社会主义建设新阶段税制改革的宏观思考

1、社会主义建设新阶段税制改革的宏观思考内容提要：税制建设必须服从和服务于各时期的政治 经济任务需要，现行税制与新时期新任务已很不相适应， 全面改革税制已势在必行。文章深入分析了现行税制的缺 欠，并对新一轮税制改革取向和改革方略进行了系统研究。 关键词：新阶段税制改革取向与方略党的十六大绘制了新世纪新阶段我国社会主义现代化 建设的宏伟蓝图，对税制建设和税收工作提出了多方面的 新要求和新任务。为落实党的十六大赋予税收工作的重大 使命，全面改革我国税制已是势在必行。这些年来为完善 我国税制，政府有关当局和广大财税理论工作者，已就各 主要税种的缺欠和改革对策做出多方面的研究，不少问题 已基本取得共识，但

2、从总体上，对我国现行税制的缺欠和 改革方略的探索尚有不足，本文试图结合十六大报告精神, 对此作进一步探索。一、现行税制总体的缺欠1994年建立的新税制，经过10年的实践表明，是非常 成功的，既构建了能够确保税收收入持续快速增长的机制, 也发挥了应有的宏观调控作用。税制是十分优化的，这一 点必须给予充分的肯定。然而理论与实践都表明，一劳永 逸的、永恒优化的税制是不存在的。税制建设从来都只能 是为一定时期内的政治、经济和社会发展服务，税制建设 必须服从于和服务于各个不同时期的政治经济需要。因此, 一个国家的税制，只有依不同时期经济社会发展的实际态 势和所面临的政治经济任务，不断地加以改革才能持续地

3、 保持其优化状态，才能充分、高质量地发挥其效能。1994 年至今10年来，无论我国的经济社会发展或是国际环境都 发生了巨大变化，现行税制与之已有诸多的不适应之处， 特别是对照党的十六大的社会主义建设新阶段的战略部署, 对税收提出的新任务新要求，现行税制的不适应就更加突 出。现行税制的不适应，从宏观总体上看，主要表现在以 下几个方面：（一）税费配比不协调，以费代税、费挤税情况严重, 税收发展的空间被严重压缩这种情况与社会主义建设新阶段，需要强化税收宏观调控的目标不相适应。2000年全国预算内财政收入总额为13395亿元，其中税收收入是1258 1亿元。从表面上看， 税收占财政收入的比重是93%,

4、并不算低，税收活动空间并 没有被挤压，可是从政府支配的财政性资金全局来看，则 不然。据不完全统计，2000年各种行政事业收费及各类政 府基金，即预算外财政收入高达4000亿元，如果把预算外 财政收入与预算内财政收入加总计算，则税收收入占财政 收入的比重只有65 %,显然税收活动空间被严重挤压了。 税费配比结构呈这种状态，在国际上是十分罕见的。特别 在我国的市场化改革还远没有完成，政府的宏观调控任务 十分繁重的情况下，这种税费制度安排显然是非常不合理 的，更是与党的十六大提出的充分发挥税收的宏观调控作 用的要求相背离的。（二）主体税种的税制要素配置过于中性化，与税收 承担的繁重宏观调控任务不相适

5、应主体税种过于中性化造成税制宏观调控机制弱化和丢 失。面对这种情况政府有关当局为满足繁重的宏观调控需 要，就不得不频繁采用行政制度等手段，出台诸如税收减 免等政策措施。这样做的结果虽然补救了税制调控机制之 不足，但也带来了诸多的弊端，降低了税收政策的规范性、 稳定性和透明度，增加了稅收调控的成本，导致实施稅收 调控与保证财政收入之间出现不应有的矛盾。西方国家的 政府与学者极力实施和推崇增值税的中性化，他们是以坚 持主体税种，即所得税的调控功能为前题的，故在他们的 税制建设中增值税中性与所得税非中性化是相得益彰的。 特别是在他们那里，市场机制完善，结构调控等任务较轻, 宏观调控任务的重点在总量少

