澳大利亚弱势群体技能培训探析

1、澳大利亚弱势群体技能培训探析摘要澳大利亚政府通过提高社会弱势群体的技能水平和劳动参与 率，逐步实现了消除社会贫困现象，同时也体现了教育的终极关怀。一方 面，澳大利亚通过开发非传统行业技能培训项冃，鼓励弱势群体进入非传 统行业就业，通过学习者支持服务项目为弱势群体技能培训创造机遇，通 过降低弱势群体技能培训学习成本等措施，着力提高所有弱势群体的技能 水平；另一方團，澳大利亚还特别针对女性、残疾人和病人等弱势群体制 定了有针对性的技能培训举措。这些举措对于我国的教育精准扶贫具有借 鉴价值。关键词弱势群体；技能培训；贫困人口；劳动参与；澳大利亚屮图分类号g719.611文献标识码a文章编号1008-

2、3219 (2016) 22-0067-07构建美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想。公平、正义、平等 既是人类衡量美好社会的标准，也是评价社会政治文明的标尺。澳大利亚 作为发达国家，虽然也存在属于“富裕中的贫困”现象，但其对于公民权 利的重视和保护，特别是对于公民中弱势群体的各种保障性措施，使这 一群体逐渐远离贫困状态，堪称世界楷模之一。由于丧失或缺乏劳动能力而至贫的群体，是弱势群体的重要组成部 分。各国通过制定相关政策法规，普遍建立起对这部分人口的利益保护性 措施，并通过教育培训增强其就业机会、缓解其就业压力，实现扩大劳动 力资源、提高劳动力素质的目标，为经济水平提高及社会和谐稳定发挥了

3、 重要作用。其中，澳大利亚劳动生产局在2013年制定的澳大利亚劳动 力开发战略就是典型的例证。研究其如何举全社会之力解决“贫困人口” 的再就业问题，对于我国实施教育扶贫具有借鉴意义。一、澳大利亚弱势群体技能培训发展背景尽管学界关于弱势群体的内涵存在争论，但这一群体所具有的共同特 点被国际公认，sp：他们往往丧失市场竞争能力，难以融入所处地域社会 的生活、难于与英他群体享有平等的公民权利，并且远离社会权力中心 1。调查显示，近10% （约167万人）的澳大利亚人目前生活在贫困线以 下2。澳大利亚社会包容局2012年发布的题为澳大利亚人过得如何 的报告显示，澳大利亚贫富差距正在拉大。在这份报告中，

4、一定时间内在 收入、健康等方面没有达到平均水平的人口新增约640万人，约占澳大利 亚总人口的3%。澳大利亚有290万人是没有获得学校毕业文凭或者学历证 书的，占全国总人口的12%。63万澳大利亚人处于失业状态，占总劳动力 的3%。此外，还有110万未就业人群3,占劳动力的6%。据澳广网名为 澳洲牛活水平趋势的报告称，澳洲过去10年不同收入群体的牛活水 平都获得了提升，但不同群体增长水平并不相同。自2004年以来，澳洲 20%最富有的家庭生活水平提升了 28. 4%,而最下层的20%民众则只提升了 15. 1%,在该段时期内，最富有和最贫穷阶层之间的生活水平差距扩大了 13%4。当前，以弱势群体

5、利益个人与社会关系等方面为代表的社会问题, 已成为普遍存在的社会热点难点问题。弱势群体之所以在社会生活中处于劣势，主要原因是他们的人力资本 没有得到充分开发。这种人力资本表现为人的知识、技能、经验和技术熟 练程度等，即人的能力和素质，是通过人力投资而获得5。所以，促进 教育和职业培训、改善医疗保健、推动劳动力流动和迁移等政策的制定和 实施，成为澳大利亚政府改善弱势群休生活状况的主要途径。澳大利亚 劳动力开发战略中明确提出，通过提高弱势群体的技能，提升弱势群体 在劳动力市场上的竞争力，从而改善弱势群体的牛存状态。本文研究的弱 势群体即指丧失市场竞争能力，并在收入、健康等方面低于澳大利亚平均 水平

