11安华农民文化发展权的法律保障探析

1、农民文化发展权的法律保障探析刘安华*（湖南文理学院法学院湖南常德415000）內容摘耍文化发展权是农民发展权的重要内容。由于多种因素的制约，我国农民文 化发展权保障存在着立法不健全、财政投入不足等问题。加强农民文化发展权保障，离不开 法治的推动，要构建农民文化发展权的法律保障机制。关键词农民；文化发展权；法律保障机制research on protection of farmers1 culture developmental rightliu an hua（law school hunan university of arts and science, changde hunan 41500

2、0） abstract： culture development right is an important content of peasants' development right. there exists defects in farmers，culture developmental right because of certain factors it is necessary for us to strengthen legal protection mechanism of farmers' culture developmental right.key wo

3、rds： farmers； culture development right； 1 egal protection mechanism农民发展权是关于农民发展机会均等和发展利益共享的权利。1文化发展权是农民发 展权的重要内容，是农民根本利益的体现，是社会主义条件下农民所应亨有的广泛人权的重 要组成部分，是满足广大农民群众多层次多方而粘:神需要的有效途径。农民的文化发展权包 括文化创造权、文化享有权、文化传播权、文化管理权、文化选择权、公共影视文化教育权 益和公共文化资料的获取权益等。尊重和保障农民文化发展权，已成为当前新农村建设的一 个急迫任务和重人课题。一、农民文化发展权保障的价值分析马克

4、思主义文化理论始终强调文化与人的发展的关系，认为人既是文化创造者，也是文 化的享有者，文化需求是人成其为人的重耍尺度，文化实践的得失成败将直接决定着人的性 质和状态，文化是人的全面发展的内在木质要求。许多国家的实践证明：公民文化权利与公 民的经济权利、政治权利是同等重要和相互联系的。经济的增长、社会的进步，离不开文化 权利的保障。2充分保障公民的文化发展权既体现了人类文明发展的-般要求，也是对我 国社会全而进步客观需求的积极回应。切实保障和实现农民文化发展权，既是满足我国农民作者简介：刘安华（1967）男，湖南邵东人，法学硕士，讲师，研究方向：法理学与三农法治。fl益增长的精神文化盂求的内在耍

5、求，也是促进我国农村社会稳定和整个社会和谐的必然选 择。(-)有利于推动农村经济的持续发展近年來，经济与文化-体化的趋势愈來愈明显，文化屮渗透着经济，经济小包含着文化。 文化己经遍及到社会生活和经济生活的方方而而，农村文化在农村经济的发展中不仅扮演着 “搭台”的角色，其本身的文化产业还直接产生经济效益。现代社会出现了经济的文化化现 彖，“文化力”已经成为经济发展的强大助推力。这种文化助推力的表现冇二：一是从经济 发展的规律来看，任何经济的发展都是从理论的突破开始的，知识经济的出现必须以知识、 科技、文化为主要内容的文化先导。二是从文化的层面上看，这些文化层面包括技术层面、 制度层而、观念层而。

6、在技术层而，新的技术在理论上有了 £跃，才有可能导致生产的进步 和革新；在制度层面，经济建设离不开社会制度和社会环境，先进的社会制度、先进的生产 关系和优良的发展环境能为经济建设捉供保障；在观念层面,文化与经济的关系更为密切， 只有通过文化建设才能将农民的思想活跃起来，将农民的观念转变过来，把农民的精力集屮 起來，把农民的动力发挥出來，文化已经成为支撑经济发展的精神z魂和生生不息的内在动 因，其发挥的文化力已成为衡量经济和社会总体发展水平的重要标志之一。3可见，尊重 和保障农民文化发展权，加强农村文化建设有利于推动农村经济的持续发展。(%1) 有利于推动农村的政治民主化进程文化关系着

