税务检查中的税收法定原则.

1、税务检查中的税收法定原则.内容提要:&nbsp；&nbsp；&nbsp；税务检查与稅务稽查有什么区别？ 公安机关、审计部门为什么不能介入税收检查？多重检查、 多头检查究竟错在哪里？这些看似简单的问题却往往是基 层税收工作中的难点。本文试图从税收法定原则的基本要素 入手，来解释以上问题。&nbsp； &nbsp； &nbsp；稅收法定是一项基本的稅法原则。它要求稅收行政过程当中所涉及的各方主体都必须依据法 律事先确定的规范行事，在法定的范围之内履行各自权利义 务。由于历史的原因，税收法定原则在税收检查领域并未得 到很好的确立，在我国实行多年的财政、

2、稅收、物价大检查, 使人们在习惯上把稅务机关依照稅收征管法实施的稅务 检查与审计、财政等部门涉稅监督活动混为一谈，统称为税 收检查。观念上的混乱，导致在实践中部门间相互越权，呈 现出了多主体介入、多种法律关系混杂的局面。同时，在税 务机关内部，稽查部门与征管部门关于检查权限的划分也是 因地、因时而异，处在长期的震荡与不懈的探索之中。&nbsp；&nbsp；&nbsp；形成以上问题的原因是多方面的， 除了新征管法学习读本一书中多次提及的“部门利益” 之争之外，我认为，还有一个重要的原因是对税务检查所内 含的多种法律关系缺乏系统的、学理上的分析。本文拟以税 收法定原则为基准

3、，探讨税收监督权与管理权、以及税收合 法性原则与诚信原则等税收检查所涉及的多项法律关系。一、&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；从程序法定看课稅调查 与违法行为调查的区别稅收征管法赋予稅务机关检查权的目的，一是为了复 核纳税人、扣缴义务人的申报行为是否真实，监督纳税人据 实申报，依法纳税；二是调查有违法、犯罪嫌疑的纳税人、 扣缴义务人有无违法事实，为打击、惩处税收违法行为收集证据、依法追究违法分子的法律责任。因此，税收征管法 中所规定的税务检查，包含了针对所有纳税人的普遍意义上 的“课税调查”与针对税收违法行为的“违法行为调查”两 种性质不同的法律关

4、系，前者主要是以确保依法征收为主要 目的，而后者更侧重于对违法行为的惩处。&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；由于在稅收征管法 中，这两种性质不同的检查统一规定在“税务检查”这一章 节当中，所以有的学者误认为，这两种调查适用相同的法律 程序。其实，在现有的法律制度当中，尽管规定得不太明显, 但二者的适用程序还是有所区别的。税收违法案件的调查是 以课处行政处罚为目的，所以首先得适用行政处罚法的有关 程序，并且，在税收征管法的第54条第6款和第58条, 也单独就“调查税务违法案件”设立了不同于一般的程序和 权限。&nbsp；&

5、amp;nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；并且，按照现行税 收征管法第11条"稅务机关负责征收、管理、稽查、行 政复义的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”， 以及稅收征管法实施细则第9条“稽查局专司偷税、逃 避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”的规定，在税务机关 内部，实施这两类检查行为的主体是相对独立的。国家税 务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见 （国税发20031124号）对日常检查定义为“是指税务机关 清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询、了解纳税人 生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常 管理行为，是征

6、管部门的基本工作职能和管理手段之一”。 并且就实施检查的主体进行了以下原则性的区分：“征收管 理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三 个原则划分：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履 行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责； 二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行） 由稽查局负责；三是专项检查部署稽查局负责牵头统一组 织”。由此可见，“违法行为调查”的案件查处职责，主要由 稽查部门负责实施。&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；在手段的应用上，税 收征管法对“调查稅收违法行为”作出了持别的规定

7、。税 务机关在进行违法行为调查时，除拥有了一般的税务检查时 的诸多权限之外，还依法拥有案件涉嫌人员的储蓄存款查询 权和录音、照相等取证权。另外税务机关还可以依据行政处 罚所赋予的调查权，同时也要受行政处罚法的约束。&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；对税收工作尤其具有 重要意义的是，行政处罚法第三十七条关于证据保全的规 定。例如在调查当中发现了违法嫌疑人私自记载的账外账、 假发票、造假工具等等的物证，如果不及时控制，仍然留在 违法嫌疑人手中，很可能被违法嫌疑人销毁证据，使得日后 的行政处罚因证据不足而陷入非常被动的境地，在这种情况

8、 下，可以依据这一条款，经税务机关负责人批准对这些证据 先行登记保存。但必须注意的是证据保全的期限不能超过七 天，税务机关必须在七天内及时作出处理决定。&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；正如有 的学者误认为 课税调查与税务违法行为调查适用相同的程序一样，在税务 实务当中，确实存在忽视各条款的适用对象，错认为只要是 稅务检查，就可以把税务检查章节中的所有权限都拿出来行 使的现象。这些问题的发生，固然与基层人员对税收征管 法的理解程度有关，但更重要的是，在立法的当初未就课 稅调查与针对税收违法行为的检查从行政目的、二者之间执 法措施

