可持续发展和环境资源法律保护

1、可持续发展和环境资源法律保护0945720任宗宇摘要：环境经济法律制度对可持续发展实现起着十分重要作用。随着我国 现代企业制度逐步完善，产权关系日趋明晰，经济成分已趋向多元化，采 用环境经济手段，落实环境经济法律制度微观经济基础已基本具备，因此, 强化可持续发展中环境经济手段，实现环境管理法制化势在必行。关键词：环境资源保护可持续发展法律Abstract： The environment economical legal regime realizes the very vital role to the sustainable development. Along with our coun

2、try modern enterprise system's gradual consummation, the property right relations are day by day defined, the economic sector has tended to the multiplication, uses the environment economic means that carries out the environment economical legal regime's microscopic economic basis to have ba

3、sically, therefore, strengthens in the sustainable development the environment economic means that realizes the environmental management legalization to be imperative.Keywords ： Environment resources ； conservation ； sustainable development； law正文： 一、环境问题产生经济根源及其对策理论分析环境问题重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环

4、境资源不利影响由该行为主体以外第三方-他人或后代人承担。在海洋鱼 类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性” 表现得非常明显。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用 共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不 断地从其过度开发、利用环境资源行为中获得全部正效益，而由此产生负 效益则分摊给其他开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机驱使下， 每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看， 多个市场主体共同行为必然导致环境资源枯竭、污染、毁灭，对全体开发、 利用者造成不可挽回损害，这也就是人们所说“共有物悲剧”。显然，由于环

5、境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不 同层次生产、投资、消费等活动时，往往只从自己角度考虑所面临各种选 择成本和收益，而对经济活动中所需环境要素（如空气、水、环境纳污能 力等）投入和产出，特别是由此产生广泛社会后果（如对财产、人体健康、 生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值损害等），却没有或没有完 全折合成及该市场主体有关成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而 且，在竞争压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成环境成本代 价，只要其行为不受社会严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本 转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源代价不是由开发利用者 承担，污染环境代价不

6、是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护 自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为 市场经济“盲区”，而“外部不经济性”则成为产生环境问题重要经济根 源。为了促使外部不经济性内部化，由此而设计环境政策及法律体系主要 有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓 “直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控 制”措施，同时这也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和 基本保障。就应用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管 理中也有一定应用。其突出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或 开发利用自然资源者必须遵守有

7、关法律法规，否则会受到民事、行政乃至 刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用环境资源管理模式，美国则是该 模式典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节：确定法规标准f 颁发许可证一监督实施f对违法者进行制裁。所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿 使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏 环境资源生产者、消费者承担相应经济代价，从而将环境成本纳入各级经 济分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源生产、经营和消费方式，同时也可以筹集一 笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清洁工艺技术研究、开发、推

8、广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、污染防治基础设施建 设和某些特殊类型环境受害者救济等，改变过去无偿或低价使用环境资源 并将环境成本转嫁给社会作法，从而最大限度地实现经济、社会、环境、 资源协调发展政策目标。从理论上看，可持续发展“间接调控”经济手段主要有征收环境费制 度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、 押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手 段、制度设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作及交流等， 鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国直 接管

9、制越严厉，经济技术水平越高，人们环境意识越强，该模式发挥作用 就越大。二、完善我国环境经济法律制度基本背景经过20多年发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护 自然资源法律法规在环境保护中确立了 “预防为主，防治结合”、“谁开 发，谁养护，谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以 环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责 任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制 度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容环境管理体系。上述以行政 管理为主管理体系，侧重于污染物产生后达标排放，总体上属于“末端” 治理措施。至于“预防为主”原则，

10、虽然早在70年代就已提出，但由于 行政管制力度不够，又缺乏有效经济刺激制度，因而并未得到充分落实。 随着社会主义市场经济体制建立，在强化“直接控制”同时，完善经济手 段以保护环境资源呼声很高。中国政府在环境及发展十大对策中指出 1： ”各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境目”；在中 国21世纪议程中指出2： ”为适应中国社会主义市场经济体制建立, 对已有立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制法律调整手 段”，“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市 场机制促进可持续经济发展”。可见，利用经济手段促进中国可持续发展 已被摆到了极为重要位置。三、完善我国环境经济法律