7、一个国家、一个民族的整体素质，文化的发展彩响着经济、政治、社会等各 方面的发展。社会主义新农村离不开农村文化的支撑和参与。社会主义新农村建设的主旨和 主体是新农民建设，是不断提高广大农民群众的综合素质。推进农村的政治民主化进程，其 核心是农村的文化建设，即提肓农民精神层而的收益，提高农民的主观福利。随着国家现代 化的发展，农村社会需要农民积极地参加民主管理。尽管经济发展能促进农民从生存价值观 到白我表现价值观的逐步转变，富裕社会更冇可能民主化，但并不是经济发展的程度就决定 着民主文明的程度。只有文化才能影响农民对政治民主的追求，农民有了文化视野，才能开 阔，才能更好地参与政治，追求政治牛活。所

8、以，农村政治民主化的关键是捉髙农民的民主 意识。在当代中国，由于新旧体制的转型，农村社会呈现出领域分化、区域分化、阶层分化、 组织分化、利益分化和观念分化的态势，农村基层组织的政治整合能力在不断下降，社会文 化的某些领域也出现了结构性分化。尊重和保障农民文化发展权，加强农村文化建设无疑能 够给新农村建设提供制度和秩序的基础，政治建设必须以文化建设为条件，作为一种非经济 力量，同时也是一种非政治力量的文化建设，恰恰是通向政治文明的桥梁。保障农民文化发 展权有利于推动农村的政治民主化进程。（三）有利于构建社会主义和谐社会和谐社会的木质是关系和谐，构建和谐的城乡关系是构建和谐社会的重要基石。在全面

9、建设社会主义小康社会的历史进程小，国家应该努力为同为公民的农民和市民构建平筹的制 度平台，使二者能够在同一制度平台的起跑线上奔跑。4农民获得与城市市民平等的文化 发展权，必将大大激发其投身社会主义现代化建设的积极性，“平等造成的激悄既是强烈的 又是普遍的” 5。统筹城乡文化发展，保障和实现农民文化发展权，对于缓解社会矛盾， 促进社会稳定和协调发展具有重要意义。农村的公共文化作为一种“软实力”，在农民的思 想意识、价值取向、发展观念中显示出“硕实力”不可替代的特殊作用，它能规范农民的思 想和行为，促使农民形成共同的理想信念。对农村进行公共文化的供给可以架起沟通社会与 农民z间心灵的桥梁，缓和社会

10、心理危机，化解社会矛盾，净化社会风气，从阳营造融洽和 谐、团结互助的人际关系，形成自觉遵守社会秩序的舆论氛围和民主、平等、法制、科学、 诚信的农村社会环境。6党的十七人提出了 “保障人民的基木文化权益”的命题，这充分 体现了我们党对文化发展规律认识的深化。从权益的观点看待我国农民的精神文化需求，使 满足农民文化需求的行为更具有法治的意义，保障农民文化发展权有利于统筹城乡发展与构 建和谐社会。二、农民文化发展权保障存在的主要问题文化发展权是农民保证自身发展的文化基础，文化发展权不能很好地实现，将在很人程 度上制约农民发展权的实现。近年來，我国农民的发展权及其保障问题受到政府和社会各界 的广泛关注

11、，农民文化发展权的保障程度在整体水平上得到了很大提高。但是，我国农民文 化发展权保障的现状仍不容乐观，农民文化发展权的保障任重而道远。（-）农民文化发展权保障的立法不健全改革开放以来，随着我国农民文化需求的不断提升，文化发展权立法有了很大的发展。 我国现行宪法、农业法、文物保护法、著作权法、公共文化体育设施条例等法 规都有关于文化发展和保障的规定。这些法律法规和政策为保障人民群众的文化创作权、文 化成杲利益获得权和文化市场管理权等提供了有力的法律支持。但是我国现行宪法和法规只 是对我国公民的文化权益作了原则规定，而对农民文化权益的保障没冇作出类似教育法、 体冇法的专门法律规定，致使农村文化建设

