高等学校加强预算执行进度管理的路径选择

1、    高等学校加强预算执行进度管理的路径选择    摘要：随着国家教育投入的增加，高等学校专项资金预算执行进度缓慢、结转结余资金过大的问题日益凸显，困扰着高等教育持续健康发展。本文概述了这一问题所造成的影响，并着重分析了其主要成因，在此基础上，从国家和高校两个层面分别提出了若干对策。关键词：高校，预算管理，执行进度近年来，随着教育投入的不断增加和高等教育的快速发展，高等学校的资金总量也在逐年攀升，有的高校年收入已超过百亿元。从资金来源上看，财政拨款依然是公立高校经费来源的主渠道。在投入增加的过程中，高等学校专项资金预算执行进度缓慢、结转结余资金偏大等问

2、题也日益凸显，如何科学合理地使用资金，保证预算执行进度，成为困扰教育管理部门、高等学校和广大教师的一个难题。本文就这一问题从影响、成因和对策三个方面谈几点看法。一、预算执行进度缓慢所造成的影响高校的预算执行进度问题主要集中在专项资金上，预算执行进度缓慢会给高校带来一系列极为不利的影响。(一)增加结转结余资金结转资金是指当年预算未执行或未全部执行，下年需按原用途继续使用的预算资金。结余资金是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金；预算批复后连续两年未用完的预算资金。专项资金预算执行缓慢，到了年底，未执行的部分就会成

3、为结转资金；到了实施周期结束或规定的年限，未执行的部分就会成为结余资金，面临被财政部门收回的风险。不少高校都有过结余资金被收回的经历，比如某大学，2014年被收回1245万元，2015年被收回595万元。(二)影响高校争取经费目前，财政部、教育部等部门普遍建立了预算执行与下年预算安排相挂钩的制度。一是做“减法”，对预算执行差的高校，适当核减其下年财政拨款预算。教育部规定，各类专项资金年底结转资金大于当年预算的，全额扣减下年预算；小于当年预算但大于当年预算70%(含70%)的，扣减下年预算的70%；小于当年预算70%但大于当年预算50%(含50%)的，扣减下年预算的50%。以中央高校基本科研业务

4、费为例，不少高校因为预算执行进度达不到要求，导致该专项下年的预算被全额扣减或扣减一半。二是做“加法”，对预算执行好的高校，适当给予绩效奖励。教育部规定，根据教育类专项资金的预算执行情况给予各高校绩效奖励，其中每年6月末预算执行率不低于50%的，获得预算执行绩效奖励额度的20%；9月末预算执行率不低于75%的，获得预算执行绩效奖励额度的30%; 12月末预算执行率不低于中央本级预算执行平均水平的，获得预算执行绩效奖励额度的50%。12月末预算执行率低于95%的，取消该校当年预算执行绩效奖励。很多高校都是这一政策的受益者，陆续获得过巨额奖励资金。(三)影响资金使用效益预算是高校各项工作的经济“指挥

5、棒”，是年度工作计划的“财务版”。高校安排预算资金是基于各单位、各部门要做事、要发展这一前提，如果预算执行进度缓慢，钱都“趴”在账上迟迟不执行，一方面说明这部分资金未能产生效益，另一方面也会引发各方质疑，质疑有关单位和项目负责人是不是在认真做事？如果做事，怎么会不花钱呢？从这个意义上讲，预算执行问题还关系到高校的事业发展。同时，预算执行进度缓慢也必然导致年底的突击花钱现象，把花钱当成任务，为了花钱而花钱，如此一来，怎能保证把钱用在刀刃上？所以说，预算执行进度缓慢既会影响资金使用效益，又会影响高校事业发展。(四)增加财务报账压力高校的财务处是预算资金执行的最后出口。每到年末，网络上都会周期性地流

6、传出高校财务结账“报销”的种种盛况：有的高校，学生为帮助老师报销，搬上被子、大衣到财务处彻夜排队；有的高校，排队报销的师生一直从财务处大厅绵延至学校大门口究其原因，与预算执行进度缓慢有直接关系。本可以分散在平时报销的支出，都集中到年底前的一两个月内报销，报账的人多了，等候的时间必然延长，财务部门的工作量剧增，加班加点成为常态，师生和财务部门都不堪其苦。二、预算执行进度缓慢的原因分析高等学校预算执行进度缓慢的成因，既有国家层面的原因，也有高校层面的原因。(一)国家层面的原因1、制度设计不够科学，专项资金占比过大。在现行预算拨款制度下，高校获得的财政拨款分为基本支出经费和项目支出经费(即专项资金)