11、制度途径对开发利用自然资源者收费是世界多数国家通行作法，我国在有计划 商品经济条件下也已确立了资源补偿费制度。例如，矿产资源法（1986） 明确规定：“国家对矿产资源实现有偿开采。开采矿产资源，必须按照国 家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”；水法（1988）规定：“对城 市中直接从地下取水单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊 取水，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。这些措 施对提高自然资源利用效率，促进自然资源合理利用及保护起到了积极作 用。随着市场经济发展，其功能逐步加强，但缺陷也日趋明显。一方面， 收取资源补偿费范围（包括自然资源范围和开发利用者范围）狭小，许多

12、 国有H然资源仍处于任意、无偿使用状态；收取费用远远低于自然资源本 身价值，往往无法通过市场供求反映出其稀缺性。这就使得许多自然资源 利用效率低下，浪费严重，促使生态环境破坏、退化并加剧了环境污染。 另一方面，现实中苦乐不均现象十分严重。由于管理上缺陷，能收到资源 补偿费大多是开发利用自然资源国有大中型企业，如矿山、冶金企业等， 而浪费严重乡镇、村办和私营企业等小型企业，由于量多面广，往往鞭长 莫及，难以收取资源补偿费。这不仅违背了保护自然资源初衷，而且造成 了市场条件下不平等竞争。针对上述情形，一方面，应当扩大资源补偿费征收范围，提高收费标 准，使其能够反映出资源稀缺性和实际价值；另一方面，

13、必须加强对自然 资源补偿费征收工作管理，特别是严格审批手续，强化征收环节，保证把 应收资金收上来。同时，应当结合国家产业政策，对国家保护行业或者开 发、利用自然资源成绩突出企业实行减免收费、税收优惠或奖励，做到既 不损害本来就相对薄弱原材料产业，又能从总体上提高H然资源利用效 率，减轻环境资源压力。在利用环境纳污（自净）能力资源方面，我国于70年代末、80年代初 制定了征收排污费制度，这是“污染者付费原则”具体表现。在现行环境 资源法律体系中，除了水污染防治法对水污染物实行排污收费、超标 排污征收超标准排污费外，总说来实行是超标排污收费制度，即只是对超 过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该

14、制度对控制污染物产生和排 放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环 境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺 激功能极其微弱。首先，收费标准偏低，企业所交超标准排污费只相当于 污染治理费用10%15% 3, 更远远低于污染物正常处理费用，客 观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染，形成“谁污染、谁受 益”格局；其次，实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染 物时，按收费最高一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染 物，也不利于其公平竞争；再者，超标排污收费制度实质上是计划经济体 制下以资源分配、无偿使用为主要特征产品经济在环境

15、保护领域具体体 现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污（自净） 能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重企业也可不交排污费,这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。而在市场经济条件下，经济 利益成为社会关系纽带，提高环境资源利用效率以及保持社会公平要求接 弃“环境资源无价值”传统观念而遵循有价、有偿使用原则，要求提高收 费标准和实行多因子累计收费。否则，经营者仍会逃避防止、减少和治理 污染责任，这既造成环境资源浪费和污染，又使污染治理投入多、排污少 经营者及污染治理投入少、排污多经营者处于不平等竞争状态。从长远观点来看，以污染物“总量控制”取代目前“浓度控制”是必 然

16、趋势，但考虑到实际需要和条件限制，污染物“浓度控制”及有条件 “总量控制”（所谓有条件“总量控制”，是指针对某些特殊区域、某些 特定种类污染物实行“总量控制”）将在较长时间内共存，最后逐步过渡 到“总量控制”。“总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费 制度。而在实行“浓度控制”条件下，变现有超标排污收费制度为达标排 污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚制度也同样是必要、可行。首先, 其必要性在于消除不同法规间不协调。根据标准化法规定，强制性标 准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任。而现行环境法 只要求超标排污者交纳排污费，即并不认为超标排污系违法行为。这就直 接违