12、中的许多问题缺乏刚性约束。如关于市场经 济条件下的农村文化艺术保护的一些重要问题，则尚无完善的法律來规范调整。因此， 为了更加有效地保障农民群众的文化发展权，必须加大农村文化发展权立法的力度，适时制 定中华人民共和国农村文化发展法，以从根本上解决农村文化建设主体、文化投入机制、 公共文化服务体系标准、公民的文化权利和义务、社会资本参与公共文化服务体系建设的途 径等问题。（二）农村公共文化建设财政投入不足建国以來，在“短缺经济”时代，政府一贯重城市、轻农村，导致农民占有的资源包括 文化资源始终处在极低的水平上。改革开放z后，“从总体上看，国家财政对文体广事业费 的支出在'i五'期

13、间的年均增长率低于同期国家财政收入的年均增长率。从文化行业的局 部看，由于基数小，财政拨款占国家财政总支出的比重呈逐年下降的趋势，'六五是0.52%,'七五'是0.45%,'八五'是0.46%,'九五'是0.45%。'十五'期间,2001年是0.40%, 2002 年是 0.38%, 2003 年是 0.35%, 2004 年是 0.40%, 2005 年是 0.39%。” 8而且国家对文 化的投入存在明显的"城市偏向”，农村文化的投入在国家对文化投入中的比例鮫低，统计 表明，从2001年到2005年，国家对农村

14、文化的投入所占国家文体广行业财政支出的比例一 肓徘徊在20%到25%之间。9 “公共文化机构运转存在较人困难。2004年全国共有720个 县级图书馆无购书经费，占公共图书馆总数的26.4%。多数县级电彩公司难以正常运转，县 级剧团有名无实。”具体来看，'新中国成立以来，全国文化系统艺术表演团体深入农村演出 数量最多的是1964年，达82万场，而到了 2004年，却只有23.4万场，仅相当于上世纪6（） 年代的1/40 2004年全国县级图书馆人均藏书量仅为0.12册,低于全国图书馆人均藏书量 0.3册，更远远低于国际图联人均1.52册的标准。” 10同时，农村文化公共投入上存在着“重建

15、设轻运转”现象，国家对农村文化建设上的投入绝人多数为基础文化设施建设，这其 中大多数是一次性基建投入，并没冇配套相关的运营经费和使用人员的培训费用。国家花费 资源设立的农村文化公共设施不能止常地运行，使得本来就非常有限的政府财政投入效用的 发挥打了折扣，文化公共设施普遍存在老化衰败的现彖，不能满足农民对文化产品的需求, 从物质层面上压制了农民文化权利的实现。农村文化建设财政投入刚性不足是农民文化发展 权缺失的重要原因z。（三）农村文化公共服务体制不健全农村集体化时期，农村公共文化产品几乎都是由政府提供的，政府建立了县、乡、村 和生产队系统的公共文化服务网络。改革开放以后，随着政府对农村管理方式

16、的转型，公共 文化服务网络也不再存在，而农村文化建设责任分属多个行政主体（部门）。在区（县）一 级，区（县）广电局负责电视广播，区（县）文化局负责群众文化，区（县）体育局负责群众体育活 动，区（县）委宣传部负责群众文化宣传工作。在镇（乡）一级，党委有党委组织的文化活动， 教育办（所）有教育办（所）组织的文化活动。这些活动内容重复率高，组织形式简单，政出 多门，领导网络不健全，分类不明确，边界不清处，谁都组织管理农村文化，谁都不负全责, 谁都没有同其他部门协同起来做统一的规划与投入，这样做的结果是使原本冇限的农村文化 资源无法发挥应有的效益。11（四）农民文化发展权保障的法治环境不优近年来，党和

17、政府高度重视农民文化发展权的保护，先后出台了关于进一步完善文化 经济政策的若干规定、关于深化文化体制改革的若干意见等政策文件。但农民文化发展 权的保护力度不够，文化执法缺乏权威。有些行政文件的通知或规定，如开征文化建设费、 鼓励对文化的捐赠、财税优惠等虽已下达，但并无法律的严肃性和强制性，地方部门往往择 利而从。有些文化执法人员在执法过程中作风简单粗暴，严重损害了文化执法人员的形象和 执法机关的威信。有的地方，文化产权行政执法体系不健全，执法手段滞后，公平竞争的社 会环境还未形成。侵犯文化产权、制假售假的违法行为在农村比较严重，特别是盗版的咅像 制品人人充斥农村文化市场。尤其是加入wto后，我

