环境行政处罚案卷应当关注的几个问题(20141205)

1、环境行政处罚案卷及行政环境行政处罚案卷及行政执法存在的主要问题执法存在的主要问题省环保厅政策法规处 沈世伟2014年12月5日目目 录录一、环境行政处罚案卷存在的主要问题二、行政执法中存在的主要问题三、解决对策全国环境行政处罚的背景全国环境行政处罚的背景 1.地区之间处罚力度不平衡（今年前三个季度全国发生环境处罚案件2.5万件，浙江最多，6200件；处罚金额10.7亿元，浙江2.9亿元；各级环保部门向公安机关移送案件1232件，最多的省移送600多件，尚有8个省份移送案件数为零。） 2014年2月，检察机关开展“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”。在国土资源、环保、农委、林业

2、、商务、工商、质监、食药八个部门开展专项行动。 2014年38月，专项活动监督行政执法机关移送犯罪案件75件110人，其中涉及环保部门的3件4人。今年以来受理批捕的污染环境罪案件总计7件20人。 2.以罚代刑的现象依然存在。（从明年开始，国家将对零案件地区开展检查，要么没有案件可以移送，要么有案件不移送，如果是第二种情况，违法企业和环保部门及其执法人员就有可能受到刑事、行政处罚）刑法第397条 滥用职权罪 玩忽职守罪 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定

3、。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。刑法第402条 徇私舞弊 不移交刑事案件罪 行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。刑法第408条 环境监管失职罪 负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。 3. 处罚工作规范化、公开化不够。（有的地方在环境行政处罚上制作两本

4、账，报送的处罚信息明显偏少，即使催报，也迟迟报不上来，上报的案件和已经发生的案件相比，不足10%；案件向社会公开的工作亟待提高） 中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定摘要中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定摘要 用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。 3.处罚工作规范化、公开化不够。（有的地方在环境行政处罚上制作2本帐，报送的处罚信息明显偏少，即使催报，也迟迟报不上来，已经发生的案件和上报的案件相比，不足10%；案件向社会公开的工作亟待提高）一、严格依法保护环境，

5、推动监管执法全覆盖一、严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖 环境保护部门和公安机关建立三项制度、完善四种机制，克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。 三项制度： 四种机制： 1.联动执法联席会议制度； 1.案件移送机制； 2.常设联络员制度； 2.联合调查机制； 3.重大案件会商督办制度。 3.信息共享机制； 4.奖惩机制。 2015年底前，地方各级人民政府要组织开展一次环境保护全面排查。 1.所有排污单位污染排放状况； 2.各类资源开发利用活动对生态环境影响情况； 3.建设项目环境影响评价制度、“三同时”制度执行情况。 2015年底前，各市、县级人民政府要将本行政区域划分为若干环境监管网格，

6、监管网格划分方案报上一级人民政府备案，并向社会公开。 环境保护重点区域、流域地方政府要强化协同监管，开展联合执法、区域执法和交叉执法。 二、对环境违法行为二、对环境违法行为“零容忍零容忍”，加大惩治力度，加大惩治力度 重拳打击违法排污重拳打击违法排污 1.偷排偷放； 2.非法排放有毒有害污染物； 3.非法处置危险废物； 4.不正常使用防治污染设施； 5.伪造或篡改环境监测数据等。 对拒不改正的，依法予以行政拘留； 对涉嫌犯罪的，一律移送司法机关。 “三个一律三个一律”清理违法违规建设项目（清理违法违规建设项目（20162016年底前完成年底前完成） 1.对违反建设项目环境影响评价制度和“三同时

7、”制度，越权审批但尚未开工建设的项目，一律不得开工； 2.未批先建、边批边建，资源开发以采代探的项目，一律停止建设或依法依规予以取缔； 3.环保设施和措施落实不到位，擅自投产或运行的项目，一律责令限期整改。 对行政处罚、行政命令的执行情况实施后督察。 1.对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备； 2.对拒不改正的，依法采取强制执行措施 3.对非诉执行案件，环境保护、工商、供水、供电等部门和单位要配合人民法院落实强制措施。 三、推行三、推行“阳光执法阳光执法”，严格规范和约束执法行为，严格规范和约束执法行为 自2015年起上级环保部门要对下级环境监管执法工作进行稽查。 省

8、级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的县（市、区、旗）开展环境稽查。 市级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的县（市、区、旗）开展环境稽查。 强化监管责任追究的几种情形：强化监管责任追究的几种情形： 1. 发现环境违法行为或者接到环境违法行为举报后查处不及时的，不依法对环境违法行为实施处罚的，对涉嫌犯罪案件不移送、不受理或推诿执法等监管不作为行为，监察机关依法依纪追究有关单位和人员的责任。 2. 包庇、纵容环境违法行为或者查处不力，涉嫌职务犯罪的，要及时移送人民检察院。 3. 实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件，任期