7、两部分，其中基本支出经费由高校自主管理，统筹使用；项目支出经费需按规定的用途，专款专用，高校不能统筹使用。从75所教育部直属高校公开的2015年部门决算来看，在财政拨款支出中专项资金所占比例平均达到近40%，最高的甚至超过了60%。专项资金所占比例过大，既不利于高校自主管理使用经费，影响了办学自主权的落实，也造成了预算执行进度缓慢等问题，影响了资金使用效益的提升。2、财政支付不尽合理，影响预算执行效率。财政部门推行的国库集中支付改革将结算方式分为财政直接支付和财政授权支付两种。财政直接支付的问题是手续繁琐、支付周期较长。以基本建设经费为例，高校每发生一笔支出都要先报所在地财政专员办审核，再报主

8、管部门审核，主管部门汇总后报财政部审批，再通过国库进行结算。整个流程走下来，最快也需要半个月时间，中间环节若稍有耽搁可能就得一个月，严重影响了预算执行进度。财政授权支付要求严格按照批复的具体项目，对应到经济分类列支出，不得串项，也不得通过实有资金账户垫支。这样一旦预算额度未能及时下达，不仅会严重影响高校的事业发展，也势必要影响预算执行进度。3、经费预算下达较晚，预算执行时间偏短。随着国库集中支付改革的推进，使得预算下达的早晚与执行进度直接相关。在不允许高校先行垫支的背景下，财政预算下达得晚，就会导致执行期过短，影响执行进度。以2016年为例，一流大学和一流学科建设经费9月份以后财政部门才陆续下

9、达，“万人计划”入选人才专项经费直到2017年1月才下达，高校的预算执行进度深受影响。(二)高校层面的原因1、职能部门经费下达较晚。高校专项资金分配主要有两种模式：一种是逐层“分蛋糕”模式，即财务部门将专项资金额度“砍块”分给相关职能部门，各职能部门组织评审立项，分配资金额度，并将结果报财务部门，财务部门据此下拨预算资金。这种模式的优点是有利于发挥各部门的专业优势，调动职能部门的积极性，管理责任明确；缺点是中间环节多、流程复杂、影响效率。另一种是直接“分蛋糕”模式，即财务部门根据专项资金预算情况组织立项评审，并直接下拨资金，各职能部门只参与立项组织，不负责分配资金。这种模式的优点是中间环节少、

10、流程简单、效率较高；缺点是可能会影响相关职能部门的积极性，不利于明确管理责任。某大学实行的是第一种模式。为分析问题，我们从其2016年立项的项目中选取了101个作为样本，其拨款时间分布见下表。拨款时间3月4月5月6月7月8月9月10月11月项目数1861734120662从表中可以看出，101个项目中25.8%的项目是下半年才拨款，还有的11月才拨款，这样预算执行进度必然要受到影响。2、项目负责人预算执行意识不强。有些项目负责人因为教学科研任务较重、精力有限，再加上对预算执行问题的重要性认识不足，预算执行意识不强，导致所承担的项目执行进度特别缓慢。仍以前述的101个样本为例，扣除11月拨款的2

11、个项目，其余99个项目截至2016年10月末的预算执行进度分布见下表。执行进度100%80%60%40%200%0%项目数341514201528从表中可以看出，99个项目中仅有7个项目的预算执行进度超过了序时进度(83.4%)，90%以上的项目预算执行进度未达到要求，28.3%的项目到10月末分文未动。3、预算编制不够科学。现实中，有的项目由于前期论证不够充分，未深入进行市场调研，导致预算安排与实际需求差异过大，立项后发现难以执行；有的项目由于项目负责人对客观情况缺乏足够了解，一味地想要做大事、出政绩，导致预算过大，安排的资金花不了。这些现象，最终都直接影响了高校的预算执行进度。4、职能部门

12、政策宣传有待加强。有的项目负责人承担的项目比较多，不清楚哪些项目有执行进度要求；有的老师不了解政策，不知道应该怎么花钱。这些情况也在一定程度上影响了预算执行进度。三、加快预算执行进度的对策基于以上分析，就加强预算执行进度管理提出如下对策建议：(一)国家层面1、降低专项资金比重，扩大高校经费使用自主权。国家教育体制改革领导小组办公室印发的关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见(教改办20142号)提出，新增经费继续向基本支出倾斜，提高基本支出经费比例，降低专项经费的比例，扩大学校对专项经费使用和管理的自主权。国家应积极推动将这一举措落到实处，支持高校自主管理使用学校财产经费

