国家算管理体制

1、第一节第一节 国家预算国家预算第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 第十章第十章 国家预算和预算管理体制国家预算和预算管理体制第一节第一节 国家预算国家预算l一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别l二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限l三、国家预算原则三、国家预算原则l一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义 国家预算是具有法律规定和制度保证的、经法国家预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的国家年度财

2、政收支计划。定程序审核批准的国家年度财政收支计划。 国家预算是国家财政的核心国家预算是国家财政的核心. （二）国家预算的类别和名称（二）国家预算的类别和名称 l1. 1.以国家预算形式的差别为依据，国家预算可分为以国家预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预单式预算和复式预 算。算。l单式预算是将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不单式预算是将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。去区分各项财政收支的经济性质。l其优点是整体性强，简便易行。缺点是没有把全部的财政收入按经济其优点是整体性强，简便易行。缺点是没有把全部的财政收入按经济

3、性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。l复式预算是将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个复式预算是将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个或以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。或以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。l典型例子是把国家预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常典型例子是把国家预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为

4、收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。主要以国债为收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。l复式预算区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于经济分析和复式预算区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于经济分析和科学的宏观决策与控制。其次，把预算分成经常预算和资本预算两个科学的宏观决策与控制。其次，把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，这就打破了部分，两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。再次，由于把国债收入作预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。再次，由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，这就

5、使得资本预算总是平衡的，只有经为资本预算的正常收入项目，这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。常预算的收支才可能有差额。 l现在已停编复式预算现在已停编复式预算2 2。以预算内容上的差别为依据，国家预算可分为增量以预算内容上的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指财政收支计划的确定，只以社会经济的预算发零基预算是指财政收支计划的确定，只以社

6、会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。零基预算事实上展为依据，不考虑以前的财政收支状况。零基预算事实上还未成为确定的编制国家预算的一般方法，通常只用于具还未成为确定的编制国家预算的一般方法，通常只用于具体收支项目预算上体收支项目预算上l我国的国家预算过去一直是单式预算，我国的国家预算过去一直是单式预算，19911991年开始试行复年开始试行复式预算，从式预算，从19941994年起，我国预算法规定，各级政府预算均年起，我国预算法规定，各级政府预算均采用复式预算形式进行编制。我国目前的复式预算制度将采用复式预算形式进行编制。我国目前的复式预算制度将国家预算分为经常性预算和建设性预算。

7、在编制上主要仍国家预算分为经常性预算和建设性预算。在编制上主要仍采取增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用采取增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用类似零基预算的方法。类似零基预算的方法。二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限 1 1。级次：。级次： 一级政府、一级财政、一级预一级政府、一级财政、一级预 算算 （五级财政）（五级财政）2。预算管理权限预算管理权限各级人民代表大会的职权：对预算、决算的审批权；各级人民代表大会的职权：对预算、决算的审批权；对预算、决算方面不适当的决定的撤消权。对预算、决算方面不适当的决定的撤消权。各级人民代表大会常务委员会的职

8、权：对预算执行各级人民代表大会常务委员会的职权：对预算执行的监督权；对本级预算调整方案的审查批准权；的监督权；对本级预算调整方案的审查批准权；审查和批准本级政府决算；撤消本级政府和下一审查和批准本级政府决算；撤消本级政府和下一级人民代表大会关于预算、决算不适当的决定、级人民代表大会关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。命令和决议。l各级政府的职权：确定预算管理体制具体办法；各级政府的职权：确定预算管理体制具体办法；编制本级预算草案；向本级人代会做关于本级总编制本级预算草案；向本级人代会做关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算的执行；决定预算草案的报告；组织本级总预算的执行；决定本级政府预备

9、费动用；编制本级预算调整方案；本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下一级人民政府关于预算方面监督本级各部门和下一级人民政府关于预算方面的不适当的决定命令；向本级人民代表大会、本的不适当的决定命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算执行级人民代表大会常务委员会报告本级总预算执行情况。情况。l各级财政部门具体编制本级预算草案、决算草案；各级财政部门具体编制本级预算草案、决算草案；具体组织和负责本级总预算的执行；提出本级预具体组织和负责本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向

10、本级人民政府和上一级财政部门报告本级定期向本级人民政府和上一级财政部门报告本级预算执行情况。预算执行情况。l三、国家预算原则三、国家预算原则l1、公开性、公开性l2、可靠性、可靠性l3、完整性、完整性l4、统一性、统一性l5、年度性、年度性第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设 一、我国预算管理存在的问题一、我国预算管理存在的问题 1 1有关预算草案编制时限的规定不科学，影响了编制质量。有关预算草案编制时限的规定不科学，影响了编制质量。 2.2.采用采用“基数加增长基数加增长”即增量预算的方法来编制预算。即增量预算的方法来编制预算。 3 3按经济性质编制预算，不利于支出