9、内环境质量明显恶化，不顾生态环境盲目决策、造成严重后果，利用职权干预、阻碍环境监管执法的，要依法依纪追究有关领导和责任人的责任。四、明确各方职责任务，营造良好执法环境四、明确各方职责任务，营造良好执法环境 县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任，要建立环境保护部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制，明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任，形成工作合力。 2015年6月底前，地方各级人民政府要全面清理、废除阻碍环境监管执法的土政策，并将清理情况向上一级人民政府报告。 五、增强基层监管力量，提升环境监管执法能力五、增强基层监管力量，提升环境监管执法能力 2017年底前

10、，现有环境监察执法人员要全部进行业务培训和职业操守教育，经考试合格后持证上岗；新进人员，坚持“凡进必考”，择优录取。 2017年底前，80%以上的环境监察机构要配备使用便携式手持移动执法终端，规范执法行为。 一、环境行政处罚案卷存在的主要问题一、环境行政处罚案卷存在的主要问题一、主体确认不准确一、主体确认不准确1.法律文书未加盖行政执法部门的印章；2.无法判断行政决定是否已经做出并及时告知行政相对人；3.对行政相对人的认定不清楚，前后不一致。二、调查取证不规范二、调查取证不规范（一）调查取证不充分（二）证据提取不规范（一）调查取证不充分（一）调查取证不充分1.对关键事实未经调查核实，导致证据不

11、实、事实存疑；2.现场检查笔录、调查询问笔录、鉴定报告结论等与实际情况、案件调查结果、行政决定不完全一致，缺少合理的解释说明材料；3.证据存在相互矛盾或不一致的情形，未进行认真甄别与确认。（二）证据提取不规范（二）证据提取不规范1.调查询问笔录中仅有一名询问人员，未填写工作单位名称及行政执法证号（或环境监察证件编号）；2.勘验检查笔录、调查询问笔录中，当事人拒绝签名，没有证人和执法人员签名并说明情况；3.法律文书中添加和涂改之处未经当事人通过按手印等方式确认。三、行政裁量权行使不公正三、行政裁量权行使不公正（一）随意调整执法权限（二）随意调整决定内容（三）区别对待（一）随意调整执法权限（一）随

12、意调整执法权限1.案卷中将行政相对人的范围做扩大化处理，但是没有扩大处罚对象的依据；2.案件只做行政处罚，未按照法律规定，要求当事人对造成的损失进行赔偿，没有完全履行职责；3.案卷中行政强制执法的加处罚款，违反行政强制法的规定，大于罚款本金。（二）随意调整决定内容（二）随意调整决定内容1.行政处罚告知书上的拟处罚意见与案件调查报告中的拟处罚建议存在较大差异，没有附审理或说明材料；2.存在随意调整行政处罚决定内容，或者随意减免罚款的情形；3.部分案卷中下达责令改正通知书，要求当事人按期改正违法行为，但是没有到规定的日期，就给予处罚，没有对当事人是否改正违法行为进行考量；4.裁量幅度计算错误。（三

13、）区别对待（三）区别对待1.执法机关在调查取证阶段发现多个违法行为，只对某种特定违法行为进行行政处罚；2.执法机关对企业和行政机关采用不同的裁量标准，不符合行政裁量权规定，显失公正。四、法律依据不充分四、法律依据不充分（一）没有法律依据（二）法律依据不完整不准确（一）没有法律依据（一）没有法律依据1.作出的环境行政处罚决定与相关法律规定不符，通过会议纪要的方式作出行政决定，没有法律依据；2.作出的环境行政处罚种类，没有载明所适用的法律依据或者没有法律依据；3.存在无法律依据设定滞纳金问题。（二）法律依据不完整不准确（二）法律依据不完整不准确1.法律文书上只有对违法行为的事实表述，没有列明当事人

14、涉嫌违反的法律法规依据，或者笼统地表述为“相关规定”，或者引用法律依据表述不完整、不准确、不具体；2.法律文书中法律条款引用错误，用禁止性条款代替具体处罚条款。五、执法程序不严谨五、执法程序不严谨（一）身份不符（二）告知不明（三）程序缺失（四）超期办理（五）表述错误（一）身份不符（一）身份不符1.调查、检查、核查笔录均无执法人员出示执法证件、表明身份的记载内容；2.调查询问人未取得相应的行政执法资格。（二）告知不明（二）告知不明1. 未告知行政相对人陈述、申辩、听证、复议、诉讼等行政救济权；2. 告知内容不明确或者告知错误。（三）超期办理（三）超期办理1. 采取扣押措施未经批准，扣押物品超过3