18、国农村文化发展受到了与wto相关 的文化贸易及其附加的文化内容的影响，扩人农村文化市场的准入范围，允许国外文化资本 和文化艺术产站、文化服务进入我国农村，就会对农村的社会主义价值观念和优秀的文化传 统带来既现实又深远的影响，血对农民文化权益的法治保护不足。如文化娱乐场所管理条 例、演出市场管理条例等基木上涵盖了现行文化产业领域，但这些法律基本上都是在体 制转型过程中制定和形成的，对农民文化权益的法治保护显然落后。（五）农民自身的文化权利意识淡漠主体的权利意识是指公民对自己作为独立主体的利益和自由的认识、主张和要求，以 及对他人同样的认识、主张和耍求的社会评价。具备权利意识是权利主体维权活动开展

19、的前 提。12权利意识的强弱会影响到权利主体实现自己权利的态度是积极还是消极，是主动 还是被动。同时，由于经济层面的权利实现是相对具体且易于实现的，而文化层面的权利 实现则更具抽象性，其目标的实现对主体能力的要求也就更高。中国是一个有着儿千年专制传统的国家，与西方重视人的个体牛存权大不一样。中国古 代，由于以儒家止统伦理思想为行动的指南，强调“存天理灭人欲”。即使是儒家“内圣外 王”的人格最高理想，也并不看重对作为个体的人的文化权利的实现和满足。个人的权利往 往被集体的意识所掩盖，民众长期处于文化失语的状态，他们被统治阶级剥夺了表达文化观 点和见解的权利和机会。建国后，虽然我国农村文化事业有所

20、发展，但在我国广人的农村, 些封建思想的残余仍然根深蒂固地残留在一些农民的头脑中。他们认为，作为一个农民要“安分守己”就是要从心里而认可口己的身份地位，即使口己的合法权利不能实施，甚至于 受到损害，也必须忍耐，不得反抗。13而农民普遍受教育的程度较低于城市居民，过 低的科学文化水平，也限制了农民白身合法文化权利的实现。这些因素都使得农民对白身文 化权利的漠然，不能主动地农达占己的文化需求，造成了政府的文化供给与农民的文化需求 “脱节”的情况。在农民自身的文化需求得不到有效满足的情况下，一些低俗的丑恶的文化 现彖开始在农村沉渣泛起并蔓延开来。三、农民文化发展权保障的法治路径加强农民文化发展权保障

21、，促进和谐社会的构建离不开法治的推动。“法律能促进潜存 于社会体中的极具创造力和生命力的力量流入建设性的渠道，它也因此证明口己是文明建设 的一个不可或缺的工貝。” 14真正实现农民文化发展权，需要国家进行一系列制度安排与 制度创新，要构建农民文化发展权的法律保障机制。（-）强化农民文化发展权的政府责任机制发展权利宣言表明，政府必须承担起采取一切必要抬丿施实现农民发展权利的责任。 农民文化发展权是一种积极的权利，需要国家的积极作为才能充分实现。统筹城乡文化发展, 加大农村文化服务的资金投入，完善农村公共文化基础设施是政府的责任。各级政府必须明 确口己是公共文化服务体系的主休建设者，必须牢固树立发

22、展农村文化，保障广大农民的文 化权益是政府的天职。北京大学教授、国家图书馆首席专家李国新指出：农村文化进一步繁 荣的标志是城乡基木公共服务均等化明显推进，日的是更好地实现和保障农民的基木文化权 益。公共文化服务体系是实现公民文化权利的主要平台和途径，它的重点是完善公共文化基 础设施体系。推行城乡基本公共服务均等化，在投入方而坚持政府主体社会参与的方针。要 在农业投资法等法规中，明确规定各级政府对农村文化投入的比例，扩大公共财政中的 文化覆盖面，并不断提高川于乡镇、村文化建设的比例，规划和建设一批适合农民需求的文 化设施；要依法设立农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设，特别是农村广播电视

