浅谈当下环境公益诉讼的法制构建及法律适用

1、    浅谈当下环境公益诉讼的法制构建及法律适用    宋一明摘 要：随着我国环境问题日趋严峻，环境保护问题也已逐步上升至立法及司法层面。本文试图从近两年的立法及司法层面对环境公益诉讼法制建设及法律适用进行初步的剖析，对环境公益诉讼的架构进行初步的勾勒。关键词：环境公益诉讼；环境污染；雾霾一、环保法律制度的初期构架环境保护法律制度的构架是以中华人民共和国环境保护法为核心，程辐射状搭建起来的一套环境保护法制体系。包括中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境影响评价法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法以及其他相关的法律、

2、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和司法解释等。基于上述立法构建起的法律体系注重的是实体权利的规范，对于实体权利受到侵害时，所寻求的程序性规范，长期以来一直处于空白状态。二、环境公益诉讼的首次提出及逐步完善2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会对中华人民共和国民事诉讼法的第二次修正，这次修正首次引入了“环境公益诉讼”这个崭新的概念。新修订的中华人民共和国民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的增加，对环境保护法制体系的程序性规范的完善起到了承前启后的重要作用。然

3、而，这一条的推出，却迟迟没有更加细化的跟进，导致修改后的一段时间内，司法层面仍然不见环境公益诉讼的影子。直到2015年1月6日最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释公布。千呼万唤始出来，这部司法解释对民事诉讼法中一笔带过的“环境公益诉讼”给出了详细的解释和操作指引：明确了提起环境公益诉讼的主体资格和范围，明确了诉讼管辖，起诉时所需要提供的材料，对诉讼流程，诉讼请求，案件的结案方式，败诉方应当承担的法律责任，举证责任，诉讼费的标准都有了较为明确的规定。另外，2014年，中华人民共和国环境保护法重新修订，2015年6月份，最高人民法院又结合审判实务出台了最高人民法院关于审理

4、环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释。此外，2015年7月2日，最高人民检察院公布了检察机关提起公益诉讼改革试点方案，方案突出规定了今后检查机关参与环保公益诉讼的方式等，也就是说，在今后的公益诉讼中，公益环保组织不会是孤军奋战，在最近的司法判例中，检察机关频频以“支持起诉人”的角色出现在环保公益诉讼的审判程序中。检察机关的加入，也必将给公益诉讼增加更多动力和支持。三、环境公益诉讼的进展状态及目前所面临的新的问题（一）环境公益诉讼的进展状态在笔者看来，环境公益诉讼机制刚刚萌发，并且正在逐渐走向成熟阶段。从2015年12月29日，最高人民法院发布的环境侵权典型案例和2015年6月17日最高人

5、民检察院发布的十起检察机关加强生态环境司法保护典型案例以及最近最高人民法院发布的环境保护行政案件典型案例可以看出这个机制的内在活力。另外，各地方法院还相继成立了专门的环境资源审判庭。一个个成功案例也相继而出。（二）环境公益诉讼的特点及面临的新的问题1.环境公益诉讼的特点从笔者收集的数据分析来看，目前的环境公益诉讼主要有以下几个特点：第一：诉讼主体尤其是原告，主要以环境公益组织为主；第二：检察机关作为“支持起诉人”的角色参与诉讼的比例在逐渐升高；第三：证据来源较为多样，但以专业的鉴定机构出具的环境检测报告以及环境行政部门出具的行政处罚决定书等形式的证据最具有证明力；第四：案件胜诉率极高；第五：赔

6、偿数额较高，甚至有达到数百万的先例，屡见不鲜；第六：污染环境刑事犯罪追究率逐渐升高，刑事责任与民事责任、行政责任可一并追究。2.环境公益诉讼所面临的新的问题及笔者的几点建议（1）有能力提起民事公益诉讼的主体极少环境保护法第五十八条以及最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释中第二至第五条对环境公益诉讼的原告主体资格的条件做出了详尽明确的规定。目前来看，还是有相当多的环境公益组织符合上述规定的原告的诉讼主体资格的。但真正选择通过环境公益诉讼程序实现自身宗旨的公益组织的数量却屈指可数，主要原因在于没有充足的资金支持。对于环境公益诉讼而言，除了要付出的时间成本以及人力成本以外，

7、还需要付出相当数额的金钱成本：聘请专业律师的费用、调查取证的费用、申请鉴定的费用、诉讼费、差旅费用等费用。由于环境公益诉讼的涉案标的均处于相对较高的层面，所以单是诉讼费用就会给环境公益组织带来许多阻碍。另一方面，环境公益组织的性质决定了其不是盈利机构，资金来源有限，绝大多数环境公益组织不具有充足的资金支持自己提起环境公益诉讼，因此，对绝大多数适格的环境公益组织来说，面对环境公益诉讼，即使他们有意向站出来通过诉讼的途径实现自身的宗旨和价值，当面临大额的诉讼费、鉴定费、律师费等费用时，他们也只能望而却步。因此，笔者建议，在环境公益诉讼制度中，诉讼费减免的条件适当放宽，减轻环境公益组织在前期面临的资

8、金负担。另一方面，鼓励有社会责任感的民间资本为环境公益组织启动环境公益诉讼提供资金支持。此外，环境公益诉讼成功的成果之一是污染企业将承担较大数额的生态环境修复费用，笔者认为，这笔费用除了用来修复被破坏的生态环境和酌情弥补环境公益组织启动环境公益诉讼的前期支出以外，还可以用来建立诉讼基金。这样一来，整个环境公益诉讼体系就会更具活力和可持续性，其所起到的环境监督效应也会倍增。（2）生态环境修复费用的去向及监督环境公益诉讼的胜诉结果之一往往是要求环境污染企业承担生态环境修复费用，而生态环境修复费用通常数额较大，动辄数百万元。这样一比费用的去向、使用及监督问题，必将在环境公益诉讼规模性展开后，成为公众

9、最为关注的问题。构建起行之有效的监督机制，保证该笔费用的透明度将是下一阶段需要重点关注的问题，也决定了环境公益诉讼制度的最终成败。笔者认为，生态环境修复费用基金账户的财报以及年检的定期公开应当是监督机制的基础。生态环境修复项目的立项、施工应当采取公开招标的方式，竣工后，应当由环境行政部门委托有资质的鉴定机构对修复后的生态环境进行鉴定，并对鉴定结果予以公示。项目结束后，项目的预算决算应当主动公开，接受社会公众的监督。此外，综合运用行政、司法、媒体、社会公众等多维度的方式搭建监督机制也可以为监督的效果提供基本保证。四、结语笔者认为，以有社会责任感的ngo为主力，针对环境污染企业依法提出环境公益诉讼，对环境污染企业施加由外而内一种压力，将是未来几年内推动企业主动注重环保，推动环保法规定的“环评”制度和“三同时”制度进一步落实的主要动力。当然，这还需要环境公益组织、专业律师、环境行政部门以及司法机关的共同努力。事实上，环境与我们每个人都息息相关，我们生活在地球这个大生态链中，每个人都是生态链上的一环，想要彻底的找回过去的碧水蓝天，还需要我们每个人共同的努力，需要激发全社会的公民意识和主人翁意识，最大限度地激发出整个社会的环