11、的控制。一是预算职能被部门按经济性质编制预算，不利于支出的控制。一是预算职能被部门肢解。最突出的是基本建设预算和科技部门的预算以及行政经费预算。肢解。最突出的是基本建设预算和科技部门的预算以及行政经费预算。各部门的基本建设预算由发改委负责，科研经费预算由科技部负责，各部门的基本建设预算由发改委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难。其结果是，财政部很难说清肢解，财政对部门预算的控制十分困难。其结果是，财政部很难说清楚一个部门一年到底花了多少钱。二是

12、由于按资金性质编制预算和进楚一个部门一年到底花了多少钱。二是由于按资金性质编制预算和进行资金管理，一个部门可以同时向财政部的几个司局要钱，经常出现行资金管理，一个部门可以同时向财政部的几个司局要钱，经常出现重复支出的现象。重复支出的现象。 4 4分预算内、外编制预算，使预算失去完整性。分预算内、外编制预算，使预算失去完整性。 l二、推进依法理财，加强预算管理和监督二、推进依法理财，加强预算管理和监督 1、加强和改善预算编制工作、加强和改善预算编制工作 2、细化预算和提前编制预算、细化预算和提前编制预算 3、加强对超收收入使用的监督、加强对超收收入使用的监督 4、严格控制不同预算科目之间的资金调

13、剂、严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5 、加强预算外资金管理、加强预算外资金管理 三、编制部门预算三、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义（一）编制部门预算的背景和意义 建国以来，我国政府向人代会提交的预算是收入按类别，建国以来，我国政府向人代会提交的预算是收入按类别，支出按功能的汇总预算。缺陷表现为：第一，部门没支出按功能的汇总预算。缺陷表现为：第一，部门没有一本完整的预算。第二，预算编制粗糙，第三，预有一本完整的预算。第二，预算编制粗糙，第三，预算资金分配权分散。算资金分配权分散。 第四，预算约束软化第四，预算约束软化 （二）部门预算的内容（二）部门预算的内容 部门预算是以部门为

14、依托，一个部门一本预算，将预算部门预算是以部门为依托，一个部门一本预算，将预算落实到每一个具体部门。各部门预算由本部门所属各落实到每一个具体部门。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。单位预算和本部门机关经费预算组成。l四、实行政府采购制度四、实行政府采购制度l(一一)政府采购制度的含义政府采购制度的含义l(二二)我国政府采购法的基本内容我国政府采购法的基本内容 l我国政府采购法的基本内容：我国政府采购法的基本内容：l1、政府采购法政府采购法的宗旨和原则的宗旨和原则l2、政府采购当事人、政府采购当事人l3、政府采购方式、政府采购方式l4、政府采购程序和政府采购合同、政府采购

15、程序和政府采购合同l5、政府采购的对外开放要循序渐进、政府采购的对外开放要循序渐进l6、财政部门在政府采购中的职责、财政部门在政府采购中的职责l长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种分散支付制度有很多弊端。（户内由其使用。这种分散支付制度有很多弊端。（1 1）各部门多头开列账户。）各部门多头开列账户。各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重

16、复开列账户，各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重复开列账户，致使政府财政资金分散，脱离了预算统一管理，从而使预算执行中的监督得致使政府财政资金分散，脱离了预算统一管理，从而使预算执行中的监督得不到落实，资金使用效率低下，并滋生腐败。（不到落实，资金使用效率低下，并滋生腐败。（2 2）预算信息管理落后。由于）预算信息管理落后。由于大量资金分散于各商业银行，政府的预算管理部门无法及时了解资金使用效大量资金分散于各商业银行，政府的预算管理部门无法及时了解资金使用效率和运转情况，不利于政府对形势做出正确判断。（率和运转情况，不利于政府对形势做出正确判断。（3 3）大量资金沉淀。因为）

17、大量资金沉淀。因为各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而政府预算部门又各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而政府预算部门又是按期拨付的，势必造成一方面政府财政为如期拨付资金而不得不发行公债是按期拨付的，势必造成一方面政府财政为如期拨付资金而不得不发行公债或向银行借款，另一方面又有大量政府财政资金沉淀于各商业银行的局面。或向银行借款，另一方面又有大量政府财政资金沉淀于各商业银行的局面。l为了改变这一局面，我国于为了改变这一局面，我国于20012001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。革试点。 五、实行国库集中收付制度五