6、的人群。主要包括以下几种类型：生育后需要承担照顾家庭责任的女 性；55 64岁失业人员；残疾群体及病人。澳大利亚政府十分注重提高劳动参与率，认为劳动力的低效利用严重 阻碍着经济的发展。根据oecd就业网络数据库的统计数据，可以看到澳 大利亚劳动参与率高于oecd成员国的平均水平，但是仍然落后于加拿大、 新西兰和大部分北欧国家。见图1。数据來源：oecd成员国2013年1月就业网络数据库，本文作者制图。澳大利亚在oecd国家屮的总劳动参与率排第10名，但是澳大利亚 25-34岁之间妇女的劳动参与率为73. 8%,排第25名。这虽然高于oecd 成员国平均水平（70.1%）,但是远低于其他经济水平

7、相当的国家，例如加 拿大（81.3%）和英国（77.8%） 6。25-64岁的男性劳动参与率，从85. 2% （2000年）提高到86. 6% （2011 年），在oecd成员国屮从第25名（2008年）上升到第15名（2011年）。 根据2010年澳大利亚政府岀台的澳大利亚未来劳动力战略得知，澳 大利亚这种排名得到改变并非因为澳大利亚自身经济的发展或者就业形 势的改善，而是因为包括爱尔兰、意大利、希腊和美国在内的国家正处于 经济衰退的后全球金融危机时期，因而这些国家的男性劳动参与率在一定 程度上有所下降。虽然澳大利亚年龄在25-64岁的男性劳动参与率略高 于oecd成员国平均水平，达到86.

8、 3%,但是仍长期低于新西兰(89. 8%) 和德国(88. 2%)o这种情况下不难发现，澳大利亚的劳动参与率有十分可观的提升空 间，而这种提升空间恰恰存在于弱势群体的劳动技能短缺的问题之中。澳大利亚统计局(abs)数据显示，在25-64岁劳动力中，有资格证 书的人比没有资格证书的人多大约20%。而这部分没有资格证书的劳动力 屮，绝大多数属于上述三类弱势人群。技能水平低下，意味着无法取得相 关资格证书，资格证书的缺失又成为他们就业、晋升以及获取经济报酬的 巨大阻力。如果能够进一步推动弱势群体技能的开发与提高，将为提升劳 动参与率和满足预计的劳动力需求作出重大贡献。二、澳大利亚弱势群体技能培训的

9、可行性弱势群体想耍成功参与到社会各个领域，不仅耍求简单地在学校教育 中增加学习机会，更需要来自教育和工作中大范围的帮助和支持，尤其是 对其劳动技能的培养与提高。一方面通过技能的提高，弱势群体可以取得 进入劳动力市场的资格证书，在满足生活需求的同时积极参与到社会活动 之中；另一方面，随着他们技能水平的提高，现有的低技能工人可以在劳 动力市场上实现流动，从而获得全新的就业起点，使个人的职业生涯得到 升华。因此，澳大利亚政府主张通过提升资格授予来提高劳动参与率，并 期與通过这种方式来满足预期的劳动力需求。这种措施具有可行性的理由如下。（一）大量失业弱势群体具有就业欲望澳大利亚所提出的提高弱势群体的技

10、能，主要指提高那些未参与到劳 动力市场中的弱势群体劳动力。见图2。止如前文提到的，本文主要关注的是女性、老人以及残疾人和病人这 三种类型的弱势群体，这些渴望参与到劳动力市场中的人群，主要以弱势 群体居多，但他们并不是一个完全同质的群体，这三类弱势群体面临着各 种各样的情况。约21.5万名未就业的妇女是因为担负着照顾家庭成员的 责任，他们想工作但无法积极求职。一方血，现行的工作体制不适合她们 目前的生活状态；另一方面，其本身所具有的技能不能满足岗位需求。超 过5.6万名男性处于就业边缘，他们往往有短期和长期的伤病或残疾，这 种身体上的缺陷在一定程度上阻碍了他们获得各项技能，这是他们没有积 极寻找

