关于赴深圳考察城市更新项目的调研报告

1、关于赴深圳考察城市更新项目的调研报告我们赴深圳考察了该市的城市更新工作， 颇有收获， 现系统地介 绍该项目推进模式的背景、政策流程、特点和优势。一、深圳市城市更新工作政策出台的背景深圳特区建立 30 年来，已发展成为一座现代化城市，成为高度 城市化地区， 可利用土地资源有限已成为该地区发展的一大瓶颈。 要 实现城市转型发展， 必须建立促进经济社会发展与土地资源利用相协 调的土地管理制度。 前三十年， 深圳土地管理制度改革主要围绕土地 有偿使用及市场化配置和统征统转确保新增建设用地供应两条主线 展开，其核心是确保工业化和城市化进程中土地建设占用的高速和高 效。但在当前高度城市化、土地全部国有、增

2、量空间极为有限、用地 供需矛盾极为尖锐的条件下， 如何围绕存量土地的盘活利用来促进经 济发展方式转变、 如何在坚持市场经济的基础上更加注重社会公平和 正义的维护以及更加注重对公民土地权利的保护、 如何使土地管理工 作由被动适应经济发展转变为主动促进协调城市科学发展等， 已成为 当今和未来深圳土地改革的主旋律。据统计，未来深圳全市需要进行城市更新的总用地面积约为 240 平方公里，占到深圳陆地总面积的 12.3%。而目前深圳未利用地仅 4360 公顷，仅占全市陆地总面积（ 1952平方公里）的 2.23%。可见， 城市更新总用地面积是深圳未利用地面积的 5.5 倍，如果能够通过城 市更新计划将这

3、部分土地妥善利用， 步入而立之年的深圳， 将再次焕 发出新的青春与生机。二、城市更新工作政策概况2009 年 10 月，深圳通过深圳城市更新办法 ，简称更新办 法。更新办法在积累旧改以来的经验基础上，实现了较大突破。 首先，更新办法提出了城市更新的概念，其适用范围覆盖了各类 旧区，并首次设立了城市更新单元规划制度， 提出了多种改造模式和 改造方式， 让深圳困难重重的旧改工作， 得以改头换面以一种全新的 方式推进。其次，明确原权利人可作为更新改造实施主体，改造项目 无需由“发展商”实施，同时政府鼓励权利人自行改造；最后， 更 新办法可覆盖该市范围各类更新改造类型， 是深圳城市更新的重大 突破，标

4、志着深圳由重点推进城中村改造迈向全面城市历史性新阶 段。但是，更新办法出台后，因实施细则并未同时出台，让各类 开发商争相采取各种手段动起老旧住宅的主意，一时间市场鱼龙混 杂，引发各种乱象。关于办法本身所涉及的范围，拆迁赔偿标准等， 都存在较大争议，这些问题都急需实施细则予以完善。日前，实施细 则几经易稿，预计 2012 年上半年出台。三、城市更新工作的具体政策解读（一）从“旧城改造”到“城市更新” 更新办法中不再沿用以前的“城中村改造” 、“旧村改造”、“旧城 改造”等表述 , 而采用了更具综合性、更注重城市品质和内涵提升的 “城市更新”概念。所谓“城市更新”是指对特定城市建成区内（ 包括旧工

5、业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等 ）, 根据城市规 划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的三类更新活 动。更新办法将城市更新的目标明确为进一步完善城市功能、 优化产 业结构、改善人居环境、挖掘用地潜力、拓展发展空间、促进社会经 济可持续发展， 改变了旧城改造只是简单的拆除重建或穿衣戴帽等物 质形态改变的观念，更注重城市功能提升和旧城区活化的内涵。 更 新办法为不同现状和不同改造需求的区域提供了相应的选择 , 未来 深圳的城市更新将实行多种形式有机结合 , 而且尽可能以综合整治为 主。（二）城市更新单元在更新办法中首次提出城市更新实行城市更新单元规划制度 , 并对城市更新单元