18、、实行国库集中收付制度(一一)我国过去国库支付制度及其存在的问题我国过去国库支付制度及其存在的问题l（二）国库集中支付制度的基本内容（二）国库集中支付制度的基本内容l1. 1. 改革现行机构设置和管理体制改革现行机构设置和管理体制l2.2.改进资金管理方式改进资金管理方式l根据国库集中支付制度的基本内容和国外经验根据国库集中支付制度的基本内容和国外经验, ,应当建立单一账户和分类账应当建立单一账户和分类账户相结合的账户体系户相结合的账户体系, ,实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一

19、切账户，坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一切账户，由国库集中支付中心在人民银行开设由国库集中支付中心在人民银行开设“国库单一账户国库单一账户”，将所有政府财政资，将所有政府财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设

20、立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。政设立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。政府的财政预算部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用府的财政预算部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。l3.3.规范资金运行程序规范资金运行程序l资金管理方式的变革要求资金支付程序也随之进行改革。按照政府财政资金资金管理方式的变革要求资金支付程序也随之进行改革。按照政府财政资金的用途和性质，可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，的用途和性质，

21、可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，分别采用不同的方式进行支付。分别采用不同的方式进行支付。l（三）国库集中支付制度与部门预算、政府采购的关系。1国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件2国库集中支付与政府采购制度相互配合3国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容六、实施六、实施“收支两条线收支两条线”管理管理l(一一) 什么是什么是“收支两条线收支两条线”管理管理l(二二) “收支两条线收支两条线”管理的进展及其进一步完管理的进展及其进一步完善善第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型 l二、分级分税预算管理体制简

22、介二、分级分税预算管理体制简介l三、财政分权理论三、财政分权理论l一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型l(一一)预算管理体制的内容预算管理体制的内容l含义：预算管理体制是处理一国财政体系含义：预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。及管理职权的划分和相互间的制衡关系。 l内容：内容：1.预算管理主体和级次的规定。预算管理主体和级次的规定。 l2.国家预算管理权限的划分国家预算管理权限的划分 l3.预算收支范围的划分。

23、预算收支范围的划分。 l4.预算调节制度和方法。预算调节制度和方法。 l(二二)预算管理体制的类型预算管理体制的类型l 预算管理体制的类型预算管理体制的类型:l建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 l于于1953-1978年年20多年时间内实行多年时间内实行 “统一领导、分级管理统一领导、分级管理”体制体制 l改革开放后，于改革开放后，于1980年开始改行年开始改行 “划分收支、分级包干划分收支、分级包干”体制体制 l二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介l（一）分级分税预算管理体制的要点（一）分级分税预算管理体制的要点 l 分级财政体

24、制分级财政体制l即有一级政府就有一级财政，以便使每一级政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺利履行各自的政府职能创造条件。l1。在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分政府职责范围。一级政府，一级预算，自求平衡。l2。在收入划分上实行分税制，分税、分管和分征相结合 l3。 预算调节制度一般建立规范的转移支付制度。 l（二）收支划分的基本理论依据（二）收支划分的基本理论依据 l收支划分的基本理论依据收支划分的基本理论依据 :l1、社会公共需要或公共物品的层次性、社会公共需要或公共物品的层次性l支出：公共品的层次性支出：公共品的层次性l收入：税种的覆盖范围和调节功能收入：税种的覆盖范围和调节功能

25、l2、集权与分权关系、集权与分权关系 三、财政分权理论三、财政分权理论l1.财政分权的理论依据 l2.政府间的支出划分 l3.政府间的收入安排 l4.政府间转移支付 1. 1.财政分权的理论依据财政分权的理论依据 l1.1 蒂伯特模型 l蒂伯特（tiebout, 1956）提出了一个关于地方政府提供地方性公共产品的理论模型。l用脚投票l假定居民具有迁移的完全自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，选择他们最喜欢的社区，并接受和维护该辖区地方政府的管理。l蒂伯特模型有一系列严格的假设前提l有足够多的可

26、供选择的辖区。l人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区。l人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制。l人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别。l公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应。l各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。 l在现实生活中，蒂伯特模型所依赖的各种假设条件是很难成立的。l蒂伯特模型一般被人们视为关于地方公共产品的完全竞争市场理论。l但是蒂伯特模型的理论意义是巨大的。l它为人们对地方公共产品的偏好显示提供了一种“用脚投票”的准市场办法。l在竞争性辖区之间，人员的流动性有助于促进地方公共产品供给效率的提高。1.2 1.2 财政分权的优势与不

