调研报告国库集中支付制度改革

1、强化会计集中核算职能实现与国库集中支付制度改革的共同发展国库集中支付制度是我国财政国库改革的目标，会计集 中核算制度是会计管理体制改革的尝试，本调研报告针对我 县财政 "两项 "改革的现状和发展趋势，分析了两种制度的利 弊，归理出了如何强化会计集中核算职能，不断推进国库集 中支付，达到共同发展的目的。一、 会计集中核算与国库集中收付的概念 会计集中核算是以会计管理体制改革为基础， 在行政事业 单位资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，实行 统一开户、分户核算，加强对行政事业单位的财务管理和会 计监督， 规范财务收支行为， 不断提高财政资金的使用效益， 从源头遏制腐败，

2、并形成精简、高效、廉洁的工作机制。国库集中支付制度， 是以国库单一账户体系为基础， 以 健全的财政信息管理系统和银行间实时清算系统为依托，所 有财政性收入集中缴入国库单一账户，所有预算单位需要购 买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集 中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系直接支付给收 款人的制度。国库集中支付和会计集中核算是财政支付上的一次重 大改革，会计集中核算改革的是会计人员管理方式和会计业 务处理程序的改革， 国库集中支付制度则是改变国库 "以拨列 支" 的资金拨付方式， 强调预算的监督执行， 两种制度尽管出 发点不同，但是终究是殊途同归。其一，两种

3、制度操作主体 一致。都是由财政部门负责实施；其二，两种制度的作用对 象一致。都是针对财政支出环节的资金；其三，两种制度的 最终目的一致。都是为了规范财政资金支出、降低财政资金 风险、提升财政资金使用效率、提高会计信息质量。 二、会计集中核算与国库集中支付的现状 （一）会计集中核算现状：我国行政事业单位自 2001 年开始逐步实行了会计集中 核算制度，且在市县级范围普遍推行。会计集中核算在规范 财政支出管理，从源头上遏制腐败，保证重点支出需要，提 高资金使用效益，降低行政成本等方面发挥了积极作用。而 我县是从 2003 年 8 月份正式成立运行的，从我县核算中心 成立至今来看，其发挥的作用主要为

4、：1. 加强了单位资金管理，全面掌握了财政收支 核算中心监督管理的资金范围囊括了所有财政资金， 单 位从任何渠道取得的资金，均在核算中心反映，除政府投资 的个别项目外，行政事业单位的所有财政收支全过程都由核 算中心进行会计核算和监督。2. 规范了会计基础工作，提高了会计信息质量和工作效率单位报销的每一笔开支， 原始凭证都要经过中心两名会计人员审核，运用会计电算化手段，严格按会计制度进行帐务处理，方便、快捷的为各部门提供会计信息资料，避免由 于单位利益偏差而产生的数据不实，提高了会计核算工作质 量和工作效率。3. 加强了会计监督， 减少了单位财务支出中可能发生的违规 违法行为集中核算后， 核算中

5、心对各单位的支出事项和凭证进行 合理合法性审查，对不符合政策、法规规定的支出凭证要求 单位纠正或补办手续，保证了经济业务的合理合法性，规范 了很多任意和虚假的开支，有效解决了对财政资金支出全过 程监管的 "缺位 "问题。同时会计人员管理体制的改变，解决 了会计人员的后顾之忧，增强了其责任心，且执行财经法律 法规可以不受外界干扰。4. 确保了部门预算、 政府采购和非税收入等财政改革的顺利 实施在财政改革中，部门预算的编制执行、政府采购范围的 扩展、非税收入改革的实施等都离不开核算中心的配合支 持，它可以为部门预算编制、实施提供准确的信息并严格计 划执行；对属于政府采购目录范围

6、内的采购行为和非税收入 改革中的票据使用、收入过渡户的取消等内容进行监管，这些都为财政各项改革的顺利实施提供了保障。5. 在严格控制支出上取得了一定成效注重节支，在我县行政单位实行了统一规范津补贴后，核算 中心严格按文件规定执行，杜绝单位擅自发放奖金补贴，增 收节支效果明显。核算中心的不足之处在于：1. 预算单位财务管理功能弱化实行会计集中核算后，单位的会计凭证， 账簿留存在核算中心，虽然核算中心为单位每月提供报表，每年将会计资料返还给单位，但是由于核算中心尚未点对点开通单位的财务信息查询系统，单位想随时掌握财务状况还是有些困难，一些单位认为财务管理功能也交给了核算中心，财务管理和 会计核算脱

7、节。2. 核算中心难以对预算单位实施全过程监管 核算中心工作人员每天忙于处理日常事务， 一个核算柜组肩负二三十个单位的报账记账任务，的确难以对其经济事项实施全程监管。问题主要表现在：一是发票的真实性难以把握，只要手续完备，票据合法有效，就要给予报销，很难 发现报账单位是否有用合法票据虚列支出，套取资金的情 况；二是游离于中心帐外的收支难以发现；三是强调财政资 金的规范运作，忽略资产管理，会计核算与财产物资管理脱 节；四是对一些专项资金，有些单位混淆不清，形成挤占挪用，未能严格预算安排，核算中心只能根据原始凭证加以判 断，会计全过程监管职能没有得到充分发挥。3. 会计集中核算中心虽推行设置多年，