6、的划定原则和城市更新单元规划的制定程序进行 了规定，每单元原则上不小于 3 公倾。城市更新单元要按照有关技术 规范,综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素 , 划定相对成 片的区域作为城市更新单元 , 制定城市更新单元规划。城市更新不再以项目为单位 , 而是更新单元为单位进行规划，可 综合考虑单元内的规划和配套设施安排， 尤其是对单元内存在多个更 新项目的，可以平衡各项目利益，保证配套设施落地，有效避免了以 前按项目进行规划的弊端。按照以前做法，旧改规划按项目进行，如 某一片区内有两个更新项目， 按规划需安排一所学校时， 由于无法平 衡项目间利益， 往往两个项目都不愿意接收学校落地， 造

7、成公共设施 建设困难，无法实现完善城市功能的改造目标。（三）关于保障性住房配比最新政策保障房配建最高达 30%。2009年 12月1日开始施行的深圳市 城市更新办法提出了根据保障性住房建设及产业用房建设的有关要 求，可以在拆除重建类项目中配建一定比例的政策性用房。 但是具体 的操作办法时隔一年，于 2010年 12月 30号才出台。新出台的深 圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定 将保障房配建分为 三类项目，配建比例从 5%到 30%不等。配建保障性住房免缴地价。 在城市更新项目配建保障性住房三类 地区空间范围图上， 配建比例高的区域更多是在罗湖、 福田以及民治 龙华等中心区域。 深圳鼓

8、励城市更新项目在以上标准基础上增加配建 比例。根据规定， 城市更新项目中配建的保障性住房免缴地价，并由 政府回购，产权归政府所有，回购价格按照保障性住房建造成本加 3%利润的价格执行。如城市更新项目中配建的保障性住房类型为安居 型商品房的，安居型商品房地价按该项目住宅建筑面积应缴地价标准 的 50%缴纳，但最高不超过安居型商品房建筑面积按公告基准地价标 准应计收的地价， 由项目实施主体按照与市住房建设主管部门事先约 定的住房价格和对象进行销售。（四）三方面突破 更新办法主要明确了城市更新项目的工作程序、地价缴纳标准、 城市更新计划管理等内容， 在保持与原城中村用地改造地价政策延续 的基础上，

9、对特区内外的城中村地价标准进行了统一， 并主要是在以 下三个方面进行了较大的突破：1、改造对象从城中村（旧村）扩大到所有符合改造条件的建成 区按照城中村改造暂行规定， “城中村”仅覆盖规划国土部门已划 定的原农村非农建设用地、农村住宅建成区、老屋村三类，深圳大量 原农村工业建成区域和旧城未纳入改造范围； 而且从深圳城市建设的 现状来看， 原农村建成区域并未形成独立街区， 大多数地区是旧村和 旧城犬牙交错， 村中有城，城中有村，城和村的界线根本就难以划分， 人为地划分旧城旧村分别改造，不符合城市建设的规律。因此，更新办法 把符合改造条件的全部建成区纳入更新对象， 并按照城市规划和城市建设的规律进

10、行改造， 其突破意义是非常重大 的。2、在改造主体产生方面充分发挥市场的配置作用，变事先确定 为事后确认更新办法 出台前， 根据城中村改造暂行规定和深圳市区相关 文件精神，旧城旧村改造主要由社区集体股份公司引入合作开发商、 或街道选择开发商报区政府备案确定。 确定后，改造主体方可开展拆 迁谈判工作，拆迁补偿完成后办理相关行政许可手续。更新办法在改造主体产生方面充分发挥了市场的配置作用， 改造主体主要通过“收购” 、“协议”等民事权利义务关系，由企业或 个人完成补偿收购后报区政府确认的方式产生。 这种做法执行了广东 省“三旧”改造文件的相关规定。3、协议出让作为一种可选的方式重新明确下来 按照深