17、反了标准化法规定，造成法律体系内部不协调。此外，现行环 境法规定，对投入生产或使用时未达到建设项目环境保护管理要求（包 括符合污染物排放标准）新建、改建、扩建项目，可以依法处罚。这就出 现了建设项目投入生产或使用时超标排污视为违法并予以处罚，而投产后 超标排污仅征收超标准排污费、不算违法也不受处罚自相矛盾境况。其次, 其可行性，可以从我国法律实践中得出结论。现行标准化法、药品 管理法、产品质量法、食品卫生法等法律分别规定对违反“强 制性标准”、“药品标准”、“保障人体健康和人体安全标准”、“卫生 标准”单位和个人予以处罚，即都实行超标违法原则。如果在环境法 中实行超标违法并予以处罚制度，同样也

18、不会超过一般企业承受能力，不 会出现处罚面过大、执法困难局面。这是因为国家污染物排放（浓度）标 准是根据国家环境质量标准和国家经济技术条件制定，其中针对重点污染 源或产品设备专项标准是根据国家一般污染治理水平即最佳实用技术 （BPT）而定。当然，在污染物“浓度控制”及有条件“总量控制”并存情形下，考 虑到企业实际承受能力和区域环境具体特点，实行排污收费、超标排污违 法并加倍收费制度应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位原则。一般地, 凡实行“总量控制”区域和污染物，新建、改建、扩建、技术改造污染源 应当立即实行该制度，而对现有污染源则要根据国家产业政策、企业自身 经济技术条件等规定一定宽限期。凡

19、实行“浓度控制”区域和污染物，应 侧重于实行超标排污加重收费，并可责令其限期治理，其中新建、改建、 扩建、技术改造污染源应立即实行超标排污加重收费，而现有污染源则应 逐步地、定期地提高收费标准。此外还应合理调整污染物排放标准和各污 染源排污量指标，最大限度地保证公平。环境税对开发、利用、保护和改善环境资源有着显著刺激（鼓励或抑 制）效果。受传统产品经济影响，我国环境税收法律制度还比较薄弱。目 前对煤、石油、天然气、盐等征收资源税收及城镇土地使用税等，主要目 是调整企业间级差收入、促进公平竞争，对促进环境资源合理利用和保护、 改善意义不明显；在奖励综合利用以及节约能源方面，环境立法采用了一 些税

20、收调节手段,如规定综合利用产品在投产5年内免交所得税和调节税, 综合利用技术引进项目和进口设备、配件可以视为技术改造项目而享受减 免税优惠等。随着社会主义市场经济发展，环境税在保护环境资源中地位和作用将 不断增强。但是，我们应当汲取西方国家经验教训，针对我国主要环境问 题，通过立法促进环境税分期分批实施。除现有一些环境税收规定外，目 前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境产品如含cfc, s产品 征收“污染产品税”。这不仅有利于环境资源合理、持续利用和改善，有 利于履行有关保护环境资源国际条约和公约，也可以作为环境基金一个来 源。此外，为了鼓励污染防治和自然资源保护，对采用清洁工艺技术以

21、及 安装“末端”处理设施企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等应 当提供减免税、加速折旧等优惠；对严重浪费自然资源行为应当征税，如 征收土地闲置税等。在财政刺激方面，除了取消或减少及可持续发展目标不相符各种政策 性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面调控 能力，应当建立和完善分级管理环境保护基金。该基金应由中央和地方环 保投资、环境费、环境税、环境贷款、外国和国际组织环保赠款等组成， 由环保部门会同有关部门统筹安排使用。中央基金主要用于清洁工艺技 术、设备以及“末端”治理技术、设备等研究、开发、推广、应用或以赠 款、贴息贷款等形式向有关企业、单位提供经济支持和刺激，也可用于帮 助地方修建或改进环境保护基础设施等。地方基金除用于修建、改进环境 保护基础设施、进行区域环境综合整治外，还可用于帮助清洁工艺技术、 设备以及“末端”治理技术、设备等研究、开发、推广、应用，帮助治理 重点污染源，用于救济某些由环境污染或破坏遭到损害受害人等。相对于“命令和控制”措施，排污权交易制度是一种灵活污染控制手 段。企业可以根据自身状况及市场条件选择自行削减排污量或到市场上购 买排污指标，从而为企业实施费用最小排污“达标”方案提供了新途径，这不仅可以实现政府既定环境目标，而且也可以节省污染控制总费用。我 国在16个城市开展排放大气污染物许可证制度试点同时，也在