8、 并在实践中取得了经 验和成效，也受到社会各界的广泛赞誉，但其合理合法性常 遭质疑，一度降低了其监管地位4. 会计核算中心因是一个事业单位， 虽然对各行政事业单位 的各项公务性消费情况比较熟悉，但难以参与规范各项公务 性消费政策的制订（二）国库支付情况我县是从 2011 年 5 月起开始推行国库支付改革， 2011 年 10 月将账务核算工作全部移交给预算单位，经过一年 多的实施表明，国库集中支付有其优势及不足。 国库集中支付的优势：1. 国库集中支付制度是财政国库改革的目标， 有科学的理论 基础国外特别是发达国家经过数百年的探索， 最终大都采用 了国库集中支付方式，充分说明了这种制度反应了公

9、共财政 支出的内在规律，具有先进性和科学性，值得我们借鉴。同 时，我国加入 WTO ，也要求借鉴一些先进的管理制度，逐 步与国际惯例接轨。2. 实行国库集中支付制度，有利于提高财政调控能力在国库单一账户下，财政各项支出不再是以拨列支， 而是根据财政预算的进度， 以支列支， 在财政实际支付之前， 所有的资金都集中在国库，可通过对财政沉淀资金的资本运 作来提高财政资金的效益，达到在一定范围调控经济的目 的。3. 理论上来说， 预算支出所需资金由财政账户直接拨付， 实 现电子汇兑，减少了中间环节，款项支付快捷，提高了资金 的使用效率国库支付需完善配套的地方： 从我们考察和了解掌握的情况来看， 县及县

10、以下财政大面积推行国库集中支付的成熟模式并不多，虽然国库集中支 付前景广阔，但就目前而言，尚有许多需要完善的地方：1. 要有科学的部门预算支持 我们知道，现行的部门预算编制还不成熟，而国库集中 支付制度审核手段的发挥主要依赖于全面、科学的部门预 算，它要求供给计量上的全面性、需求计量上的公平性和财 力保障上的充足性。2. 国库集中支付的范围需要铺开 财政工资统发数量小，应纳未纳入集中支付项目较多， 政府采购范围有待拓展。另外，县级 " 吃饭型 "的财政，授权 支出比重较大，众多非财政性资金游离于监管之外，对此， 财政国库集中支付部门很难进行全面有效的监管。3. 无法一步到位

11、取消单位基本账户单位的往来款项不是即收即付的，常常将滞留在账上， 而国库集中支付所要求的预算单位零余额账户又不允许有 余额，在实际工作中势必产生矛盾。因为预算收支科目和行 政事业单位会计科目不同，国库部门全部包揽核算难度大。 实际运行中一些实行了国库集中支付的单位又设置了特设 账户（或称往来户或结算户），同时，零星支出全部授权预 算单位分散支付，其原始凭证无法审核，经济事项的真实性 无法掌握，财政部门无法进行有效监督。4. 国库集中支付的信息量大，与预算、国库、政府采购、工 资统发中心、商业银行、预算单位、收款人都有着或多或少 的联系 ,现在还没有一个完善的国库集中支付信息系统提供 技术性支持

12、。由于国库资金来源渠道多样，支出规模不等， 开支更是复杂，次数繁多，而且执行中预算指标、科目、金 额的调整变化较大，如果没有完善的软件系统支持，及时支 付难以实现。5. 在预算级次较低、 经济相对落后的地方， 无法充分发挥该 制度调剂、调度财政资金的优势，需求动力不足，实施实际 意义不大三、强化会计核算，推进国库集中收付国库集中支付应具备全面科学， 具有 100% 财力保障的 部门预算作为前提和基础，而直接支付总量，即个人工资性 支出加上政府采购性支出之和应占整个财政性支出的绝大 比例。只有达到上述要求才能满足使会计核算向国库集中支 付转轨的要求，并朝建立政府会计体系目标迈进。正由于目 前国库

13、管理制度的改革涉及到法律环境、技术条件、管理体 制、人员素质等诸多方面的因素，特别是各地千差万别的财 力基础，面对会计核算和国库支付的这种现状，不可能等到 所有的条件都成熟才一蹴而就。只能逐步在实践中摸索、探 讨，使改革不断臻于完美。正因为如此，我县按照省厅的要 求利用会计集中核算所取得的成功经验，是否能继续保留会 计集中核算中心，并确立国库集中支付与会计集中核算同步 运行，因此在今后的工作中是否按照此思路进行深化财政、 财务改革管理探讨。（一）强化会计集中核算1. 加强监督， 强化财务管理。 核算中心在工作过程中， 比其 他部门更容易发现单位的问题，并针对问题对单位进行监 管，可以更有效的遏

