大学治理结构的经济学分析

1、    大学治理结构的经济学分析    (二)校长一所规模较大的大学必将是科层性的。18斯特鲁普(stroup)指出：“大学具有以下科层特性：技能是大学聘用的标准；校长和其他一些行政人员是任命的而不是选举产生的；教职员工的工资是固定的，由所在组织支付；大学的级别往往得到认可和尊重；在个人财产与组织财产之间有严格的区分。”19大学是一个法人组织，校长是大学的法人代表，政府通过委托-代理形式和大学建立一种契约关系，大学则依据治理理论建立大学董事会或理事会作为最高权力机构，来实现各方利益相关者的参与权、话语权和决策权，但最终大学需要校长履行“经理人”的责任，来

2、经营一所大学。以校长为首的大学行政系统属于官僚组织，强调明确分工、等级节制、规范协调、追求效率。欧阳光华指出，美国大学校长作为董事会的代理人，扮演的是大学科层首席行政官员的角色。董事会作为法人机关履行整个社会的公益信托，无需亲自执行自己所指定的政策，而是通过聘请大学校长作为其特定的代理人，借助大学校长的专门的智慧和才干，为大学董事会更好地实现自己的目标，应对大学各种纷繁复杂的问题提供了极大的便利。20胡赤弟认为，为了提高大学的管理效率，大学行政系统通常是一个科层结构，校长处在这一结构的顶点，他有权任命其他行政人员，并有效指挥整个行政系统运转。而影响大学校长行使管理权的大学利益相关者包括教师、学

3、生、出资者和政府等。21四、大学治理的控制性制度安排：激励约束机制与信息披露机制在构建了“法人(董事会或理事会)-校长”这一基础性制度安排之后，还需要通过建立激励约束机制和信息披露机制这两种控制性的机制，来防范大学代理人(即校长)的逆向选择和道德风险。(一)激励约束机制委托-代理理论把研究的重点放在委托人对代理人的激励约束机制上，放在如何降低代理成本和提高代理效率上。按照委托-代理理论，所谓激励，就是指委托人使用某种价值标准或某些社会福利指标，促使代理人在选择或不选择委托人标准或目标时，从自身效用最大化出发，自愿地或不得不选择与委托人标准或目标相一致的行动。所谓约束，是一种反向的激励，是指通过

4、组织内外部的监督和市场竞争的外在压力，使代理人形成很强的自我约束，从而在满足自身效用最大化的同时，减少偷懒和道德风险等问题，努力实现委托人利益的最大化。激励机制主要包括(1)物质激励，(2)控制权激励，(3)精神激励等。约束机制的形式主要包括(1)权力约束，(2)市场约束，(3)道德约束等。李福华认为，大学作为一种非营利组织，代理人和教职员工不享有剩余索取权，不可能实行类似企业的“分享制”，只能让物质利益、行政权力和道德力量共同协调作用，形成有效的激励约束机制。1469一般来讲，大学校长的预期任期是个未知数。经营者不努力的可能性大小与预期自己的任期数成反比关系。经营者预期任职时间越长，经营者越

5、努力。最为关键的是在遴选经营者时候的竞争机制，要改变现在由政府官员任命的用人机制，让市场来选择优秀的校长。在此基础上，给校长建立较为稳定的职业预期，按照自己的经营策略管理学校。如果缺少了职业化的大学校长市场，委托人很难准确评估校长的综合实力和市场价值。加上委托-代理关系先天存在信息不对称的问题，代理人在契约中处于优势地位，很容易形成内部人控制的格局，损害委托人的利益。目前，中国公立大学校长的任命制度仍然遵循党政干部管理制度，由政府行政委派和任命，无法有效发挥市场机制的优势。只有引入竞争机制，建立灵活多样的激励机制，才能出现职业化的校长，保障大学实现高效的运作。(二)信息披露机制大学属于一种特殊

6、的非营利组织。阿尔钦(albert alchian)认为，非营利组织是“一些没有股东的不被拥有的企业”，“所有这些组织都缺少在企业中的私人所有权，没有可资本化，可分离的股份或权利”，“有人会做出诸如既定的资源如何用于企业内和企业的活动范围的决策，却无人或集团有权从企业中带走财富，把组织的财富转化为私人的利益”。22由此可见，非营利组织有两个特征：一是所有者缺位；二是不存在剩余索取权。这种产权性质使非营利组织管理者缺乏一种来自所有者的强有力的监督，为保证非营利组织的健康运行，利益相关者的监督至关重要。这些利益相关者，既包括捐赠人、受赠人、受益人等跟组织直接密切相关的群体，也包括政府、社会公众等间