23、村村通工程、乡村文化设施和文化活动场所建设的资金需求；要在一-般转移性支付小加人文 化建设经费的比例，把农村文化建设项目纳入每年国家发展计划，重点项目给了专项支持; 要保证对农村公共文化活动经费的投入，从而保障农村文化活动的正常开展，不断满足农民 群众的文化盂求；要逐步加大财政资金对公益性文化事业的投入力度，其增幅要保证略高于 同期财政收入的增长幅度；要落实扶持文化事业发展的税收政策，鼓励社会力最参与公共文 化服务体系建设，形成以政府投入为主、社会力量积极参与的稳定的农村公共文化服务投入 机制。15（二）加强农民文化发展权保障的立法历史和现实都表明，农民的穷，实质上是权利的贫穷，经济发展权、政

24、治发展权、文化 发展权等关系到农民白身发展的一系列权利都没有得到应有的保障。农民的发展权利被约 束、限制其至被扭illi是制度及其相互关联作用的产物。涉农领域包括户籍制度、选举制度、 财税制度和农业经营制度在内的长期歧视性政策的实施，剥夺了农民在政治经济文化乞活中 的平等参与权、口由迁徙权、口由择业权以及平等接受基本公共服务的权利，限制了农民的 自生能力，使农民无法在市场经济运行条件下获得应冇的、必要的制度保障。16要真正地 保障农民文化发展权的实现，立法是前提。因此，笔者建议单独制定农民发展权保障促进 法，保证农民发展中诸多权利资源流失现彖得以治理，使这部法律成为农民发展权的基本 法。“法是

25、善和正义的艺术”。17必须从立法层而上以公平、正义的理念去完善农民文化发 展权的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。要把农民文化发展权保障立法纳入到重 要议事口程，改变以往在农村公共文化建设和管理上的随意性，研究制定和完善相关法律制 度。id前我国法律体系屮还没启独立的农村公共文化发展方面的法律制度，必须尽快研究制 定使其规范运作的基本法或专门法，如农村公共文化服务设施法、农村公共文化服务基金法 等。要通过制定相关法律法规确定国家发展农村公共文化的基本政策；要保障政府公共财政 对农村公共文化建设的投入，明确农村公共文化服务单位的法律地位、义务责任等；要抓紧 清理、修改或废止与wto规则和政

26、府承诺不相符合的文化法律法规，使z与wto规则相 一致，针对欠缺的国内农村文化法律空白，建立健全符合wto规则要求的农村文化法律体 系；要维护农村文化法律法规的统性和权威性，消除地方保护主义和部门利益，打破农村 文化行业垄断和封锁，构筑良好的农村文化法治环境。（三）完善农民文化发展权的司法救济机制文化发展权的实现，离不开法律的支撑和保护。权利能否得到司法救济，是衡量一种权 利实现程度的重要指标。作为国内人权的农民文化发展权，id前我国还没侑完善的实丿施机制。 为了保障文化发展权的实现，我国可尝试创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度，为文化 发展权的实现提供制度保障。宪法市查制度就是针对国家公权

27、力如果没有制约就会侵害公民 的基本人权的情形而形成和发展起来的。文化发展权作为一项基本人权，它隐含在宪法规定 中，当其受到侵犯时，要想得到冇效的保护，就必须完善宪法审查制度。而宪法诉讼则是指 宪法审判机关适用司法程序解决宪事纠纷，制裁违宪行为，维护宪法秩序，保障公民基本权 利的一整套程序和制度。宪法诉讼是宪政的守护神，宪法诉讼乃民主z补救、人权z保障、 法治之粕义。18文化发展权是一项宪法性人权，只有构建行之有效的违宪市查模式或宪法 诉讼模式，才能从根本上解决发展权法律救济问题，从阳成为农民文化发展权保障的法治磐 石和最后保障。（四）依法改革农村文化管理体制保障农民的文化发展权，必须依法进行改

