城镇化过程中有关土地资源问题的调查.

1、城镇化过程中有关土地资源问题的调查摘要： 城镇化是指农业人口非农化和农村生活方式城市化的过程。城镇化水平的提高，必然使城镇人口增长、城镇数目增加，城市体系逐步完善，城市经济在国民经济中占主导地位，并成为社会进步的主要基地。在我国现代化建设的进程中，实施城镇化战略决策，加速城镇化建设步伐，对于促进经济结构的优化与调整，推动国民经济的持续快速增长有重要意义。但不可否认的是，在快速城镇化的进程中，一些地区的发展受到了各种因素地制约，土地资源不能有效地配置与利用就是其中最重要的一个制约因素。 关键词： 城镇化 主导地位 土地资源 制约因素引言土地是经济发展与社会进步的载体，是其在空间上的落实，与上述问

2、题都密切相关，城镇化对土地的不合理利用和配置是产生以上问题的直接原因。对土地资源的占用既是我国城镇化的一个主要特点，亦构成了城镇化进程的一个重要的物质基础。一方面，城镇化的进程直接影响了土地资源的配置与利用；另一方面，土地资源的有限也反过来直接制约了城镇化的进一步发展。在我国目前的城镇化进程中，随着城镇规模的不断扩大，土地资源的稀缺性与重要性愈发明显，而与此同时，存在的问题也逐渐凸现，已经关系到了全社会的利益。一、土地利用结构不合理土地利用结构变化的总体特征影响着区域土地的可持续利用，进而影响城镇化建设、乡村居民点建设与耕地保护的关系处理、农业政策的调整、科技和资金的投入水平，对于土地生产效率

3、和耕地保护同样有着直接的影响，对于区域经济发展和社会进步有着深远的影响。从新中国成立以来的经济发展来看，土地结构不合理是主要存在的问题，其中耕地日趋减少是其突出表现。耕地问题是整个社会的问题，它关系到社会每个成员的生活，甚至关系到国家的发展和后代的生存。耕地资源直接影响粮食安全、社会稳定、经济安全和生态安全。（一）耕地占用日趋严重近十年来，在我国的城镇化进程中，各地乡镇企业迅猛发展，中小城镇范围不断扩大，居民点不断增加，占用耕地逐年上升。按照目前的科技水平测算，0.7亩耕地才能养活一个人，即人均耕地不能少于0.7亩。联合国给出的人均耕地警戒线为0.8亩，但我国2000多个县级城市中，有666个

4、县人均耕地低于警戒线，其中463个县人均耕地甚至不足0.5亩。即使这样，我国的耕地资源仍然在持续减少（图2-8）。 图2-8 1998-2008我国耕地面积变化趋势图国土资源部的数据显示，截至2008年12月31日，我国耕地面积为18.2574万亿亩，其中建设占用耕地达287.4万亩；经卫星核查，“十五”期间全国耕地面积净减少616万公顷，其中不可逆转性的建设占用耕地219万公顷，年均新增建设用地43.8万公顷。同时，我国主要特大城市郊区土地占用十分严重，在未来的一段时间内，其人均耕地水平将很可能接近或达到警戒线（表2-1）。 表2-1  我国主要特大城市郊区土地减少趋势城

5、市土地减少总量（万亩）平均每年减少量（万亩）2000-2025年人均耕地（亩）北京市93.0（19491985）1.8 3.8（近三年平均）0.760.60上海市130.0（19491985）3.7 8.9（近三年平均）0.950.86天津市157.0（19541980）2.85 3.4（近三年评均）1.00.75南京市98.7（19501989）2.1 1.2（近二年平均）1.401.10成都市51.6（10501986）2.6 5.0（近三年平均）1.200.98数据来源：宋佳珉. 可持续发展中国城市化的现实选择J.商业研究，2004（13

6、）.耕地面积的减少，制约了城镇化的可持续发展。首先，土地对于农民来说具有生存保障的作用，而城镇化、工业化的建设占用了大量耕地，使农民的境遇更糟糕。尽管多数失地农民能获得一部分失地补贴，但这对于他们以后的生活起不到根本的保障作用；其次，耕地大面积的减少也使我国的粮食安全面临巨大的挑战。耕地减少是粮食减产的主要原因，近10年平均每年因耕地面积的减少造成粮食减少量达322万吨，占到当年粮食总产量的0.71%，20042007年我国粮食总产量增长率持续下降（见图2-9）。而我国人口数量不断增加，到2010年，人均耕地占有量将不足667。这意味着，我国今后要以更少的耕地养活更多的人口，农业生产的任务变得