15、0天且无延期批准文书；2. 行政处罚决定书送达日期超过法定期限。（四）表述错误（四）表述错误1. 将行政处罚决定中“决定处罚”写成“建议处罚”；2. 将责令改正通知书中“三个月”的起诉期限写成“90日”。六、罚缴分离不严格六、罚缴分离不严格（一）缴款机构不明确（二）票据使用不规范（三）处罚执行不到位（一）缴款机构不明确（一）缴款机构不明确1.行政处罚决定书上没有告知当事人缴纳罚款的金融机构信息；2.行政处罚决定书载明当事人缴纳罚款的单位是实施行政处罚的行政执法部门，不利于落实罚缴分离制度。（二）票据使用不规范（二）票据使用不规范1.未使用省级财政部门制发的罚款收据，放置的是一般缴款书；2.罚缴

16、票据为人工填写，且无行政机关印章。（三）处罚执行不到位（三）处罚执行不到位1.行政处罚决定并未实际执行，且结案报告上没有人民法院未予强制执行的说明，不符合结案条件；2.案卷经过复议和诉讼均维持，但是在执行过程中，执法部门向法院提交免去罚款的申请，未重新作出决定；3.罚款缴纳时间迟于决定书规定的缴纳期限，没有是否加处罚款或者免于加处罚款的说明。二、行政执法中存在的主要问题二、行政执法中存在的主要问题一、认定事实不清、主要证据不足一、认定事实不清、主要证据不足 作出具体行政行为认定事实不清、主要证据不足是导致行政机关败诉的主要原因，占全部败诉案件的56.3%。(未能按时举证、举证不全或者证据形式不

17、符合要求） 1.少数行政机关证据意识淡薄，不收集、固定主要证据，在没有查清基本事实或者证据不够充分的情况下作出具体行政行为。 2.认定案件事实的证据形式不合法，如从其他行政机关调取相关证据，未能转化，直接作为作出具体行政行为的证据； 3.作出具体行政行为不是基于本部门的调查取证，并依据法律法规审慎作出，而是简单地按照其他行政机关提出的建议，缺乏独立的分析判断，草率地对行政相对人作出具体行政行为，其行为的合法性及合理性难以保证。（二）行政行为违反法定程序（二）行政行为违反法定程序 行政机关在履行职责时，重效率，轻程序。此类案件在行政机关败诉案件中占18.9%。 1.行政程序的履行具有随意性，如相

18、关法律对直接送达、留置送达、邮寄送达、转交送达和公告送达等送达方式的适用条件有明确严格的规定，但有的行政机关在选择送达方式上表现出极大的随意性； 2.执法程序履行不到位，在涉及当事人重大利益的案件中，未充分保障当事人的程序参与权，不听取或不认真听取当事人的陈述、申辩。程序上存在瑕疵是导致行政机关在行政诉讼中处于被动局面的重要原因之一，程序存在重大违法,法院难以维持。（三）适用法律法规错误（三）适用法律法规错误 适用法律、法规错误导致行政机关败诉的案件占全部败诉案件的18.4%。 1.行政法律文书没有载明所适用的法律法规，作出的行政行为缺乏法律依据； 2.行政机关对事实认定本身没有问题，但对事实

19、的性质认识错误，或忽略了违法情节对处罚幅度、标准的影响，导致适用法律法规时发生错误； 3.行政机关因业务能力的限制，对相关法律、法规的理解有误，在作出具体行政行为时不能正确引用法律、法规； 4.在法律规范冲突时，有的行政机关未遵循立法法确定的相关规则，不能正确认识新法与旧法、上位法与下位法的关系，随意选择适用法律规范，甚至引用已经废止的法律法规； 5.法律适用不准确。笼统援引法律、法规的名称，没有适用到具体条款,或者只到条，未到款； 6.法律适用不全面。行政机关引用法律、法规时，只引用于己有利的，对行政相对人有利的法律、法规，则弃之不用。（四）不履行或者延迟履行法定职责（四）不履行或者延迟履行