27、足财政分权的优势与不足l财政分权的优势l它能够使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好。 l财政分权有利于促进政府间的竞争。 l财政分权有利于推动公共服务的创新。 l财政分权的不足l辖区间外溢l一个辖区所从事的活动可以影响到另一个辖区居民的效用水平，称为辖区间外溢辖区间外溢。l辖区间效益外溢l辖区间成本外溢 l规模经济l低效的税制2. 2. 政府间的支出划分政府间的支出划分l2.1 政府间财政职能的分工 l2.2 政府间支出责任的分工 2.1 2.1 政府间财政职能的分工政府间财政职能的分工l效率职能的分工l公平职能的分工l稳定职能的分工l效率职能的分工l应当以地方为主，中央为辅。l各种公共产品

28、有不同的受益范围。中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品的供应，相反，应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来确定各级政府的职能分工。l中央政府统一提供公共产品的效率损失l公平职能的分工l应以中央为主，地方为辅。l居民之间的收入再分配l地方政府对居民之间的收入再分配缺乏影响力，居民之间收入分配的协调需要由中央政府来负责。l辖区之间的收入再分配l协调辖区之间的收入分配差距，需要由中央政府负责。l稳定职能的分工l应以中央为主，地方为辅。 l地方政府难以担当稳定经济重任的原因l地方缺乏可供操作的货币政策工具。 l地方辖区间经济的开放性，限制了财政政策的有效性。 2.2 政府间支

29、出责任分工政府间支出责任分工l中央和地方政府间支出责任分工的基本框架l全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。 l地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。 l对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度参与。 l调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。 表表10-1 中央和地方支出责任的划分中央和地方支出责任的划分 内容 责任归属 理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央

30、中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务 内容 责任归属 理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施 地方、中央地方、中央地方、中央地方地方 地方地方地方地方 地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务 3. 3. 政府间收入安排政府间收入安排l政府收入安排应考虑的因素l如果所涉税种针对的是稳定经济

31、的目的或各种再分配目标，且该税种也适合被用作这些目的或目标，则应该作为中央税。l分配给地方政府的税种的税基流动性不应过大。l税基在各地区分配极为不均的税种应该由中央政府保留。l地方税的纳税义务应该简单明了。l政府收入安排应考虑的因素（续）l地方税不具备转嫁给非当地居民的可能性。l地方税应当能够帮助地方政府筹集足够的收入，以避免出现严重的纵向财政不平衡。l分配给地方政府的税种应便于管理。l基于受益原则的税种和使用费项目可以被充分安排给各级政府，尤其适于安排给地方政府。 政府间的收入划分政府间的收入划分l关税l应作为中央税。l所得税l应作为中央税。l流转税l在单一环节征收的流转税，可以由任一级政府

32、征收；而多环节的流转税，应作为中央税。l自然资源税l地区间分布不均匀的资源，由中央课征；地区间分布均匀的资源，可以作为地方税。l财富税l适合于由中央集中课征 。l有害产品税l适合于由各级政府来征收 。l使用费和规费l适合于各级政府尤其是基层地方政府征收。若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家中央与地方之间税种的划分 税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税公司所得税公司所得税个人所得税个人所得税增值税增值税销售税销售税财产税财产税对用户收费对用户收费联邦联邦联邦、州联邦、州联邦、州联邦、州州、地方州、地方州州地方地方各级各级联邦联邦联邦、省联邦、省联邦、省联邦、省联邦联邦省省地方

33、地方各级各级联邦联邦联邦、州联邦、州各级各级联邦、州联邦、州州、地方州、地方各级各级中央中央中央、地方中央、地方中央、地方中央、地方中央中央中央、地方中央、地方地方地方各级各级表表10-2 若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家中央与地方之间税种的划分国别国别转移前中央转移前中央收入的收入的比重比重转移后中央转移后中央收入的比收入的比重重中央支出的中央支出的比重比重英国（英国（1990）美国（美国（1990）澳大利亚（澳大利亚（1991）加拿大（加拿大（1989）阿根廷（阿根廷（1989）印度（印度（1989）印度尼西亚（印度尼西亚（1990）895871496268907142513157

34、448270495134535483表表10-2若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）4. 4. 政府间转移支付的概念和形式政府间转移支付的概念和形式l政府间转移支付的概念l指发生在各级政府之间资金的无偿转移。实施政府间财政转移支付制度的目标实施政府间财政转移支付制度的目标：l 实现公共资金的公平分配。实现公共资金的公平分配。l 保持中央政府对地方政府行为的必要的控制能保持中央政府对地方政府行为的必要的控制能力。力。 l 解决区域性公共产品的外溢问题解决区域性公共产品的外溢问题 l 促进落后地区的资源开发和经济发展。促进落后地区的资