28、革农村文化体制。要坚持公益性事业单位以政 府投资为主，经营性金业单位以市场运作为主，一手抓公共性文化事业，一手抓经济型文化 产业，做到两手抓、两手强；耍运用市场准入、资格认定、价格调节、财税优惠等政策引导 各类市场主体投资电影放映、文艺表演、网络服务等领域，最终建立党委领导、政府管理、 行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制，使政府文化职能的作用体现在宏观管理、 制订文化政策、做好文化战略规划、市场监督管理上来。耍在法律法规的范围内，鼓励社会 力量办文化，鼓励社会资本对公益性文化活动、项目和设施建设加大投入和兴办非公有制的 文化事业机构，鼓励民办社会文化团体、民办文化类非企业单位和文化经营

29、户的发展，支持 他们采取多种方式，拓宽文化服务渠道，引导他们开展健康文明的文化活动。19（五）加强农村文化人才队伍建设农村文化建设的主体是农民，农民文化发展权的实现同样也必须依靠农民白己。所以要 支持农村木地文化粕英的人才培养，积极引导基层培养基层文化队伍，奖励和补贴农村基层 文化带头人培训项冃。努力实现农村文化建设从“送文化”到“种文化”的历史性转变。建 国以來，农村的许多文化观念是依靠国家力量，从上而下向农村社会强行“植入”，主要表 现为，一种精英文化对大众文化的改造和替代，但现实的情况是，这种单靠国家力冕从外面 强制“植入”乡村社会的精英文化观念，难以在农村社会小植根、开花、结果、发育，

30、是 种“无根”的文化。一旦国家力量从农村社会中撤出，这种“无根”文化就会凋谢。20 因此，通过国家公共财政引导的方式，建立一支乡土化、农民化和本土化的农村文化精英队 伍，使z成为农村文化的承载者和传播者，对当地农民的文化权利意识进行培养和灌输， 这是当前农村文化建设的迫切任务，也是发挥农民维护白身文化权利主观能动性的必要途 径。（六）提高农民综合素质农民文化发展权的实现，关键在于提高农民素质。保障农民文化发展权的实现，必须把 提高农民综合素质作为冃标，从农村实际和农民的需要出发，以先进的文化满足农民求知识、 求致富、求快乐的愿望，为农村提供更多更好的文化产品和服务。要创新农村文化活动的形 式，

31、开展农民爲闻乐见的文化活动，如放电影、送戏刖、送书刊、开展科技讲朋等，以贴近 群众、贴近牛活、贴近实际的文化活动，使农民在文化活动中受到教育、受到启发。鼓励科 技文化工作者下乡，坚持为“三农”服务的方向，丰富农民的精神文化生活。在满足农民精 神需求的革础上，紧密结合农民脱贫致富奔小康的要求，把精神文明建设与提高农民科技文 化知识结合起来，以传播科学文化为着力点，侣导农民学文化、学科学知识，以先进的科学 文化改变农民素质偏低、观念陈旧的现状；积极引导广人农民崇尚科学，破除迷信，抵制腐 朽落后文化，形成文明健康的牛活方式和社会风尚，提髙农民的思想道德索质和科技文化素 质；减少农村劳动力中文肓半文肓

32、的比例，提高农民应用新技术、新成果的能力，增强农民 转移就业的能力，为发展农村经济，建设社会主义新农村，提供精神动力和智力支持。21 结语美国著名学者塞缪尔p 享廷顿说过，“中国的农村，不是稳定发展的基础，就 是社会动荡的根源”。我们不希望农村长期落后于城市，更不希望农村成为社会动荡的根源, 农民发展权保障的重要现实意义恰恰体现于此。文化发展权是公民的阜本人权2，保障和 实现农民的文化发展权，是推动农村经济的持续发展、实现农村政治文明与促进农村社会和 谐发展的必然要求。只有完善农民文化发展权保护的制度体系，统筹城乡文化发展，更好地 维护和实现农民的文化发展权，才能真正做到“讣人民共亨文化发展成果”。革金项冃：湖南省教育厅课题“和谐社会建构中的农民权利及其法律保障问题研究”的阶段 性成果。(0 7