林业补助与林木补偿制度研究——兼评森林生态效益研究的误区

1、林业补助与林木补偿制度研究一一兼评森林生态效益研究的谋区作者：姚顺波发布时间：08-06-08内容提要：本文证伪了森林生态效益补偿研究的两个理论假设： 具有正外部性的经济活动需获得补偿，森林生态效益（使用价值）即森林生态价 值。说明森林生态效益补偿研究缺乏必要的理论支撑。林业补助是政府为鼓励营 林生产而对营林活动进行补助的制度设计，其理论基础是利益导向学，即生产要 素向投资回报率高的行业流动。林木补偿是政府为了生态安全限制林木所冇权行 使对林木所有者造成经济损失的一种弥补措施，其理论依据是法理上的既得权 说、特别牺牲说及公平负担说。构建林业补助与林木补偿制度替代现行的森林生 态效益补偿制度是适

2、应林业生产发展的制度创新。关键词：森林牛态效益补偿，林业补助，林木补偿长期以来，林业经济理论界非常关注森林生态效益补偿研究，取得了一定成 果。政府有关部门也在施行森林生态效益补偿，但与理论界的预期相比，还有很 大差距，为什么会出现这种现象？反思一下森林生态效益补偿的理论与实践，我 们不难发现，正是由于森林生态效益补偿概念的不确定性，导致其理论上的混乱, 造成实践中的无序。森林生态效益补偿成了各级政府、林业部门及林业企业争取 政府财政资金的“正当”理由，仔细推敲一下，这些理由并不充分，存在许多不 合理之处，缺乏必要的理论支持，鉴于此，本文试图构建林业补助与林木补偿制 度，替代森林生态效益补偿制度

3、，推动林业快速发展。1 森林生态效益研究的误区森林生态效益补偿目前尚无统一概念，但理论界的逻辑是：由于森林具冇生 态效益，并且森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益，所以要求受益者 给森林所有者补偿；获益者是广大民众，民众利益的代表是政府，政府就成了森林生态效益补偿的主要承担者。这一理论至少在以卜几个方面值得商榷。首先，森林具有生态效益，即理论上所说的正外部性，不能成为补偿的充分 理由。外部性是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商，却没有为 z承担应用的成本费用或没冇获得应冇的报酬现象。不可否认，森林具冇正外部 性，即生态效益，且森林所有者也没有获得相应的报酬，问题是凡具有正外部

4、性 的经营活动都应该获得补偿吗？否。有一个“阿凡提”的民间故事：有一次，阿 凡提在街上行走，发现有个卖羊肉串的摊贩与一个顾客发生争吵，阿凡提前去探 问究竟：摊贩说顾客闻到了他烤肉的香味，理应付钱；顾客说闻到肉香味是无意 地、难以避免的，他没要求摊贩给他提供这种服务，两人相持不下，阿凡捉则从 顾客手中拿了儿串钱放在手里，合手摇了摇钱让摊贩听到了钱的响声，对摊贩说: 现在你听到了钱响，也应该向这钱的主人（顾客）付费，摊贩哑然。这则故事至 少告诉我们这样一个道理：具有正外部性的经营活动，并不一定要获得补偿。冇 人从庇占税（是针对负外部性）理论推断出，既然貝有负外部性的经营者需补偿 受害者损失，那么具

5、有正外部性的活动，受益者则需补偿经营者。实际上这一推 理是不合逻辑的。大家知道，法理上的补偿、赔偿是以当事人的过错（故意或过 失）为前提的。具有负外部性的污染企业，明知自己的生产经营行为会给周围的 民众造成损害而继续这种行为，给民众（环境）造成损害，民众是无辜的，损害 是企业强加，为了公平、止义，甚至是为了资源配置效率，制度上要求生产经营 者给民众以赔偿；但具冇正外部性的生产经营者所造成的损失（他本人认为应获 而未获的报酬），获益者并不存在故意侵害行为，他的获益是无意的，他对生产 者的“损失”不存在过错。法理上并不要求他予以补偿。大家试想一下，假设我 们创建一种制度，要求获益者，对具有正外部性

6、的行为进行具有补偿，社会将会 出现一个什么样的混乱局面：穿漂亮服装的女士要求见过她的路人补偿；种花草 的主人，要求邻居补偿；饭丿占的主人要求过客补偿，这个社会岂不乱了套！其次，森林生态效益（即生态产品）的价值只有通过交易才能实现。无论是 马克思政治经济，述是西方经济淫，均认为商品的价值只冇通过交易才能实现， 森林牛态效益是森林牛态产品的使用价值，它不能成为森林生态产品价值的衡量 标准。同一件商品，对不同的人来讲具有不同的使用价值，而价值基木相同，使 用价值研究的是人与物的关系，而价值则体现为人与人的关系，两者不能混淆。 用森林使用价值替代法测算森林生态价值缺乏理论依据，人为地夸大了森林的生 态