11、圳市政府城中村改造暂行规定， 深圳在城市更新项目上一 开始采取的就是协议出让方式。 但由于国家规定经营性土地须通过招 标、拍卖和挂牌等形式公开市场出让， 而旧改用地该采用何种方式出 让却规定不明确。 2008 年底开始深圳市国土部门要求包括旧城、旧 村在内的所有城市更新项目都要统一以招拍挂方式出让土地使用权。 随后，南山光大木材厂地块、龙岗区的回龙埔旧村地块、宝安宝城 26区地块以及福田锦龙新村地块， 在 2008年底、2009年上半年通过 挂牌方式进行了土地使用权出让。 考虑到城市更新项目用地的特殊性 及其土地使用权出让的可操作性， 2009 年 9 月，广东省出台了省三 旧改造意见，该意见

12、明确可以采用签订补充协议或者补签出让合同的 土地出让形式，更新办法重新明确可以采用协议出让这种形式。另外， 按照更新办法的相关规定， 政府主导收购土地整备的城市 更新改造项目，其项目土地使用权应通过招拍挂方式出让。（五）城市更新项目的主要办理程序1、城市更新单元规划制定计划：区级政府对辖区更新项目进行 筛选，根据城市规划、 业主意愿等情况制定年度计划报规划国土委员 会，并由深圳市政府批准； 单一主体的片区还可直接向规划国土委员 会申报。2、土地及房屋确权登记，此项程序主要是针对更新单元范围的 土地和房屋进行确权处理， 具备合法登记的土地及房屋、 权属清晰的 更新单元直接办理后续手续。3、城市更

13、新单元规划的编制和报批，由区政府组织申报单位编 制单元规划草案， 单元规划符合法定图则的由市规划国土委员会辖区 管理局批准，突破法定图则的由城市规划委员会批准。4、企业、个人协议收购更新单元内物业，收购完成后向区城改 办申请办理改造实施主体确认手续。5、改造单位办理项目用地规划行政许可，补签土地出让合同或 签订土地出让补充协议，补缴地价。6、更新项目开发建设。（六）补缴地价标准（以龙岗区为例）更新办法 第三十六条至第三十九条规定了拆除重建项目按照 原有用地权属和用途分成四类情况，分别按相应标准补缴地价。（一）更新项目中城中村部分的用地， 特区内外采用统一的地价 政策，即新建建筑容积率在 2.5

14、 及以下部分，不再补缴地价；建筑容 积率在 2.5 至 4.5 之间的部分，按照公告基准地价标准的 20%补缴地 价；建筑容积率超过 4.5 的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。本地价标准所称城中村是指深圳市城市化过程中依照有关规定 由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地 的地域范围内的建成区域。（二）1993 年 7 月前已经形成的旧屋村拆除重建的，现状占地 面积 1.5 倍的建筑面积不再补缴地价， 超出部分按照公告基准地价标 准补缴地价。（三）拆除原有工业区的项目， 改建为工业用途或者市政府鼓励 发展产业的， 原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价； 增加的建筑 面积按

15、照公告基准地价标准的 50%缴纳地价。改建为住宅、办公、商业等经营性用途的，原有合法建筑面积以 内部分，按照其改造后的功能以公告基准地价标准计算应缴纳的地 价，扣减原土地用途剩余公告基准地价标准计算地价； 增加建筑面积 部分，按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以市场评估地价标 准计算应缴纳的地价。 但市政府关于宝安龙岗两区旧城旧村改造项目 的处理意见已有规定的，从其规定按照基准地价计算应缴地价。（四）其它情形的用地， 按照其改造后的功能以公告基准地价标 准计算应缴纳的地价， 扣减原有合法建筑面积按照原土地用途剩余公 告基准地价标准计算的地价。四、城市更新模式的优势 深圳城市更新工作的相关是在该地区已发展到较高阶段的基础 上逐步形成的，该模式通过小房换大房，改善单元内公共基础设施， 可以确保居民资产的大幅增值， 改善居民的生活环境； 企业前期