11、工作的主要原因。大约有91万的沮丧求职者，他们并没有积极寻 找工作。其屮，年龄在55岁以上（含55岁）的人占这类人群的56%。他 们往往被雇主认为年老而不具备现代化的劳动技能所以不适合被雇佣。因 此，这个群体无法进入或重新进入劳动力市场。数据来源：澳大利亚统计局，本文作者制图。可见，弱势群体没有进入劳动力市场的主要原因，并非是他们主观上 缺乏积极寻找工作的愿望，即使其自身拥有较强的求职愿望，也会由于种 种客观因素阻碍了其就业目标的实现。然而，当前提高弱势群休技能的战 略就是旨在针対不同类型弱势群体的特点提供支持与帮助以在最大程度 上满足弱势群体这种求职就业的欲望与需求。（二）不同类型弱势人群可

12、采取不同的方法和措施1.女性澳大利亚女性的劳动力市场参与率在总劳动参与率中所占比例从20 世纪70年代以来就开始增长，但是男性劳动力市场参与比例与女性劳动 力市场参与比例之间还存在很大差距。产业内的性别差异对于男性和女性 参与劳动生产的模式有着显著影响7。在医疗保健和社会救济行业中， 女性占总劳动人数的80%,而男性劳动力则在建筑行业(88%)、采矿业 (86%)、电力和天然气行业、废弃物服务(79%)行业中占有很大比例。同时，澳大利亚生产劳动局认为，以女性为主的零售、酒店和社区服 务等新兴行业的崛起对拓宽女性就业具有极大影响。由此可见，对于女性 劳动力而言，尤其是在生育后重返劳动力市场的女性

13、群体，新兴产业和新 兴业态的崛起为她们带来了极好的就业机会。提高其自身与这种机会相适 应的技能水平，获取相关职业资格证书，积极争取处于不断发展的新兴行 业屮的就业，可以为他们提供有前景的发展机会。澳大利亚社会各界在推动提高妇女地位、维护妇女权益方面所做的工 作，有许多是值得学习借鉴的，突出表现在以下几方面：缩小性别收入差 距。1986 2006年18-44岁女性的就业率从59%增长到70%,说明妇女参 与社会的程度显著提升，然而，20年来女性受教育程度和就业率提高的同 时，她们的年平均收入仍比男性少17. 4%,两性收入差距并未有明显的改 变8。针对这一现象，政府妇女部采取措施鼓励和促进女性进

14、入矿山建 筑等非传统行业，使更多女性获得高薪机会，提高女性经济能力。这些措 施有：鼓励女大学牛选择理工科专业，对女性进行非传统工作领域的职业 培训、说服非传统工作领域的用人单位招用女性等。政府2011年通过一 项计划并投入经费，计划用8年时间将这部分女性传统工作岗位的工资水 平提高30%0政府要求超过100名雇员的用人单位必须提交两份专项年度 报告，一份用于陈述雇员的性别比例，另一份用于陈述性别工资差距，并 说明本单位在缩小男女工资差异方面所做的工作，政府通过这种方式监督 用人单位在招聘、培训、晋升等各个环节为女性职业发展提供平等机会。2 残疾人及病人在20世纪90年代初，随着经济衰退和相关政

15、策的变化，澳大利亚领 取残疾抚恤金（dsp）的人数大幅上升。目前领取抚恤金的人数为818850 人，占全国总人口的3%。其中446600人为男性9,占抚恤金总领取人数 的 54. 5%o以男性为例，2010年，将近5万的男性称，他们没有就业是由于他们 自己的长期健康状况或残疾、短期疾病或伤害。而这其中，年龄在45岁 及以上的人占总人数的73%。在澳大利亚过去40年间，男性的劳动参与率 不断下降，尤其是成年男性，也包括35-54岁的中年男性。1996年，35- 54岁男性中，处于就业状态的人口占这个年龄段男性总人口的96. 2%o2003 年，这一群体的就业率已经下降到87. 4%,现在这一数据

16、仍然是87%左右, 也就是说有40万名年龄在35-54岁的男性没有就业。就参与就业的实际 男性人数而言，这一群体劳动参与率的下降有特别重要的含义，因为这会 对未就业男性的未來工作潜力和他们的社会关系造成长期影响。这个群体的特点，同样为弱势群体技能的开发与培养创造了条件。首 先，身体欠佳者劳动参与率的下降，使得政府、行业协会、企业以至于员 工自己开始关注职业与员工健康的相互关系，正确的工作操作要求员工具 有坚实的专业知识与职业技能，这就为弱势群体技能培训与开发创造了条 件；其次，因病无法就业或者继续就业的群体，面临着重新求职就业的困 扰，当他们不再适合原有工作的时候，劳动力的流动就显得极为重要，