6、的情况下，尤其如此。在我 国则不然，虽然我国的税制模式号称是双主体，而实际上 只有流转税才称得上是主体税种，xx年我国流转税的收入 总额占税收收入总量比重是,而企业所得税只占,个人 所得税的比重更低，只有,并且两税也存在中性化倾向。 这样在事实上就造成税制总体的中性化，导致税收宏观调 控功能弱化和短缺，从而极大的妨碍了稅制内生调控体系 的形成。这就是我国有关政府部门需要在税法之外，频频 作出行政制度性的税收调控政策补充规定的根本原因。（三）税种间的税制要素配置不协调，时时产生税种 之间调节功能对冲和异化的不良后果这种情况可以从以下几组税种之间关系上得到说明， 例如土地增值税与城镇土地使用税和耕

7、地占用税三税之间, 前者是为了规范房地产市场交易秩序，扼制土地市场过分 投机，也是为了调节土地增值收益而设，后两者是为了促 进合理的使用土地和保护耕地而设。从三个税种设置的初 衷看，都是必要的，其要素配置也没有什么不妥。但把三 者的作用联系起来分析，从土地调节的总体看，不仅三税 设置目的模糊，三税之间调节作用也发生了扭曲。土地增 值税税率畸高，城市土地使用税与耕地占用税两税税率畸 低，前者适用的是4级超率累进税率，最低档税率是30%, 最高档税率达60%,而后两税适用的是定额税率，最低税率 为元，最高是大城市土地也不过10元。三个税种的税率这 样搭配的结果，除了对财政收入有其积极意义外，在宏观

8、 调控作用上，却发生了三稅的调节作用对冲和扭曲的弊端。 一是由于土地增值税的税率畸高，拉高了二手土地市场交 换的价格，政府批租的一手土地价格低，就促使人们尽可 能去争取占用耕地和购买政府第一手出让的土地，导致不 利于土地资源合理利用和保护耕地的后果；二是由于耕地 占用税等税率畸低，在土地增值税拉大了土地流通成本之 后，其结果就扼制了土地正常流通，在比较利益下，暂时 持有多余土地者，宁愿使自己占有的土地暂时闲置待用， 也不愿转让出去。这就是为什么一方面圈地运动迭起，一 方面又出现土地拍卖市场不火的重要原因。再比如企业所 得税与增值税也存在调节功能对冲的情况。企业所得税在 税制要素配置上，设置了不

9、少促进投资、促进经济发展的 政策，而增值税却采用了生产型，要素配置上采取了不利 于鼓励投资的政策，这就极大地抵消了所得税促进投资的 积极作用。（四）税制内生调控机制残缺不全当今世界运用税收手段实施宏观经济调控，通常是采 取两种具体操作方式来实施。一是靠税制内生调控功能， 通过税收立法方式，在税制建设中依一定的调控需要科学 的搭配税种和税制要素，构造起内生的税式宏观调控体系 来实现，通常包括促进经济增长体系、促进收入分配公平 体系等等措施。二是在税法之外，用行政制度手段，相机 发布各种税收优惠政策的补充规定来实现。在法治国家中, 多以前者为主要方式，后者只做补充手段。因为前种办法 不仅有利于提高

10、政策的透明度和稳定性，增强税收调控作 用，更是确保依法治税的落实、防治税收腐败之必需。一个国家在稅制建设中应当构造起哪些宏观调控体系, 并没有统一的模式。由于国情不同和各个经济发展阶段任 务不同，所需要构造的调控体系数量和性质也不同。就我 国还处于社会主义初级阶段的国情，及现阶段经济社会发 展状况，特别是从党的十六大关于全面建设小康社会目标 和社会主义现代化建设新阶段的战略部署需要来看，在税 制建设中构造起促进经济快速发展，促进西部大开发，促 进科技进步经济结构升级，促进收入分配公平等几个宏观 调控体系是不可缺少的。然而在现行的税收制度体系中， 这些调控体系除了促进经济发展的调控体系比较完整外