7、价值。人们不仅耍问，作为森林生态产品的购买者，你认可你们测算出的价值 吗？我们不可否认森林生态产品具有使用价值与价值，他的使用价值（即森林生 态功能或效益）非常重要，这是森林的自然属性所具有的，即只要是森林，森林 生态产品使用价值就在发挥作用，而森林生态产品的价值则不然，他是随着人们 生活水平的提高，人们对森林生态产品的需求口益增加而逐渐增加。人们对森林 生态产品的需求屈较高层次的需求，是人们物质需求得到基本满足后的安全需求 （按马斯洛需求层次理论：安全需求高于生理需求），这里的需求是指具有购买 力的现实需求。刀耕火种年代，人们的物质需求没有得到满足，森林成为农业生 产的障碍而被焚烧；新中国建

8、国初期，森林成为满足人们物质需求资源而被大肆 采伐，森林生态效益问题并未引起人们的重视。相反，上世纪80年代末90年 代初，温饱问题已基本解决，人们产生了较高层次需求森林生态产品，特别 是1998年那次水灾，更加剧了人们对生态安全的需要，森林生态产品的价值在 不断提升。森林生态产品的价值怎么体现？理论上讲它取决于森林生态产品的供 给与需求的平衡。目前理论研究往往高估森林生态产品价值，一方面是由于采用 森林生态产品使用价值替代法，另一方而是因为用人们对森林生态产品的理想需 求代替现实需求，认为人们对森林生态产品的需求巨大，正如周生贤局长所讲, 就生态来讲，我国的森林一棵都不能砍。但现实森林生态产

9、品的需求体现在人们 愿意拿多少钱出來购买，即人们购买森林生态产品的能力，就耳前我国经济实力 來讲，这个能力还相当有限，森林生态产品现实需求还较低，所以森林生态产品 价值不会太高。由此可见，森林生态效益补偿研究，由于存在明显的漏洞，造成理论混乱, 就实践来看，尽管尚处于试点阶段，但收效茯微，我们冇必要重新构建一套新的 制度来弥补森林生态效益研究的不足。2构建林业补助、林木补偿制度体系2.1林业补助林业补助是指各级政府为促进林业发展，对营林主体所进行的各种经济性补 助措施（包括补贴、信贷、减免税收减免地租等）。林业补助的目的是“助”，是 促进林业发展；手段是“补”，是对营林主体不能获得社会平均利润

10、的一种弥补。 国家为了鼓励营林业的发展，必须利用经济杠杆，保证营林生产要素都能获得正 常利润，否则这些资源就会配置到报酬高的非林行业,林业发展就成了无源之水。林业补助是政府干预林业经济的行政行为，政府为什么要干预林业生产行为 呢？因为林业具有外部性，并且曲于林业生产具有周期长、风险大、地域广等特 点，致使市场失灵，需政府采取补助措施，矫止市场失灵，促使市场配置营林生 产要素的基础作用得以发挥，捉高林木供给水平。营林生产具冇正外部性，能带来环境质量的改善，这一点是全国人民所希望 的，政府应采取措施鼓励营林生产，促使营林生产要素（人、财、物）涌向林业 生产，这样“山青水秀”的生态局面方能出现。采用

11、“鼓励” 一词而非“补偿”, 一方面是因为营林生产的正外部性，不是获得补偿的充分理曲；另一方面，是想 强调政府对营林的补助是种奖励，是对政府所期待行为的一种激励。有些学者认为之所以要给予营林业以补偿，是因为营林的私人成本高于社会 成本，私人收益低于社会收益，所以对营林业的补偿应等于社会收益与私人收益 z差。我们认为这种观点有点牵强。首先，在冇些情况营林主体冇自身克服外部 性的机制，如可以通过扩大企业规模，组织一个足够大的经济实体将外部成本或 收益内部化，再者，科斯认为：只要产权已明确界定并受到法律的有力保护，那 么交易的任何一方拥冇产权都能带來同样资源优化配置的结果。这表明，财产所 有权一旦确

12、定，政府就没有在外部性问题上进行干预的必要。其实，营林生产主 体并不关心营林生产的外部性问题，他追求的是营林生产的回报率，正如卖烤肉 的摊贩只考虑卖肉的盈利，而不在意肉香味的散发，种植花草的主人只在意享受 种植屁草的乐趣，不在意路人及邻居的观赏。所以鼓励营林生产时，不必过多的 去研究营林生产的外部性，而应重点研究采取什么措施能使营林生产者能获取社 会平均利润（略高于社会平均利润效果会更好）。其次，营林主体私人生产成木 较高的真正原因在于各级政府的不合理干预。蒋海在比较广东农业投入产出率 时，得出林业投入产出率低的结论。广东农业投入产岀率单位年份产业1998199920002001农业平均41.