35、源开发和经济发展。 政府间转移支付的方式主要有三种：一是自上而下的纵向转移，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的转移支付，二是地区间的横向转移，即由富裕地区将其部分富余财力直接转移给贫困地区，实行地区间互助；三是纵向转移与横向转移相结合。目前世界上主要国家 的政府间转移支付制度大都实行以纵向转移为主的模式，只有少数国家（如德国）地区间的横向转移占有重要地位。4.1政府间转移支付的类型政府间转移支付的类型l无条件补助（unconditional grant） l指对补助金的用途不作限定，由受补助者自主决定和支配，这种无限制的总额补助有时被称为收入分收入分享享（revenue sharing

36、）或一般性补助一般性补助（general grant）。l有条件补助（conditional grant） l指附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，比如专门用于教育、道路建设、环境保护等特定项目，因此又称为专项补助。l配套补助（matching grant）l受补助者不仅需要按指定用途使用资金，而且需要提供一定数额或比例的配套资金。l封顶的配套补助：规定了受补助政府可以得到的补助款的最高限额。l不封顶的配套补助：不作规定。 l非配套补助（non-matching grant）l由补助者提供一笔固定资金，并规定用于指定的项目。 图图10-1 政府间补助的类型政府间补助的类型 使用

37、条件：有条件补助无条件补助补助配套：配套补助非配套补助不封顶补助封顶补助补助数额限制：4.2 4.2 政府间补助的经济效应政府间补助的经济效应l政府间补助的收入效应和替代效应l前者是受补助的政府在接受补助款之后，可支配收入增加，从而放松课税的努力，结果私人部门的消费增加。l后者是指受补助的政府在接受补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共产品的消费。 l无条件补助l无条件补助只产生极强的收入效应。 l公共消费和私人消费的数量都增加了。l图10-2 图10-2 无条件补助的经济效应 公共消费(g)私人消费(c)og1g2c1c2u1u2e1e2aabbl有条件的非配套补助

38、 l辖区往往会使用一些非配套补助金来减少其本身的税收。l图10-3 图10-3 有条件的非配套补助的经济效应公共消费(g)私人消费(c)og1c1c3u1u2e1e3aabbhg3l有条件的不封顶配套补助 l旨在刺激公共消费的部分补助有可能被用以获得税收上的减免。l图10-4 图10-4有条件的不封顶配套补助的经济效应公共消费(g)私人消费(c)og1g4c1c4u1u2e1e4abbl有条件的封顶配套补助l辖区在用完补助金之后，就失去了对增加公共消费支出的激励。l假如辖区对g的意愿消费所对应的低于限额，进行封顶就起不了什么作用。l图10-5 图10-5 有条件的配套补助的经济效应 公共消费(

39、g)私人消费(c)og1g5c1c5u1u2e1e5abbdfl一般性转移支付一般性转移支付(一般均衡补助一般均衡补助)数额的确定是以数额的确定是以各地方政府的标准财政收支的差额为根据的。各地方政府的标准财政收支的差额为根据的。l 标准财政收入标准财政收入= =地方税基地方税基标准税率标准税率标准财政支出一般要等于地方政府提供所承担的教育、社会治安、标准财政支出一般要等于地方政府提供所承担的教育、社会治安、交通等各项公共服务的标准财政支出之和。单项标准财政支出的计算交通等各项公共服务的标准财政支出之和。单项标准财政支出的计算公式为：公式为：某项公共服务的某项公共服务的 该项公共服务该项公共服务

40、 调整调整 该项公共服务该项公共服务 标准财政支出标准财政支出 = = 的单位成本的单位成本 系数系数 单位数量单位数量均衡拨款额均衡拨款额= =标准财政支出额标准财政支出额- -标准财政收入额标准财政收入额调整系数调整系数第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革l一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 l二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 l三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度l四、分税制的运行情况及其进一步完善四、分税制的运行情况及其进一步完善l一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 l 94年之前的承包制年之前的承包制l 1、正确处理中央与

41、地方的利益关系，促进、正确处理中央与地方的利益关系，促进 国家财政收入合理增长，逐步提高中央国家财政收入合理增长，逐步提高中央 财政收入的比重。财政收入的比重。 l 2、合理调节地区之间财力分配、合理调节地区之间财力分配 。l 3、坚持、坚持“统一政策与分级管理相结合统一政策与分级管理相结合”的原的原 则。则。l 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。l二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 l（一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的事权和支出划分 l（二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分 l（三）中央财政对地方税收返还