20、法定职责 不履行信息公开法定职责的情形： 一是申请人向行政机关机关申请信息公开，行政机关不予任何答复； 二是行政机关答复中不予公开的理由不成立，应当公开而不公开； 三是行政机关公开的内容并非申请人申请公开的内容。（五）行政执法不合理（五）行政执法不合理 1.行政机关在法律规定的裁量空间内直接以上限作出处罚，而不考虑具体违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度等因素。 2.行政机关选择性执法，对于存在相同或类似违法情形的当事人，只处理一部分或作出不同处理，导致不良的法律效果和社会效果。（六）应诉中存在的问题（六）应诉中存在的问题 1.举证不及时、不充分。 一是行政机关在诉讼中因为工作失误或者对案

21、件审理不重视，而未能在法定时限内提交证据； 二是有的行政机关不提交全部证据，凭主观意愿对提交证据的范围继续取舍； 三是有的行政机关对被诉具体行政行为审查范围理解有误，应当提交甲证据，却提交了乙证据。 2. 实际出庭人员应诉能力有待提高。 一是应诉人员不是作出被诉具体行政行为的直接人员，对案件事实不够了解，在庭审过程中容易处于不利境地； 二是应诉人员未能充分掌握被诉行政行为的法律依据和相关诉讼法规定，在庭审过程中不能正确围绕法庭归纳的争议焦点进行举证和质证，发言缺乏针对性； 三是应诉人员对行政案件的审理流程不熟悉，在案件审理中比较被动。（七）非诉行政执行案件中存在的问题（七）非诉行政执行案件中存

22、在的问题 1.申请法院强制执行的机关主体不适格、权限不明。行政机关将法律法规授予的权力随意授权给下属部门行使，执法丧失公正性、严肃性； 2.申请执行缺少法定的前置程序； 3.申请法院强制执行超过规定期限。行政机关在作出的具体行政行为生效以后，不及时申请人民法院强制执行，致使一些生效行政行为超期而无法强制执行； 4.申请执行提交的材料有欠缺。如调查笔录上签名不全或者找别人代签；会议纪要上的签名是打印的；催缴通知书的催缴时间计算错误；强制执行申请书上负责人未签名等； 5.文书送达不规范。当事人不在，存在找人代收的问题； 6.行政处罚事实不清、程序违法、执法不合理，法院无法强制执行。三、解决对策三、

23、解决对策提高环境行政处罚案卷质量的建议提高环境行政处罚案卷质量的建议一、强化培训，提高水平二、完善制度，规范程序三、规范裁量，建立基准四、改进方式，提升效果一、准确适用法规条款一、准确适用法规条款1.高位法优先适用规则2.特别法优先适用规则3.新法优先适用规则4.地方法规优先适用规则5.部门规章优先适用规则 1.高位法优先适用规则 环保法律效力高于行政法规、地方性法规、规章； 环保行政法规的效力高于地方性法规、规章； 环保地方性法规的效力高于本级和下级政府规章； 省级政府制定的环保规章的效力高于本行政区域内 较大的市政府制定的规章。 2.特别法优先适用规则 同一机关制定的环保法律、行政法规、地

24、方性法规和规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。 3.新法优先适用规则 同一机关制定的环保法律、行政法规、地方性法规和规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。 4.地方法规优先适用规则 环保地方性法规或者地方政府规章依据环保法律或者行政法规的授权，并根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，与环保部门规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保地方性法规或者地方政府规章。 5.部门规章优先适用规则 环保部门规章依据法律、行政法规的授权作出的实施性规定，或者环保部门规章对于尚未制定法律、行政法规而国务院授权的环保事项作出的具体规定，与环保地方性法规或者地方政府规章对同一事项规定不

25、一致的，应当优先适用环保部门规章。二、严格遵守处罚原则二、严格遵守处罚原则 1.过罚相当 环保部门行使环境行政处罚自由裁量权，应当遵循公正原则，必须以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。 2.严格程序 环保部门实施环境行政处罚，应当遵循调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定。 3.重在纠正 环保部门实施环境行政处罚，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。责令限期改正的，应当明确提出要求改正违法行为的具体内容和合理期限。对责令限期改正、限期治理、限产限

26、排、停产整治、停产整顿、停业关闭的，要实行后督察，确保各项整改措施执行到位。 4.综合考虑 环保部门在行使行政处罚自由裁量权时，要综合、全面地考虑以下情节：（1）环境违法行为的具体方法或者手段；（2）环境违法行为危害的具体对象；（3）环境违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响；（4）改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及其效果；（5）环境违法行为人是初犯还是再犯；（6）环境违法行为人的主观过错程度。 5.量罚一致 环保部门针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，作为行政处罚案件的参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致。 6.罚教结合 环保部门实施环境行政处罚，纠正环境违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守环保法律法规。三、合理把握裁量尺度三、合理把握裁量尺度（一）从重处罚的适用情形（二