7、非常艰巨。粮食减产，国际粮价飙升，对我国的粮食储备提出挑战，国家粮食安全面临严峻考验。 图2-9  20042008年我国粮食产量变化趋势图（二）三产业用地比例不协调从目前我国城市内部用地结构看，普遍存在的问题是第二、三产业用地比例不协调，工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。根据国家城市用地分类与规划建设用地标准，一般城市用地结构是生活居住用地占40%50%，工业用地占10%15%，道路广场用地占8%15%，绿地占8%15%。而据中国55个城市调查，工业用地比例高出上述标准10个百分点以上，住宅、商业服务等生活用地低于上述标准310个百分点。中国城市工业用地占建

8、设用地的比例远大于发达国家水平，例如，日本1972年全国工业用地占城市用地的比例为10.34%。1特别是最近几年，工业用地低成本扩张较快，存在大量占而不用现象，有的还对环境污染破坏较大。城市用地结构的不合理造成老城区住房紧缺，交通阻塞，中心城区企业缺乏发展空间，住宅生态环境恶化等问题突出，从而使城市土地总体效益下降。二、土地用途不合理我国的国情决定了中国的城镇化必须走多元化的道路，大中小城市和小城镇并举协调发展，形成分工合理、各具特色的城镇体系。虽然当前我国已经明确了远景目标，各个地区也均确立了“规划先行”的指导方针，但整体来看，我国近30年来的城镇化发展带来了相当多的问题，城镇发展缺乏科学的

9、规划和合理的布局，导致土地用途不合理，在一定程度上阻碍了我国的现代化和工业化进程。（一）城乡土地浪费现象严重由于城市规划理念的落后和规范的缺失，我国的主要城市特别是内陆省会级城市在城镇化进程中土地利用结构不合理、土地利用效率较低的问题十分突出。特别是20世纪90年代中后期，以大量圈占土地为代价的用地外延扩张，使各类经济开发区、卫星城、高新技术园区等新城区大量出现。在一部分土地得到高效利用的同时，更多的是土地又被大量地浪费、闲置。2005年以来，我国房地产行业进入了一个上升周期，全国主要城市的住宅价格飙升，使得部分地方政府对房地产用地收益的期望值逐年地增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩

10、，以建设投入量来测算区域需要推出的住宅用地量。部分地方政府为了实现GDP增长目标，片面地追求土地收益，往往不顾及本地区所处的地理位置、区域特点及土地市场的实际现状，对房地产企业开发方向和用地计划也不加以控制，导致多数开发商拿到土地后在无需成本的前提下将其闲置，人为地控制住宅市场的供给，使得市场的真实需求即关系到普通群众切身利益的安居住房供应不足。在城市建设用地闲置浪费的同时，农业用地大量减少。19992008十年的时间里，全国耕地减少了1亿多亩。国土资源部专项调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩。（二）旧城区土地用途阻滞旧城区已经成为当前内陆城市土地低效利用的

11、主要方面。据不完全统计，旧城区面积一般占内陆城市建成区面积的20%40%，在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，建筑容积率极低。相关调查显示，目前内陆小城市土地约40%左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为0.40.45，而实际建设中的容积率不及规划容积率的70%。此外，旧城区大都已有相当长的历史，一些房屋破旧不堪，街道狭窄，纵横交错，加之人口集聚、私搭乱建等现象相当普遍，给土地的合理、高效利用带来十分的不便。理想状态下，城市的发展应当首先注重提高对城市已有土地的利用效率，然后再考虑向外扩张，也就是说，应当首先做好旧城改造工作。但是，由于农业税取消等原因，中西部地区的主要城市短期内很难消化财

12、政收支不平衡的状况，当地政府考虑到与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，改造旧城区的费用往往是建设新城区的几倍甚至十几倍，建设周期一般在23年左右，多的长达10年，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长；同时还需要解决就业、社会保障等诸多繁杂问题，因此大多数地方政府的选择是绕过旧城区，将行政办公区外移，发展新城区。对于内陆城市旧城区的普通百姓而言，一些人也不愿意进行旧城改造，当前居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，同时背负着较重的住房贷款压力；同时，传统的居住方式、生活习惯，旧城区一些独门独院的居民特别是一些老年住户不愿改变居住现状，对旧城改造积极性不高。三、土地利用粗放回顾改革

13、开放30年来我国大中城市发展的历程，“摊大饼”式的粗放发展模式可以说是我国多数大中城市在城镇化进程中的一个真实写照。改革开放后，我国的经济增长始终处于中高速增长，为社会创造出了巨大的物质财富，但不容忽视的是，城镇化也在一定程度上激化了人地关系的矛盾。目前我国人口以每年1300万1400万人的速度在不断增长，而耕地却在以3040平方公里的速度减少。土地浪费、土地利用集约度低的情况大量存在。如果无限制地扩张，必然会给城市的管理、交通、环境、资源等带来巨大压力，各种矛盾相互影响、相互制约，影响城市的社会经济发展。（一）城市土地利用粗放尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2008年也