9、上的相互关系（比如课税调查当中的执法措施能否适 用于税收违法行为的检查）、这两类税收检查的外在区分标 准等问题作出清楚的规定，至少是在条文上区分不太明显。 尽管在实际工作当中，我们有税务稽查工作规程这样的 内部工作制度对以上问题进行调整，但这种工作制度只能对 内部的税务人员产生约束力，而不是约束纳税人和法官的普 遍意义上的法，所以有必要通过修改稅收征管法，对这 一部分内容加以完善。、从主体法定看税务检查与刑事犯罪调查的区别&nbsp；&nbsp:&nbsp:&nbsp；税务检查是一种行政执法活 动，是稅务机关依法对纳稅人、扣缴义务人是否正确履行纳 稅义务、扣缴义

10、务的事实所作的单方面强制了解的行政执法 行为。它涉及面广，直接影响到相对人的权利和利益，因此, 必须要有明确的法律授权，由法定机关遵守法定的程序进 行。税收征管法第五十四条明确授权税务机关为法定的 稅务检查实施机关，因此，除税务机关之外的任何单位和个 人都不得依据税收征管法对纳税人、扣缴义务人的纳税、 扣缴行为进行检查。税务检查与涉税刑事犯罪调查的区别。在涉税刑事犯罪案 件和调查过程当中，公安机关对纳税人、扣缴义务人的纳税 情况、扣缴稅款情况拥有强制调查的权力，但公安机关所进 行的刑事调查是依据刑事诉讼法等有关法律进行，并且只能 针对犯罪嫌疑人进行。税务人员所进行1的税务检查是以追究违法行为人

11、的行政责任、保障国家 财政收入为目的，而公安机关进行的犯罪调查是以追究违法 行为人的刑事责任、打击犯罪为目的的，所以这二者之间在 执法主体、法律依据、适用对象、调查的程序、手段等方面 存在很大的差别，不可相互替代。税务检查所适用的是纯粹 的行政程序，检查中所收集到的资料只能作为税务机关核定 应纳税额或课加行政处罚的依据，而不能直接作为刑事诉讼 中判罪定刑的证据，税务机关在税务检查过程当中发现的可 以证明当事人犯罪的资料，必须依法移交给公安机关，经公 安机关依法核实后才可以作为指控犯罪嫌疑人犯罪的证据。而税收犯罪调查是以追究违法行为人的刑事责任为日的，调查取证围绕着怎样把偷税分子送上法庭、最终定

12、罪判刑而 展开，所依据的是刑事诉讼法，调查只能针对犯罪嫌疑人进 行，不能针对一般的纳税人。另外，审计部门顺进行审计过 程当中也可能会涉及纳税人的税收问题，但同样这种活动也 必须严格按照审计法的有关规定进行，不能把审计机关的涉 稅审计活动理解为稅务检查。税务检查过程当中一些税务机 关所独有的权限，比如税收保全与强制执行措施就只能由税 务机关行使，公安机关、审计部门都没有这样的权力。三、从义务法定看越权检查接受税务检查的相对人只在法定的范围内负有接受、配合 检查的义务，超出法定范围的检查，当事人有权拒绝。税 收征管法规定，税务机关在进行税务检查当中，拥有账簿、 凭证检查权，生产经营场所和货物存放地

13、的实地检查权，邮 政、交通企业的查证权，存款账户检查权、询问权，责成提 供资料权，采取稅收保全与强制执行措施权等多项权力，但 在具体的检查过程当中，税务机关必须区别不同的对象依法 行使这些权力。&nbsp；&nbsp；税收征管法规定，账户检查权和采取 稅收保全与强制执行措施权就只能针对从事生产、经营的纳 稅人、扣缴义务人行使，而不能针对所有的纳税人和扣缴义 务人；对个人储蓄存款的检查权就只能针对税收违法案件的 涉嫌人员和个体工商户行使；到车站、码头、机场、邮政企 业及其分支机构进行的托运、邮寄商品、货物查证权就只能 针对纳稅人行使，而不能针对扣缴义务人行使。&nbsp；

14、&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；这些区别，尽管在税 收征管法的条文上表现得非常清楚，但在实务当中，往往 受到执法人员的忽略。不仔细区分对象，笼统地认为，只要 是税收征管法所列出的，就是自己可以行使的执法手段， 而不认真体会每一法条的立法宗旨。&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；&nbsp；依照税收征管法 的规定，接受稅务检查的相对人依法负有如实提供资料、如 实回答有关问题、积极配合税务机关进行检查等义务。税务 检查不同于征税行为或处罚行为，不直接对相对人的财产权 利作出调整，但税务检查必然要求相对人在时间上、人力上、 场地占用上给予配合，会对相对人的正常经营或其他活动产 生重大的影响，在法学上把纳税人的这种配合称之为忍受的 义务，既然如此，这种义务就必须是依法规定，并要有一定 的限度。因此，相对人只服从依法拥有检查权的税务机关的 检查，对其他不具有稅收检查权的部门、单位或个人违法进 行的“税务检查”，纳稅人、扣缴义务人等相对人有权拒绝。&nbsp；&nbsp；&nbsp；税务机关实施税务检查，必须和被 检查的纳税人之间存在法定的管辖关系，也就是说二者之间 存在依照税法确定的征收与缴纳关系。有权实施税务检查的 机