11、， 其他的都远没有形成。1调节收入分配体系方面。这个体系通常是要由个人 所得税、消费税、不动产税、遗产税与赠与税等几个税种 协调配置，方能完整建立起来的。在我国现行税制中这个 体系从表面上看，除了缺少遗产税与赠与税两税外，税种 已基本齐全，但从实际功能来看，还很不完善，不仅调节 作用还不能覆盖个人收入运行的全过程，已有的几种税也 存在税基覆盖不全，调节要素配置不合理等问题。(1) 个人所得税制采用的是综合和分项混合型的征收 制度，综合征收仅限于工薪和工资所得，适用超额累进税 率，其余收入都按单项征收，适用单一的比例税率。这种 制度安排，不仅难以充分有效的发挥促进收入公平的作用, 而且还会造成新

12、的分配不公，呈一种逆向调节的态势。比 如储蓄存款利息所得税，不论存款多少，也不分存款人是 贫或是富，一律适用20 %税率，这基本是一种逆向调节安 排。因为每人的税收负担能力是很不相同的，困难者与富 裕者之间一元钱的效用差别极大。对困难者来说，缺少一 元钱可能就会降低生活水平，甚至温饱受到威胁，而多一 元钱就可能基本达到温饱；而对富者来说，多一元钱少一 元钱几乎没有任何影响。所以不分贫富、不分实际情况按 一个比例征收，不仅违背税收能力原则，更与党的十六大 关于初次分配注重效率，再分配注重公平的调节收入分配 宗旨不符。(2) 消费税作为收入分配调节体系的有机组成部分， 它是对个人收入处置过程不可缺

13、少的调节手段，按理该税 设置不应把增加财政收入放在首位，而应着重调节收入分 配，把征收重点放在富裕阶层的消费上，而现行的消费税 却面对生产，只设11个税目，许多富裕者才有条件享受的 高档消费，如高级夜总会、五星级饭店、高级的会员俱乐 部、高尔夫球等等，并没有纳入征收视野。并且仅有的儿 个税目中的税率配置、具体品目的列举等等，所表现出的 调节目的也很模糊，诸如普通老百姓使用的香皂、花露水 等与只有富有者才能消费的、价值几十万元的钻石首饰同 样适用5%的税率，小轿车的税率低的只有3%.这种税率配置 不但发挥不了促进公平作用，反而会起到逆向调节作用。(3) 不动产税，是对个人收入转化为财产时进行调节

14、 的基本手段，现行税制对不动产征收的仅有房产税一个税 种，覆盖范围很不齐全。仅就现行的房产税来看，不仅难 以促进个人财富占有公平，比起消费税更有逆向调节的缺 欠。房产税适用的是单一比例税率，并且规定了个人所有 的非营业用房一律免税的优惠政策，这种不分占有用房多 少，也不分占有用房的质量，占有高级别墅乃至多套豪华 住宅者同占有一套普通住宅者一律免税的做法，不仅不利 于公平，更不利于爱惜每寸土地，合理使用土地，切实保 护耕地的基本国策之落实。2.可持续发展的税收调控体系方面，在现行税制中基 本属于空白。可持续发展的税制调控体系通常包括两大子 系统，即资源合理与有效利用调节体系和环境保护调控体 系。

15、现行税制中涉及调控资源利用的税种，有资源税、城 镇土地使用税、耕地占用税等三稅。从表面看，似乎调控 体系已经初步形成，其实相差甚远。这三税不仅调控范围 覆盖有限，各税种调控功能也存在严重弊端。其中土地两 税的缺欠前边已有分析，这里不再赘述。仅就资源稅而 言，其调节范围极狭窄，仅限于矿产资源的开发利用，其 他诸多资源，如森林、草原、水源、海洋资源等等，都在 调节范围之外。对矿产资源的调节，也仅限于级差收益的 调节，并没有把调节的重点放在合理利用的方向上来。至 于环境保护税收调控体系则更是一片空白。当前对环境保 护的调节，基本上是借助收费来实施，处于以费代税的状 态。用收费替代税收调节的功能不仅作