7、接相关群体。为了达到有效监督非营利组织管理者的目的，利益相关者需要掌握充分的信息，但是在非营利组织的管理者和利益相关者之间存在着信息不对称。管理者拥有大量的组织内部信息，利益相关者处于组织的外部，缺乏获取组织内部信息的渠道。信息的不对称性使利益相关者无法观察和评价非营利组织管理者的行为，从而也无法进行有效的监督。因此，加强非营利组织的信息披露，提高非营利组织的透明度，对于利益相关者的行为决策与监督至关重要。欧美发达国家的大学在信息披露方面有非常丰富的实践。以美国为例，首先，大学一般都会设立专门的院校研究机构(ir，institutional research)，主动向社会公众发布大学运行的基本

8、信息和数据。任何一名社会公众都可以要求大学的ir部门提供某方面的信息和数据。第二，大学必须向以下机构进行强制性报告(mandatory)：高等教育综合数据系统(隶属于联邦教育部教育统计中心，integrated postsecondary education data system)，美国研究理事会(隶属于美国科学基金委，national research council)，全国中学后教育学生资助研究(隶属于美国联邦教育部，national postsecondary student aid study)，州治理董事会(board of governors)。与此同时，全美还有诸多高等教育行业

9、协会，对各所大学的信息进行不同程度的披露。从中我们可以看出，大学的信息披露主要有三种途径和方式：第一，大学自愿披露，这是大学的非营利属性决定的；第二，从监管者的角度出发，规定大学进行强制性信息披露；第三，社会中介机构的补充性信息披露。结论和大学法人治理结构密切相关的三个因素分别是产权结构、信托-受托关系和委托-代理关系。中国公立大学属于非营利性事业法人团体，是专门从事高等教育的社会组织。尽管中国公立大学已经取得了独立法人地位，但是由于在现有的中国公立大学制度设计中，大学党委扮演着最高决策机构的角色，但是并不具备法人机关的资格，导致中国公立大学法人机关的缺位。校长作为法人代表既扮演了委托人的决策

10、，又扮演了代理人的角色。这实际上导致了中国公立大学法人治理结构的残缺。从产权结构来看，中国公立大学法人财产的主体地位是不明确的，大学并没有法人所拥有的完整独立财产权，无法履行从国家所有权中分离出来的大学法人的占有、使用、收益和章程规定的处分权。教育信托制度对于明晰大学的产权归属是一种很好的尝试。以这项制度为基础，大学资产的所有、占有、处分、使用、收益等各项权利都转移到法人机关(理事会)，理事会拥有完整的决策权，从而为大学建立良好的激励和约束机制提供了必备基础。与法人机关关系最为密切的两个主体是举办者和管理者。举办者与法人机关之间应当是信托-受托关系，举办者是信托人，法人机关是受托人；法人机关与

11、管理者(大学校长)之间应当是委托-代理关系，法人机关是委托人，大学校长是代理人。在教育信托制度下，大学通过信托合同获得了独立自主处理大学事务的权力，对于保障公立大学的办学自主权、降低政府行为对高等教育领域的不当行政干预具有非常积极的意义。中国公立大学的校长是大学的法人代表，是大学的最高行政首长，承担着管理大学的角色。为了坚持党在高校的领导地位，建议在全体党委委员的基础上，扩充国家代表、地方政府代表、校友代表等利益相关者角色，组建公立大学理事会，扮演法人机关的角色。其主要职责包括四个内容：一是审定和解释大学章程；二是行使法人财产权；三是遴选校长；四是学校冲突的仲裁。学校的日常重大决策则继续由党委

12、会及其常委会履行，并支持校长独立自主地行使行政管理权。参考文献：1曹钢.产权经济学新论：产权效用·形式·配置m.北京：经济科学出版社，2001：40.2吴宣恭.产权理论比较：马克思主义与西方现代产权学派m.北京：经济科学出版社2000：2.3(美)考特.等.法和经济学m.第5版.上海：上海人民出版社，2010：66.4刘虹.控制与自治：美国政府与大学关系研究m.上海：复旦大学出版社，2011：163.5于中宁.跳跃性的产权改革j.新华文摘，2004(3).6尹田.物权主体论纲j.现代法学，2006(3).7kaplin w a. the law of higher educ

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15、理与大学管理m.北京：人民出版社，2012.15尹晓敏.利益相关者参与逻辑下的大学治理研究m.杭州：浙江大学出版社，2010：236.16弗兰克·罗兹.创造未来美国大学的作用m.北京：清华大学出版社，2007.17carnegie commission on higher education. overnance of higher education: six priority problems m. new york: mcgraw-hill, 1973:32.18paul w. principles of governance and administration in higher education m. springfield: charles