14、仅为每平方公里2104人，超大城市仅为每平方公里3682人。我国现有城市城市人口承载潜力较大，但这些社会现象不得不说是城市土地利用集约度偏低所造成的，尤其是我国部分地区的中小级城市，人均占地比较大，人口密度小，亟需加强土地利用集约度的提升。1.城市建筑容积率相对较低长期以来，城市发展，就是单纯地向外扩张范围，而对城市土地立体空间的利用潜力却熟视无睹，其表现就是我国城市特别是中小城市建筑物容积率相对较低，导致土地利用效率也较低。有关资料显示，东南亚地区国家大多存在土地与人口的矛盾，因此城市建设中各国的平均容积率约为12，而我国目前的大城市中城市建设容积率约为0.75，中心城市的平均容积率约为1，

15、全国平均水平约为0.51，远低于其他国家的标准。有的国家和我国台湾地区对建筑容积率有着明确的法律规定。如住宅区建筑容积率规定为1.63.0，并在相关法律中明文规定，城市现有平均容积率未达到国家确定的城市额定容积率，则城市建成区不得向外扩张。2当然我国并不是每个城市都要达到如此高的容积率，即使达到如此高的容积率也并非完全合理，合理的容积率还要与城市生态环境相适应。但另一方面，也说明我国的大部分城市还有进一步提高容积率的较大空间。适当提高容积率将是今后城镇化加速发展过程中集约利用土地的有效措施。2.多数城市新区粗放建设在我国城镇化的历史进程中，为追求城市规模的扩大，部分地方政府自行设立开发区、高新

16、技术园区、卫星城等新城区，建设之初也并未经过严格的规划管理，由于后续运营和招商等措施的执行不力，造成大量占用优良耕地，严重影响了土地集约利用。1981年，我国按城市人口计算的人均建成区面积为52.80平方米，到2003年就分别增长到84.12平方米，年均增长1.42平方米。导致建成区面积增加的因素有两个，一是工业化阶段，工业占地比例增加；二是近年来流行的奢华之风，大广场、大产业园区、大学城以及小项目多占地的倾向，使人均建成区面积不减反增。据国土资源部统计，在对各类名目的新区和开发区进行清理之前，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家。不仅数量多，面积也大，每

17、个开发区动辄十几、二十几平方公里，据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。与此同时，开发区数量多往往导致投入资金不足，单位土地投资密度低，土地利用率也低，单位土地面积产出少。事实上，现有开发区的投资需求已远远超过我国年固定资产投入额和各地方现阶段承受能力，未能开发的土地只能是闲置浪费。（二）农村土地利用粗放我国城镇化发展过程中，城市对土地的需求与有限的土地资源是一对永恒的矛盾，一方面是城市发展需要土地，另一方面是农村土地的利用粗放，没有得到释放，无法给城镇化提供土地支撑。1.农村宅基地利用粗放，浪费、闲置现象严重我国农村长期以来实行的宅基地制度，

18、根源上是为了解决农村居民的住房问题，但宅基地制度的设计与推行本身存在较大问题。宅基地发放给农民后不能得到有效利用，特别是农村地区的规划严重滞后，甚至一定程度上只是一种表面文章，农民建房多出于自己的喜好及集体发放宅基地的区位，这种现状就导致了宅基地的低效利用。特别是在市场经济的影响下，农村人口在城市“比价效应”的影响下大量进城，这个过程就产生了我国农村地区特有的“双重占地”现象。从理论上讲，城镇是较农村居住用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果能够顺利地将农村的居住用地置换出来，那么城镇化非但不会增加建设用地规模，相反还会节约用地。但在现行制度下，农村的建设用地却并没有置换出来。部分村民虽然举家进城，但由于户籍和社会保障制度等多种原因，认为城市的生活并没有保障。为了给自己留后路，往往选择留下宅基地，这无需支付任何成本，因此绝大多数人不愿将自己的房产和宅基地转让出去。在一定时期内，将存在进城农民“双重占地”问题，这明显阻碍了城镇化的发展，也不适应中国经济的发展需要。2.农村产业用地铺张浪费，产业不具规模的前提下利用粗放、低效我国城镇化所提倡的产业化思想已经深入农村地区，综观全国农村，地理区位不是特别偏僻、自然环境不是特别恶劣的农村地区多有自己的村办企业