16、用有限，其弊端也 是明显的。3促进科技创新和开发利用的调节体系方面，虽然由 于它涉及经济社会生活各个领域，不宜采用设立专门税收 加以调节，须通过税制体系中相关税种综合运用来实现。 但现行税制体系中关于促进科教兴国战略落实的税式调 节，其规定还处于零散状态，并没有形成一个完整体系。总之，宏观调控功能不全，调控功能弱化和扭曲，是 我国现行税制最为突出的缺欠，为适应我国社会主义现代 化建设新阶段强化宏观调控的需要，为落实党的十六大对 税收提出的诸多新任务和新要求，对现行税制进行一次全 面改革是十分必要的。二、关于稅制改革的总体思路(-)改革取向的思考新一轮的税制改革，应以什么为取向？基于党的十六 大

17、关于社会主义现代化建设新阶段战略部署，及落实全面 建设小康社会目标的需要，基于前边关于我国现行税制总 体缺欠的分析，笔者认为，新阶段的税制改革应以强化和 健全税制的内生宏观调控机制为取向。因为，10年来实践 已证明，我国税制的收入功能较为强劲，而调节功能却很 不健全。只有尽快纠正税制的两种功能不对称状态，才能 满足新阶段我国经济社会发展之需要。才能继1994年税制 改革之后再创税收工作的新辉煌。事实上党的十六大已为 新阶段税制改革指明了方向。党的十六大依据全面建设小 康社会的需要，在经济建设和经济体制改革方面做了八大 战略部署，突出强调了税收调节作用，其中有六项部署都 直接、明确地规定了税收的

18、调控任务。特别是还专门的部 署了深化财税等体制改革，加强和完善宏观调控体系建设 的重任。要落实党的十六大对税收提出的新任务和新要求, 只有在税收工作中，把强化和健全税制内在宏观调控功能 放到突出位置上才能实现。所以税制改革只能以强化和健 全宏观调控功能为取向。当然以强化和健全宏观调控功能 为新阶段税制改革的取向，并不意味着改革可以不顾税收 收入功能的进一步完善，更不意味着可以不要保障税收收 入的必要规模。在现行稅制的收入功能已基本健全的条件 下，新阶段的改革方针应当是调节功能优先兼顾收入功能。 在改革中调整税种结构和税制要素配置时，首先要保障建 立完整强健的税制内生宏观调控体系的需要，在此前提

19、下, 来确保税收收入必要规模和增长的需要。这样才能确保税 制改革顺利的达到预期目标，才能继1994年税制改革之后, 再创新的辉煌。（二）改革方略的抉择改革方向确定之后，改革方略就成为决定性的，如何 改革才能保障建立与完善税制内生宏观调控体系目标的实 现，对此存在两种改革方略可供选择：一是局部完善和调 整，一是制度全面创新，即实施一次新的税制改革。这两 者孰为佳？基于社会主义现代化建设新阶段稅收面临的任 务，以及现行税制的诸多不适应的实际状况；基于近些年 完善税制的经验，看来应以后者为佳。因为：1造成现行税制的宏观调控功能的诸多弊端，并不仅 仅是一部分税种的缺欠所致，主要是由于税种结构及税制 总体上的要素配置不协调所致。这种情况表明，只有对现 行税制从总体上并结合费改税的需要，依税制改革的基本 取向，综合研究改革方案，统一实施，方能达到目的。这 里值得一提的是，在当前的税制改革研究中，把税制改革 与费改税分割开来的倾向是不妥的。费改税虽然是理顺公 共分配关系，规范公共分配秩序的一项特殊改革，但它也 是解决费挤税的一项税制改革，它是与税制改革不可分割 的有机组成部分。费改稅决不可仅限于将收费形式变为税 收形式，必须把费改税纳入税制改革总体之中，依税制改 革的取向统筹安排，才能保障费改税与税制改革协调进行。 此外，税制改革不把