13、141.541.241.7种植32.330.931.632.0林业24.324.224.724.4牧业58.058.054.655.1渔业41.741.141.441.9摘自：蒋海外商投资与林业产业发展研究,林业经济,2003.7, p49o作者:姚顺波发布吋间：08-06-08但为什么会出现林业的投入产出率远低于同期农业投入产出率这一现象 呢？不是因为林业的正外部性，而是林业的税费负担太重。大家知道农业的平均 税率不超过10%,而林业税费率普遍高t 30%,不少省份超过40%,部分地区 竟高达75%以上，如江西崇义县林业税费率占到总收入的75.6%。正是由于巨大 的税费负担，林农的投资回报率

14、低，致使林农不愿投资林业。据茅于轼、唐杰的 测算，如果林业税费比例能降低到15%,则营林的内部收益能提高到15.5%,造 林就有一定吸引力；如果税费比率能像卬尼、巴西、新西兰等国那样降低到5%, 内部收益率就能提高到19.8%。这充分证明林业并非人们想象的弱质行业，林业 发展的阻碍不在于营林生产的正外部性没有得到补偿，而在于不合理的税费抑制 了营林业的健康发展。根据国外林业发展的经验和国内林业发展实践，特别是林业生产特点，我们 认为鼓励我国营林发展的林业补助措施应包括以下几个方面：一是降低林业税 费，致使其税费负担不超过农业平均税费水平;二是对营林生产进行适当的补贴, 主要用于营林道路建设及增

15、加公共设施，三是对营林生产实行较长期的低息贷 款，以缓解营林生产周期长，资金占用量较大的困境，四是实行减免地租的土地 政策，扩大营林生产规模，提高规模效益。2.2林木补偿林木补偿是指各级政府为了改善生态环境，向社会捉供生态安全公共服务， 限制、剥夺营林主休林木所有权行使所造成损失的一种经济补偿措施。营林主体 造林的主要口的并非自用，而是通过林木交易获得利润，林木所有者处置林木， 进行林木交易是林木所冇权的直接体现。然而政府认为如果任由林木所冇者自由 地处置林木，会造成生态环境破坏，影响环境质量，所以为了公共利益，我国政 府对林木所冇权的处置设置了种种限制条件，如严格的采伐许可证制度，禁伐制 度

16、，这无疑限制了私人财产权的行使。法律上虽然承认政府为了公共利益，可以 对私人财产权加以限制，甚至剥夺，私人有服从的理由与义务，但对私人利益因 国家社会而蒙受的损失、牺牲，站在公平的立场上，应由政府给予适当的补偿。 当代补偿学说有如下儿种：（1）既得权说。认为私人林木所有权系合法取得，口 然应予以绝对保障，保障公民生存权、财产权是现代宪法确立的根本原则，是因 为公益之必须，使私人财产蒙受损失，亦应予以补偿，否则难以体现公正，维护、 保障公民的既得权利。（2）特别牺牲说。德国学者奥托梅叶认为：使特定、无义 务且无应课以该负担z特殊事由的人，造成其财产或人身损害，这就意味着为了 国家或公益遭受了牺牲

17、，那么这种牺牲不应由个人负担，而应由公众平均负担， 办法是政府从公众税收中给作岀牺牲者一定补偿。（3）公平负担说。这种理论认 为，由于政府行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因国家行为而承 担的义务不同于他人时，政府应调整和平衡这种义务不均衡现象。当政府为了公 共利益限制、剥夺林木所有权自由行使造成了财产损失，给林木所有者作出的这 种牺牲，政府理应按照公平原则，对林木所冇者予以补偿。我国目前的林木采伐许可证制度，限制了林木所有权（如杲长期不颁发采伐 许可证则等同于禁伐制度）的行使，给林木所冇者造成了较大的经济损失。石光 银的尴尬及类似石光银的成千上力营林主体目前的困境都是这一制度的牺牲

18、者， 严重阻碍了营林事业的发展。相反，国外大多采用林木补偿制度：日木森林法明 确规定，国家对于被划为保安林的森林所有者要适当予以补偿，以保证其效益不 至于因此而降低。德国黑森州森林法规定：如林主的森林被宣布为防护林，或者 在土地保养和自然保护区内，颁布了其他冇别于公众的经营规定或限制性措施， 因而对林主经营其林地产牛不利，林主有权要求补偿。瑞典森林法规定：如果某 块林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国家予以充分补 馀 出此可见国外林木补偿制度具有以下三个特征：一是林木补偿只冇在政府限 制、剥夺林木所有权行使z后进行；二是政府对林木所有权进行限制，剥夺是出 于生态目的，为了公共利益；三是林木补偿数额以林木所冇者因政府限制林木所 有权行使而遭受的经济损失为限。3森林牛态效益补偿与林业补助，林木补偿的区别林业补助、林木补偿、森林生态效益补偿是三种完全不同的制度设计，其区 别见下表：林业补助、林木补偿森林生态效益补偿的区别制度区别森林生态效益补偿林业补助林木补偿1. 概念是指政府对森林所有者的经济补偿是政府为鼓励营林生产而对营林活动进行补助的制度设计是政府为了生态安全限