42、数额的确定（三）中央财政对地方税收返还数额的确定l（四）原体制的处理（四）原体制的处理中央和地方财政收支比重中央和地方财政收支比重年份年份转移前中央收入转移前中央收入比重比重转移后中央收入转移后中央收入比重比重中央财政支中央财政支出比重出比重19931994199519961997199819992000200122.055.752.257.655.855.556.356.656.023.320.921.320.822.821.920.621.819.428.3（21.9）30.3（20.4）29.2（20.7）27.1（20.4）27.4（21.1）28.9（20.4）31.5（18.3）3

43、4.7（19.1）30.5（17.2）表表10-3 中央和地方财政收支比重（）中央和地方财政收支比重（）l三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度l四、分税制的运行情况及其及进一步的完善四、分税制的运行情况及其及进一步的完善l（一）运行情况良好（一）运行情况良好l1.政府间的财政关系趋向规范政府间的财政关系趋向规范l2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置l3.“两个比重两个比重”逐步上升，中央财力有所加强逐步上升，中央财力有所加强l4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了

44、全国财政收入的稳定快速增长速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长l（二）分税制有待完善的问题（二）分税制有待完善的问题l分税制有待完善的问题分税制有待完善的问题l 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预、进一步明确各级政府的事权范围和各级预 算主体的支出职责算主体的支出职责 l 2、逐步调整和规范收入划分、逐步调整和规范收入划分 l 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的、完善转移支付制度是进一步完善分税制的 重点重点l 4、推进省、推进省(区区)以下转移支付制度的建立和完善以下转移支付制度的建立和完善 第第1111章章 财政平衡与财政政财政平衡与财政政策策65本章提要 第一节第一节 财

45、政平衡与财政赤字财政平衡与财政赤字 第二节第二节 财政赤字与社会总供求平衡财政赤字与社会总供求平衡 第三节第三节 财政政策的基本问题财政政策的基本问题 第四节第四节 财政政策效应 第五节第五节 财政政策与货币政策的配合财政政策与货币政策的配合 第六节 我国的积极财政政策66第一节第一节 财政平衡与财政赤字财政平衡与财政赤字l一、如何理解财政平衡一、如何理解财政平衡l二、财政赤字（或结余）的计算口径和分类二、财政赤字（或结余）的计算口径和分类67l一、如何理解财政平衡一、如何理解财政平衡 l并非绝对的财政平衡并非绝对的财政平衡l静态平衡与动态平衡静态平衡与动态平衡l局部平衡与全局平衡局部平衡与全

46、局平衡l中央预算平衡和地方预算平衡中央预算平衡和地方预算平衡l预算赤字、决算赤字和赤字政策预算赤字、决算赤字和赤字政策 l真实平衡与虚假平衡真实平衡与虚假平衡 68l二、财政赤字（或结余）的计算口径和分类二、财政赤字（或结余）的计算口径和分类l（一）财政赤字的计算口径（一）财政赤字的计算口径l（二）财政赤字的分类：结构性赤字、周期性（二）财政赤字的分类：结构性赤字、周期性赤字赤字 l（三）我国经济中的财政赤字（三）我国经济中的财政赤字69l 财政赤字的计算口径财政赤字的计算口径 l赤字或结余赤字或结余(经常收入经常收入+债务收入债务收入)(经常支经常支出出+债务支出债务支出)=硬赤字硬赤字l赤

47、字或结余经常收入经常支出（含债务利赤字或结余经常收入经常支出（含债务利息支出）息支出）=软赤字软赤字70l财政赤字的分类：结构性赤字、周期性赤字财政赤字的分类：结构性赤字、周期性赤字l周期性赤字是由于经济周期的波动而自动的产生和增减的，是被动的消极的。l结构性赤字是指发生在以给定的充分就业水平条件下的赤字，是由政府的财政政策主动决定的。71l我国经济中的财政赤字：我国经济中的财政赤字：l1、我国财政赤字的性质、我国财政赤字的性质l2、财政赤字的国际比较、财政赤字的国际比较72我我 国国 财财 政政 赤赤 字字 情情 况况年份年份绝对数（亿元）绝对数（亿元） 占占gdp的比重（）的比重（）197

48、9198019851990199519961997199819992000200120022003135.468.90.57146.5581.5529.6582.4922.21743.62491.32516.53149.52934.72934.7 3.351.530.010.791.000.770.781.162.122.792.623.012.51 表表11-1 我我 国国 财财 政政 赤赤 字字 情情 况况73若干国家财政赤字情况若干国家财政赤字情况国别国别财政赤字占财政赤字占gdp 的比重（）的比重（）1987-1990年年1991-1995年年经济发达国家：经济发达国家： 美国美国 法