17、这 个时候他们就需要通过技能培训提高自身的工作能力，获取相关的职业资 格证书，以此来保证劳动力流动的顺畅与平稳；最后，对残疾群体的技能 培训与开发始终是政府和社会所关注的焦点，如何在发放抚恤金的基础 上，为培训和开发残疾人技能创造了条件，以此来更好地帮助他们进入劳 动力市场，改善他们的生活条件，是一个重要问题。3.老年人人口老龄化是澳大利亚社会发展的必然，这强调了提高老年澳大利亚 人劳动参与率的重要性，并以此缓解老龄化劳动大军退休对税收收入造成 的影响，以及与老年人大量占比相关的健康成本的增长。十年前，澳大利 亚第一份代际报告的出版突出了这个问题，行业尖端机构和协会对老年劳 动力的缺损问题已经

18、形成很好认识，但是企业对这个问题的认识还不足。 然而，老年员工退休所导致的企业知识的损失是各个机构必须面对的一大 危机。这个问题同样存在一个性别维度。老年女性继续参与劳动力可能是因为她们的退休金比男性的退休金更具不稳定性。例如，2011年， 男性的平均养老金是31252澳元，女性的平均养老金是18489澳元。2011年，就0ecd成员国年龄在55-64岁间人群的劳动参与率的统计 数据来看，澳大利亚以63. 2%的劳动参与率排在第12位（超过2009年的 61. 1%）,冰岛以84. 1%成为该年龄段劳动参与率最高的国家，新西兰以 76. 2%排在第2位。有数据显示，64岁以后增加的劳动参与率与

19、该群体获 得的更高水平资格证书有关。见图3。尤其是具有较低技术水平的年龄较高员工更容易面临失业的危险。据 2012年8月的统计数据显示，43. 1%的女性求职者和41%长期处于求职状 态男性的年龄超过40岁。然而，澳大利亚人权委员会提出，这使得失业 老年人的境况尤其凄凉是因为招聘屮往往对年龄设置的界限。由于配偶的 收入，一些老年劳动力没有获得援助的资格，处于靠养老金养老或是退休 后完全靠自己支付生活费的现状。他们迫切希槊继续回到工作环境之中， 这就使得接受职业技能培训显得迫在眉睫，可以说，老年人群通过技能的 学习和培训从而获得新形式的职业发展机会是很重要的。三、澳大利亚弱势群体技能培训的政策措

20、施(-)针对全体弱势人群的探索1.开发非传统行业技能培训项目，鼓励弱势群体进入非传统行业就业这种非传统行业一方面体现在性別维度上的传统与非传统，另一方面 也体现在传统行业和新兴行业上的传统与非传统问题。其一，就性别维度上的传统行业与非传统行业来讲，澳大利亚近来的 数据显示，女性劳动力占主导地位的产业中出现了史上最强的就业增长。 其他产业像采矿业中占有优势地位的是男性劳动力。在一些传统的女性职 业领域，男性就业率出现强势增长现象，这也反映了社会中男性角色的变 化，尤其是在家庭中男性角色的变化。同时，在一些男性劳动力主导的行 业中女性劳动参与率也在不断上升。澳大利亚人口委员会提出，要那些希望在被称

21、作“粉领”的职业领域中就业的男性予以充分的援助。这就要求在技能开发与培养方面作出很大程度上的努力，一方面要建立相关技能培训的法律法规，仓慚技能培训 的机构和模式，从根本上消除行业上的性别隔离，打通不同性别进入同样 行业的通道；另一方面，在技能培训的专业设置、课程安排甚至师资配备 上都要积极突破性别隔离，鼓励弱势群休进入非传统行业就业。例如，澳 大利亚有行业协会主动采取措施，以增加女性的非传统角色。澳大利亚妇 女资源联盟，由澳大利亚矿业和金属协会管理，并联合在政府支持下的建 筑部门，旨在促进女性在资源产业中的劳动参与101 0全国妇女协会早期 成立的目的是增加在制造业中高技能的女性数量，通过技能

