欧盟监管机制改革取得新进展

1、欧洲银行监管机制改革新进展2013 年 10 月 15 日，于卢森堡举行的欧盟财长会议正式通 过 了 欧盟 的 单 一监 管机 制 ( Single SupervisoryMechanism ，简称“ SSM ” )计划，并经欧洲议会同意以法规形式对外公布，进一步扫清了统一银行监管体系的法律障碍，为建立欧盟内新的银行监管机制和框架迈出了重要一步。预计单一银行监管机制将在2014 年 11 月正式生效。一、相关背景近年来，欧洲银行危机和主权债务危机的恶性循环愈演愈烈，导致系统性风险不断蔓延。除有欧元区机制设计先天不足的原因外，一定程度上也暴露出欧洲在金融监管领域方面存在的监管规则不统一、监管手段

2、相互割据、监管沟通不畅、风险处置机制难以有效执行等问题。为加强系统性风险的监管和防范，防止危机进一步升级，巩固并推动欧洲一体化进程，欧盟委员会在强化原有货币联盟的基础上，逐步推进财政联盟和银行联盟的建立(货币联盟、财政联盟与银行联盟并称为欧盟一体化的“三大联盟” ) 。2011 年 1 月，新的欧盟金融监管体系正式建立。为加强宏观层面对系统性风险的管理，欧洲系统性风险委员会(ESRB) 负责对整个金融体系风险进行宏观审慎监管指导， 并对欧洲经济中的各种风险提出预警和风险处置方案。为解决微观层面跨境监管协调问题，欧盟成立了三个金融监管政策指导与协调机构， 分别是欧洲银行管理局 ( EBA ) 、

3、 欧洲证券和 市 场 管 理 局 (ESMA) 以 及 欧 洲 保 险 和 养 老 金 管 理 局 (EIOPA) 。为进一步推进欧盟金融监管体系整合，构建一体化的金融监管框架，维护欧洲金融稳定， 2012 年底，欧盟委员会提出了新的改革路线图，拟在欧洲央行、欧洲银行管理局和各国监管当局现有架构的基础上建立欧洲银行联盟( Banking Union ) 。其核心是两大方面： 一是 建立欧元区统一的银行监管机制，赋予欧洲中央银行对欧元区所有银行的日常监管职责； 二是 建立统一的处置与救助机制( SingleResolution Mechanism ，简称“ SRM ” ) ，包括建立一个欧元区统

4、一的恢复与处置计划和存款保险制度，并设立共同的救助基金， 以确保问题银行有序退出。 随着近期法规的出台，欧盟单一监管机制正式确立。它授予欧洲央行履行对欧元区信贷机构的审慎监管权力，同时也是迈向银行联盟的第一步。二、欧洲单一监管机制的特征根据新出台的法规，单一监管机制具备以下几个特征：一是监管中心化。 欧洲央行将成为银行监管强有力的决策中心，以维护监管的统一性，避免重复监管。所有在欧元区成立的银行都将被纳入单一监管机制。系统重要性银行将由欧洲央行直接监管；规模较小的银行以及其他地区在欧洲设立的分支机构，将由各成员国的监管机构进行监管，但欧洲央行仍有权随时对任何银行机构实施直接监管。为确保单一监管

5、机制的平稳运行，欧洲央行需制定相应的指导原则，并有权对成员国监管当局进行监督。二是欧洲央行扩权。 单一监管机制以欧洲央行为核心，拥有微观和宏观审慎监管的一揽子权力，涵盖对信贷机构审慎监管的所有关键职责。将宏观审慎监管权力纳入其中是关键。三是非欧元区的欧盟成员国监管当局可自愿加入到单一监管机制中来。 单一监管机制将扩展至所有的欧盟成员国。如果非欧元区成员国决定加入该机制，可以在其监管当局和欧洲央行之间建立密切的合作机制，遵从欧洲央行的决策，并共同承担监管职责。三、欧洲央行的具体职责从具体的监管范围来看，欧洲央行将对欧元区内资产总额超过 300 亿欧元，或资产超过其母国国内生产总值20%的大型银行

