍测量、界限调整、土地整理、土地登记等。通过一系列土地管理措施的综合运用，确保了村庄更新前后的土地财产权利。中国在进行乡村改造和新农村建设过程中，存在不少产权纠纷，应该借鉴德国做法，综合运用土地管理手段，在村庄改造前明确农民的财产权，并保证改造更新过程中不伤害农民利益。比如，进行地籍测绘，确定土地界线和产权，通过评估明确农民拥有土地价值， 从而保障对农民补偿的合理性 。(5中国城市化在广大乡村地区应该采取坚定的分散化策略，以避免目前特大城市没有边界的无限扩张和膨胀。根据联合国人居署和德国的慕尼黑经验，特大城市与小城市比较而言对日益严重的环境危机更加敏感。特大城市对气候变化和由此而产生的气候破坏起到了推波助澜的作用。相反，坚定不移的分散化城市规划战略却有着积极的作用，有益于城乡基础设施的均等化，降低能源供应和废物排放设施的运营成本。为此，中心地规划理论应该起到积极作用，在乡村发展过程中，“中心地”应该对周边农村承担起能源供应和提供就业的作用。这样可以降低进城务工农民