22、培训和职业安 置进一步鼓励女性进入非女性主导行业之中，进一步刺激就业。其二，鼓励弱势群体进入适应自身发展的新兴行业。这就耍求各个技 能培训机构与时俱进，加大培训力度，积极寻求与企业、行业以及雇主的 合作。同时，澳大利亚政府出台了相应的激励机制和绩效评价机制，并提 出这种机制必须做到以下几点：认识到在弱势群体z间建立工作准备所需 的吋间；将培训与职位直接相关，通过联合强大的雇主参与培训设计，来 吸引和留住弱势求职者；提供长期支持，使求职者在就业中保持和进步。2通过“学习者支持服务项目”为弱势群体技能培训创造机遇澳大利亚国家职业教育与培训咨询委员会指出，职业教育与培训中弱 势人群的语言、识字和算术

23、(lln)能力通常较低；他们可能有残疾或出 现心理健康问题；他们可能会生活在偏远社区或者经济地位较低的人群聚 集地；他们可能处于低收入水平和享有较差的服务；它们可能是少年司法 中心或惩教管理机构中的罪犯；他们可能是有低报酬工作并承担家庭责任 的女性；他们可能是土著人或新移民和难民。澳大利亚国家职业教育与培训咨询委员会将继续推动职业教育与培 训的改革，从而使弱势学习者获得更好的劳动力市场参与率和就业。那些 在职业教育培训的学习和参与过程中克服很多困难最后获得可持续就业 机会的人们，通过回顾自己的经历，更加清醒地认识到获得教育培训资源 和长期学习生活服务支持的重耍性。因为这些弱势群体在参与学习和工

24、作 的过程中可能会存在这样或那样的状况，诸如身心健康问题、住在偏远地 区交通不便和无家可归等问题。源于南澳大利亚州的“学习者支持服务项目”是一种私人化的项目合 作。澳大利亚国家职业教育培训股权投资咨询委员会指出，高等教育已经 参与“学习者支持服务项冃”。项冃主耍为大学承办的一些活动以及实施 的一些策略提供资金赞助，这些策略可以改善弱势学牛群体学习状况，提 高其学业完成。有数据表明这个项目已经取得了积极成效，譬如2011年 入学的弱势学生群体比2010年同期增长了 3. 3%,这在很大程度上为弱势 群体提高其社会生存能力和职业技能创造了条件。到2020年，项目计划 实现澳大利亚国内本科生的20%

25、来自于弱势群体这一冃标11。3降低弱势群体技能学习成本，提高技能培训水平在技能至上的时代，澳大利亚政府突出强调加大资金投入，为那些弱 势学生和求职者提供全方位的服务和培训，以此支持改善高度弱势群体的 学习和就业状况。大规模资金的投入，在职业教育培训过程中出现了一种 降低学习成本的新资助模式，这种资助模式主耍是针对弱势群体学生。2013年1月，澳大利亚新南威尔士州对弱势群体参与技能培训的优惠金额从每门课程的53澳元提高到100澳元，维多利亚州对弱势群体学员 每能力单元课程的收费标准与前些年的小幅降低不同，直接降到了原收费 标准的20%。目前针对弱势群体的学员，在职业教育培训项目中大幅度减 免学费

26、己经屡见不鲜。除此之外，成人和社区教育部(ace)在资助弱势群体技能培训方面 以及再次参与学习方面也发挥了重耍作用。ace不但在很大程度上为弱势 群体提供了学习基础技能的途径，更提供了深入学习、社区参与和工作的 路径。澳大利亚职业教育权益咨询委员会认为ace是一项被低估的社会资 产，可以进一步支持职业教育培训系统不断改进方法，确保弱势群体参与 技能培训的质量。同时，澳大利亚政府认为ace在弱势群休融入社会生活 屮能够起到重耍作用，因此给予社区特殊的政策，承认其在帮助弱势群体 学习掌握技能过程中的重要地位，在资金和监管方面建立了国家框架，把 社区作为弱势群体继续深入学习掌握技能的途径之一。在南澳