6、，或已经获得政府救助的银行进行直接的并表监管。 目前该类银行有130 家， 约占欧洲银行业总资产的 85% 。每个成员国将至少有3 家在该国最具系统重要性的银行受到欧洲央行的直接监管。欧洲央行在具体履行监管职责方面的几个要点：一是强调监管相对于货币政策的独立性。 单一监管机制成立后，欧洲央行将同时承担欧元区货币政策制定与银行监管的双重职责。为确保银行监管职能的独立性，欧洲央行在内部治理架构、财务预算及人力资源等方面均作了特殊安排。在内部架构上，欧洲央行专门设立了监管委员会（ Supervisory Board ） ，成员包括：1 位主席（任期五年，不能连任） ；1 位副主席 （从欧洲央行执行委

7、员会中选 1 人担任） ；4 位来自欧洲央行内部的代表 （不能同时参与货币政策事务） ；欧元区各国监管当局各1 位代表。此外，根据监管政策独立于货币政策的要求，欧洲央行履行监管职责后，银行监管和货币政策的预算、人员和工作流程都是相互独立的。二是与欧洲银行管理局的关系。 根据新法规的要求，总部设在伦敦的欧洲银行管理局主要负责起草单一监管机制的规则手册( Single Rulebook )以及欧盟范围的银行监管标准和指引，而欧洲央行将按照规则手册的要求实施单一监管机制。未来两大机构间的协调推进将是使单一监管机制有效运行的关键。三是与欧洲各国监管当局的关系。 欧元区成员国监管当局将依法自动受到单一监

8、管机制的管辖。各成员国监管机构应协助欧洲央行执行监管职责，包括进行非现场监测及现场检查等。而对于自愿加入该机制的非欧元区成员国，其监管当局与欧洲央行之间可通过建立密切的合作机制来共同承担监管职责。四是承担的具体监管职责。 在单一监管机制下，欧洲央行主要担负对银行市场准入、日常监管及监管处罚方面的职责。在市场准入方面，在成员国区域内设立银行需由成员国监管当局初审，并转报欧洲央行，欧洲央行对此有否决权。在日常监管方面，欧洲央行的职责主要包括确保银行遵守最低资本要求、杠杆率、流动性和拨备等规定；限制银行业务及风险承担；限制分红和高管薪酬；对银行额外的披露要求及撤换不称职高管等。在监管处罚方面，单一监

9、管机制允许欧洲央行对违反规定的银行采取行政处罚，罚金相当于银行当年利润 2 倍或总营业额10% 。四、前景展望单一监管机制的确立，有利于强化欧洲审慎监管，有效降低系统性金融风险。它将银行监管从国家层面上升到欧洲层面，有助于协调各国监管行为，提高监管质量和监管一致性 ,减少多重监管， 有效追踪系统风险来源， 为整个欧盟区在监管实践方面创造公平竞争的环境。 同时， 单一监管机制也体现了欧洲一体化的内在要求,单一监管机制可确保欧洲境内实施统一规则，克服国家偏见，有助于改善欧洲金融市场分崩离析的现状。但同时也应该看到，无论单一监管机制还是单一处置机制，真正建立起来并非易事。 一方面， 如何处理好银行业

10、联盟中机构之间的相互关系至关重要。银行业联盟成立后，欧洲央行如何与欧洲银行管理局合作、两者权力如何协调、职责冲突如何解决等还悬而未决。在监管权力上交欧洲央行后，在自身权利受损的情况下，各国原有监管机构能否与欧洲央行合理分工、有效配合也实难保证。可以预见，未来欧盟各机构之间、欧盟各国之间在金融监管职责的重新划分中将面临更多的挑战。 另一方面， 有关问题银行处置和救助机制的设计和筹资细节仍在争论之中。 2013 年 7 月，欧盟委员会就单一处置机制发布了草案，单一处置机制拟由一个处置委员会和一个处置基金构成。处置委员会由欧洲央行、欧盟委员会和成员国处置当局代表组成，处置基金将由欧元区内 6400 家银行共同出资建立。但此方案遭到德国的强烈反对，为这一方案的前景蒙上阴影。欧委会主席巴罗佐表示，如果缺乏救助管理机构，新的银行业单一监管机制就无法有效实施。目