13、，提高经费使用效益。2、推进国库集中支付改革，提高预算执行效率。目前，国家正在推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，有关部门应按照国务院的要求，结合高校的实际情况，进一步推进国库集中支付改革，提高预算执行效率，提升资金使用效益。一是要尽可能压缩财政直接支付范围，仅对基本建设经费实行财政直接支付，对其他专项资金实行财政授权支付或将经费拨付高校实有资金账户；二是要尽量简化财政直接支付流程，高校的支付申请经所在地财政专员办审核后，由其统一报财政部审批支付，不必再报高校主管部门审核，以减少中间环节，加快预算执行。3、及时下达预算资金，保证预算执行时间。财政部门应按照综合预算要求，将各项收入完整列入

14、预算，统筹预算资源，合理安排支出，准确编制年度预算，减少和规范预算调整，维护预算的严肃性和权威性。同时，按照预算法要求，严格执行批准的预算，及时下达预算资金，保证高校有足够的时间执行预算。特别是要杜绝直到下年才拨付上年预算的现象，规范预算管理。(二)高校层面1、完善项目预算的立项评审机制。高校应针对校内立项项目建立并完善预算论证评审机制，督促校内各单位严格按照建设目标和客观实际把预算做细、做实，提高预算编制的科学性、准确性，防止预算过大导致年底结余。特别是新增项目和重大项目，需通过预算专家委员会等机构的评审论证后，方可纳入年度预算，防止不顾客观条件上项目的现象，提高资金使用效益。2、建立项目建

15、设提前启动机制。中央高校基本科研业务费管理办法(财教2016277号)提出，中央高校应当结合中期财政规划，自行组织项目的遴选和立项，建立校内基本科研业务费项目库，并实行动态调整。每年11月底前，中央高校结合下一年度“一下”预算控制数、当年预算执行情况等，根据基本科研业务费校内管理机制，完成下一年度的项目申报、评审、遴选排序等工作，落实年度预算安排。因此，针对基本科研业务费、教育教学改革经费等有关专项资金，高校相关职能部门应建立项目建设提前启动机制，参考上年预算安排和预算执行情况，提前启动下一年度的项目申报、评审和立项工作，建立项目库并进行排序。这样，一旦学校预算确定，各职能部门即可根据预算额度

16、和项目库情况及时下达，改变以往的学校预算确定后才组织申报、评审立项的作法，给项目负责人留出更多的执行时间。3、明确职能部门预算下达时限。预算法规定，各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。高校也应按照预算法要求，明确各职能部门预算下达时限，及时将预算资金拨付到位，保证项目负责人有足够的执行时间。比如可明确要求，纳入学校预算安排的专项资金必须在上半年全部下达，杜绝11月才拨款却要求12月末花完的现象。4、加强政策宣传和业务培训。针对项目负责人不了解政策等问题，高校相关职能

17、部门应积极采取切实有效的办法，通过传统媒体和新媒体相结合、定点培训和巡回宣讲相结合等方式，进一步加强政策宣传力度，做好业务培训工作，帮助项目负责人了解预算执行的重要性，熟悉相关专项资金的管理政策和执行进度要求，进而科学编制预算，合理安排支出，保证预算执行进度。5、建立通报约谈机制。高校还应按照有关要求建立预算执行通报机制，采取电子邮件、手机短信、微信、简报等不同方式，定期向相关职能部门和项目负责人通报预算执行情况和执行进度要求，做到信息对称。针对预算执行进度特别缓慢的项目，及时约谈责任部门和项目负责人，帮助其查找原因，寻求解决措施；组织签订预算执行承诺书，督促其按照要求保证预算执行进度。6、建立动态考核和奖惩机制。财政部关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知(财预201485号)提出，要建立预算执行与预算编制挂钩制度，对于支出进度较低、存量资金数额较大的部门或地区，在安排下年预算时予以适当核减。高校应按照要求，建立预算执行情况的动态考核和奖惩机制，根据要求的时间节点对各专项资金的预算执行情况开展考核，并将考核结果与下年预算挂钩，与干部考核挂钩，与单位绩效挂钩。四、结语加强高等学校预算执行进度管理，盘活财政存量资金，不仅直接影响到高等教育事业的发展，也关系到经济社会的持续