14、制腐败滋生。因此核算中心应在日常业 务处理的同时增强会计监管职能，可协同财政监察部门或独 立对单位进行财务检查监督，也可以采取抽查的方式对单位 的财产进行清查，提高单位对财务管理和资产管理的自觉 性。2. 加强软件建设， 充分利用现代化信息技术。 要对会计核算 软件不断开发升级，提高财务分析、计划、预测的能力，通 过对单位的整体分析，及时发现资金运行和财务管理上的问 题和不足，提出更有效的意见或建议。3. 加强制度建设， 完善核算中心的服务职能。 实行会计集中 核算的出发点是为了监督，但核心内容却是服务。搞好监督 的同时，如何加强和改善服务，提高服务质量和服务水平， 如何帮助单位建立健全财务管

15、理制度，如何以服务来强化监 督，是搞好会计集中核算工作的关键。4. 扩大核算范围，如对一些政府重点工程、基本建设项目、 或者对一些两块牌子、一套人马的单位全部纳入会计集中核 算和加强监管等。5. 与相关部门协调配合形成机制， 针对一些预算支出和控制 的薄弱环节，一些专项经费使用和非公务消费支出等进行专 题调研，进一步规范支出行为，力求克服单位支出方面的随 意性。（二）推进国库集中支付的设想 国库集中支付改革势在必行，而我县如果保留核算中 心，那么如何在改革中通力合作，优势互补，求得共同发展 是摆在当前的重要课题。我们认为会计集中核算制与国库集 中支付制是兼容的、互补的，两者之间并不存在非此即彼

16、的 对立。每一笔财政性资金收支后，都需要分别做二方面的核 算：一是财政预算总会计根据资金功能分类按政府预算收支 科目进行的会计核算；二是预算单位会计根据资金的使用情 况按行政事业会计科目进行的会计核算。通常情况下，两者 是截然分开的，而会计集中核算和国库集中收付制度，它使 每一笔预算执行业务的财政核算与单位核算互相关联、互为 对应，从两个不同侧面完整地反映一项预算的执行。在推进 国库集中支付时，要求：1. 在制度上统一规范理顺预算编制、预算执行、国库收支管理、政府采购和 会计集中核算等部门的业务关系，使各职能部门恪尽职守、 各司其职，关键在于从法律制度上对各项改革措施进行进一 步的规范。如：应

17、从预算法、会计法、政府采购 管理法 等法律制度的角度综合考虑， 制定相关的规章制度， 规范预算的编制执行，规范政府采购行为，健全会计核算制 度，建立新的国库集中支付制度， 确保两 "中心 "的共同发展。2. 在思想、组织、行动上高度统一要在思想上统一认识，在组织上协调配合，在行动上步 调一致。应理顺预算编制、预算执行、国库收支管理、政府 采购、工资统发和会计集中核算等部门的业务关系，做到环 环相扣，协调一致。3. 完善信息处理系统财政部门要在人民银行开设国库单一账户， 在商业银行 开设非税收入专户和零余额账户，建立完善的账户体系，构 建财税、 库、行之间的联合信息网络， 同

18、时， 整合工资统发、 政府采购、非税收入信息系统，运用系统测试，对编制好的 国库支付流程进行各项可行性测试，防范风险，堵塞漏洞， 为国库集中支付系统奠定基础。结合各部门的职能和职责要 求，以及各部门的相互关系，编制国库集中支付操作规程。 在操作程序中，各部门应明确责任，相互配合。4. 在资金监控上，各部门合理分工 ,进一步加强预算管理 国库集中支付制度的改革，从某种意义上来讲， 其实质 就是对财政资金分配使用监控过程的改革。原有模式下，财 政资金通过国库直接划转到各单位账户，由单位根据需要自 行进行二次分配使用；而国库集中支付中心成立后，改变了 原有资金的流向，也细化了资金的流出，财政资金按细

19、化后 的预算直接流向收款人，整个财政资金的流动过程都处在财 政部门的监控下。为了确保对财政资金流动的有效监控，在 资金监控过程中，财政各部门应合理分工，相互配合。预算 部门负责制定财政资金的分配使用计划，国库部门负责按计 划对财政资金进行统筹安排，在已形成的会计核算流程中， 国库部门按规定主要审核 1.用款是否符合预算， 2. 用款是否 按规定程序申请使用资金， 3.是否根据合同条款支付资金， 4. 是否按项目进度申请使用资金。而核算中心负责对直接支付 部分各单位支付款项的合同、协议、进度、票据是否合规、 手续是否齐备等方面的审核，且负责对于授权支付部分的审 核结算以及帐务的处理。5. 具体操作设想：（ 1 ）设立账户按照财政部要求分别在人行设立财政存款户、 在有关银 行设立财政零余额账户、预算单位零余额账户、特设专户。 但对于要求取消预算单位的基本账户， 则可逐步进行： 首先， 可以按规定试行国库集中支付单位的资金或额度按财政部 要求分别拨给收款单位或单位零余额账户，预算单位原有基 本账户对财政性资金只出不进；其次，对单位的往来或非财 政性资金则仍可在基本账户核算（从各地来看，也分别为这 些单位另开设了特设专户或结算专户，可省略撤消基本户又 开结算户的麻烦），由核算中心监管结算