49、国法国 德国德国 英国英国新兴工业化国：新兴工业化国： 韩国韩国 马来西亚马来西亚 泰国泰国工业化过程国：工业化过程国： 印度印度 巴基斯坦巴基斯坦 3.171.901.140.790.895.553.348.136.903.644.582.044.570.260.963.166.137.19 表表11-2 若干国家财政赤字情况若干国家财政赤字情况 74第二节第二节 财政赤字与社会总供求平衡财政赤字与社会总供求平衡l一、财政赤字与社会总量平衡的关系一、财政赤字与社会总量平衡的关系l二、财政赤字的弥补方式及其经济效应二、财政赤字的弥补方式及其经济效应75l一、财政赤字与社会总量平衡的关系一、财政

50、赤字与社会总量平衡的关系 l运用国民收入决定模型分析简单的财政赤字与社会运用国民收入决定模型分析简单的财政赤字与社会总量平衡的关系和财政赤字的经济影响。总量平衡的关系和财政赤字的经济影响。 c+s+t+mc+i+g+x (1) 等式左端为总供给，等式右端为总需求。其中，等式左端为总供给，等式右端为总需求。其中，c c消费；消费； i i投资；投资；s s储蓄；储蓄；g g政府支出；政府支出；t t政府收入（主要是税政府收入（主要是税收）；收）；x x出口；出口；m m进口。进口。76l财政收支的变动会影响社会总供求的对比状况。 l税收乘数的公式为： kt=-b/1-bl推导过程：y=c+g+i

51、 c=c+by y=y-tly= c+b(y-t)+g+il(1-b)y=c-bt+g+i y= c-bt+g+i/1-b l y/ t=-b/1-bl其中：kt为税收乘数，b为边际消费倾向。l消耗性支出乘数为： y/ g =1/1-b77l转移性支出乘数为：b/1-bl消耗性支出乘数与税收乘数的关系。假设消耗性支出与税收平衡，即g=t（t为政府收入变量），这样也会增加国内生产总值（或国民收入），增量为支出数。l转移性支出乘数与税收乘数的关系。假设转移性支出与税收平衡，即r=t，这样不会扩张或收缩国内生产总值量。78l当c+i+g+xc+s+t+m时，政府通过财政收支调节有三种途径：（1）可直

52、接削减政府支出；（2）增加税收的办法；（3）双管齐下。l如果出现总供给大于总需求的情况，则财政收支调节采取与上述相反的措施：（1）扩大财政支出；（2）削减税收；（3）双管齐下。79l二、财政赤字的弥补方式及其经济效应二、财政赤字的弥补方式及其经济效应l（一）财政赤字的不同融资机制（一）财政赤字的不同融资机制l（二）不同融资机制的不同经济效应（二）不同融资机制的不同经济效应 80l不同融资机制的不同经济效应不同融资机制的不同经济效应 l1、债务化融资对经济的影响、债务化融资对经济的影响 l2、货币化融资对经济的影响、货币化融资对经济的影响 81运用运用is-lm模型分析财政赤字的经济效模型分析财

53、政赤字的经济效应应 y1is1yy4y3y24321i1i3i2iis2lm1lm2图图11-1 运用运用is-lm模型分析财政赤字的经济效应模型分析财政赤字的经济效应 o82l三、财政赤字的三、财政赤字的“排挤排挤”效应效应l所谓财政赤字的所谓财政赤字的“排挤排挤”效应，是指由于赤字效应，是指由于赤字增加了政府支出而挤出了民间支出的现象。增加了政府支出而挤出了民间支出的现象。l1、完全、完全“排挤排挤”效应效应 l2、不完全、不完全“排挤排挤”效应效应 l3、无、无“排挤排挤”效应效应 83第三节第三节 财政政策的基本问题财政政策的基本问题l一、 财政政策的含义 l二、 财政政策的类型 l三

54、、财政政策的目标l四、财政政策的工具 84一、一、 财政政策的含义财政政策的含义 l财政政策的定义l指一国政府为达到既定目标而对财政收支所做出的决策。l财政政策的分类l微观财政政策l解决的是资源配置和收入分配问题。 l宏观财政政策l各种财政措施通过对一些主要宏观经济变量，如就业水平、物价总水平、国民收入和国际收支等的影响，达到稳定经济的政策目标。 85二、二、 财政政策的类型财政政策的类型 l根据财政政策在调节社会总需求过程中发挥作用方式的不同分类l自动稳定器l指财政的某些制度性安排能够自动促进总需求和总供给的平衡，如累进个人所得税、失业救济金、福利计划、社会救助支出等。l相机抉择的财政政策l