27、大利亚州， 2010年以来，ace与职业教育培训部门的合作更加密切，主要是为了扩大 弱势群体的技能学习途径。4实现技能培训与就业的结合，推动技能培训的可持续发展许多缺乏基本技能的人，尤其是成年人，他们在工作岗位上可以通过 经验获得更好的技能培训机会。然而，这种在工作场所进行的实践指导和 通过工作经验提升自我能力的学习，无法提供给失业以及未就业的人员。 许多求职者提岀，他们理想中的技能培训是一种就业和培训相结合的模 式。然而，许多雇主不愿意雇佣长时间失业以及没有获得基本就业技能的 人员。对于这些求职者，在入职前，接受一些基本的教育和培训是非常必 要的。如果当地雇主能够参与培训方案的设计，尤其是在

28、学员成功完成培训 后可以提供工作的情况下，弱势群体在培训机构的技能学习与培训则可以 具有一定的针对性。培训结朿后，在企业或雇主的帮助下进入相应的岗位 进行工作，不但使参与培训的求职者获得了基本技能，更有利于这种技能 培训持续性发展。澳大利亚社会服务委员会，澳大利亚商业理事会和澳大利亚工会理事 会发表联合声明提到：就业服务体系并不仅仅通过持续提供就业前准备或 招聘后支持确保求职者成功就业就业服务体系需要更好地帮助失业 人员、雇主和包括培训机构在内的其他服务机构进行紧密合作，克服根深 蒂固的就业障碍12。澳大利亚现存的一些就业与技能培训相结合的项目，尤其以澳大利亚 “个人就业支持项目”和“澳大利亚

29、就业服务项目”（jsa）受到较多关注。 然而，jsa基于澳大利亚个人就业支持项目发展起来，最近的数据表明， 在过去的12个月内，30. 7%的求职者参加jsa第4等级的项目（适用于最 弱势的求职者）z后的三个月内成功就业。相比z下，在第1-3等级屮， 48. 7%的求职者在参加三个月的技能培训后就会成功就职。虽然这个结果 表明弱势群体就业问题依然受到多重不利因素的影响。然而，jsa第4等 级项目的参与结果表明，较之前的个人就业支持项b, js a项目显著改善 了弱势群体的就业情况，见图4,尽管早期jsa恰逢全球金融危机，然而 仍有大约2. 8万名求职者在其协助下找到工作，打破经济和社会排斥的

30、周期性规律。数据来源：澳洲联邦政府2012年劳动力市场援助成果报告，本文作者制图。在jsa项目中，等级越高的项目中会有越多的资源分配给工作申请者。 一方血，jsa项目向参与者提供个性化的技能培训，并且将就业前、就业 中与就业后的技能水平与岗位工作进行了协调，保证了技能培训的可持续 性发展；另一方面，jsa项目的就业基金为弱势群体提供了灵活多样的学 习机会，同时帮助弱势群体求职者解决一些非职业所需的困难，如为无家 可归的人提供紧急住宿。（二）针对各类型弱势人群的技能培训措施1. 女性生育后女性在重返工作岗位过程屮面临着重重障碍。澳大利亚在提升 这一群体劳动参与率时，强调政府和投资机构相互协调，共

31、同采取更广泛 的行动，这一行动的目的是寻找求职过程中的难点，针对问题制定正确的 措施，促使他们重返工作岗位。主要包括以下内容：就业、教育和儿童福 利协助组织，在2012-2013年度，为儿童提供22560万澳元的补助，这 一补助用于帮助失业父母以及单亲父母接受相关的技能培训并积极地进 入劳动力市场。澳大利亚政府制定公平劳动法，规定雇员可以要求弹 性的工作安排，并倡导提高雇员在这一方面的意识。这种弹性的工作安排 不但可以方便照顾孩子，还可以进行技能培训，刺激劳动力的流动。为那 些已经离开工作岗位多年的女性提供个性化和专业化的技能培训，并口为 这一群体提供专业设计的短期岗位，这一做法使得个人和组织都受益匪 浅。2. 残疾人和病人因伤残而领取抚恤金的人和因患病而