55、指政府根据总需求和总供给的现实情况，灵活改变税收和财政支出，以达到实现总供求、熨平经济波动的目标。 86l财政政策自动稳定器功能的主要表现l税收的自动稳定功能l累进征收的个人所得税制 l转移支付制度的自动稳定功能l政府的转移支付水平一般与社会成员的收入呈逆相关。87l相机抉择的财政政策l汲水政策（pump priming policy） l指的是在经济萧条时增加一定数额的公共投资，促使经济自动恢复活力。 l补偿政策（compensatory policy） l指的是政府有意识地从当时经济状态的反方向出发，调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济的目的。 88l根据财政政策在调节国民经济总量方

56、面的不同功能分类l扩张性财政政策l紧缩性财政政策l中性财政政策89l扩张性财政政策l指通过财政收支活动来增加和刺激总需求，促使总供求平衡的财政政策。l当总需求小于总供给时，通过减税和增加财政支出规模，扩大社会的投资需求和消费需求，可以达到增加和刺激总需求的效果。l扩张性财政政策经常导致财政赤字。 90l紧缩性财政政策l指通过财政收支活动来减少和抑制总需求，促使总供求平衡的财政政策。l当总需求大于总供给时，通过增税和减少财政支出规模，减少社会的投资需求和消费需求，可以达到减少和抑制总需求的效果。l紧缩性财政政策一般会导致财政结余。 91l中性财政政策l指通过财政收支的大体平衡，保持总需求与总供给

57、基本平衡的政策。l其政策功能在于保持社会总供求的同步增长，以维持社会总供求对比的既定格局；政策的实施则表现为财政收支在数量上基本一致。l中性财政政策的特点在于对总供求产生不具倾向性的调节作用。92三、三、 财政政策的目标财政政策的目标l充分就业l物价稳定l经济增长l国际收支平衡93l充分就业l充分就业并不意味着没有失业现象，而是把失业率限定在一定范围内。l失业的类型l摩擦性失业l结构性失业l季节性失业l周期性失业l自然失业 94l物价稳定l就是将价格总水平的变动控制在一定的幅度内，既要防止通货膨胀的非均衡性给经济生活带来不良的影响，又要避免通货紧缩给经济带来的严重挫伤，降低经济效率。 95l经

58、济增长l指的是一国产品和劳务数量的增加，准确地说，指人均实际产量的增加，一般用人均国内生产总值（gdp）的增长率表示。l决定一国经济增长的主要因素有：劳动、物质资本、技术进步、人力资本等。96l国际收支平衡l国际收支平衡的实现在很大程度上依赖于政府财政的税收、公债、补贴等手段的运用。 97l四种目标之间既有相互统一的一面，又有相互冲突的一面l充分就业与物价稳定的矛盾l充分就业与经济增长的矛盾l充分就业与国际收支平衡的矛盾l物价稳定与经济增长的矛盾 l宏观经济政策的各项目标之间的协调 98四、财政政策的工具四、财政政策的工具l税收l财政支出l公债l财政预算 99l税收l调节社会总供给和总需求的关

59、系l自动稳定机制l相机抉择l调节收入分配关系 100l财政支出l购买性支出l财政投资支出l财政消费支出l转移性支出l社会救助与保险支出l财政补贴支出：消费性补贴和生产性补贴101l公债l当经济萧条时，政府可以通过以下的国债政策来扩大总需求l增加短期国债的发行来提高社会资金的流动。l通过向银行发行国债，促使银行扩大信贷规模。l调低国债的发行利率，带动金融市场利率水平的下降。l政府大量买进债券，刺激国债价格上升。l当经济过热时，可以采取相反的措施加以调节。102l财政预算l财政预算是一国政府编制的每一财政年度内财政收入与财政支出的安排和使用计划，它是国家的基本财政计划。l赤字预算体现的是扩张性财政

60、政策l盈余预算体现的是紧缩性财政政策l平衡预算体现的是中性财政政策 103第四节第四节 财政政策效应财政政策效应 一、财政政策的乘数效应 二、财政政策的稳定效应 104一、财政政策乘数一、财政政策乘数l财政政策乘数l政府购买支出乘数l税收乘数l政府转移支付乘数l平衡预算乘数105二、财政政策的稳定效应二、财政政策的稳定效应l通货膨胀缺口和通货紧缩缺口l一个单纯由家庭和厂商组成的两部门经济的国民收入的均衡（图11-2）l通货紧缩缺口（图11-3）l整个社会对产品和劳务的需求低于潜在的产出水平，即有效需求不足。l通货膨胀缺口（图11-4） l整个社会对产品和劳务的需求高于潜在的产出水平，即需求过旺