高校项目支出预算管理机制研究

1、    高校项目支出预算管理机制研究    摘要：高校项目支出预算管理存在预算编制不科学，执行困难；专项资金重点不突出，项目设置重复分散；项目执行主体责任不落实，资金使用欠规范；绩效评价机制不到位，项目实施乏力等问题。在国家项目支出预算管理改革的力度越来越大、加强和改进项目支出预算管理的要求越来越高、加强项目支出预算管理的任务越来越重的新形势下，应通过改进项目支出预算申报机制、强化项目支出预算执行监控机制、构建项目支出自我控制和约束机制等措施，努力完善项目支出预算管理机制，为实现高校内涵式战略发展目标提供更有力的资金保障。关键词：项目支出，预算，管理机制

2、，高校项目支出预算是高校部门支出预算的重要组成部分，是为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算以外安排的项目支出计划。按预算申报时间可分为两类：一类是与基本支出预算同时编制，由高校根据年度财力状况统筹安排，体现自身发展规划和年度工作任务特点的具体项目支出，如内涵建设类项目支出、大型维修项目支出、后勤保障类项目支出、化债与待建项目支出及其他资本性项目支出等；另一类是在预算年度中由财政部门或上级部门拨付的专项资金项目经费，用于完成专项工作任务或带有指定用途的资金，如学科建设项目、高等教育质量提升工程项目、学生创业创新能力培养项目及纳入科研计划的相关项目等。随着高校改革发展的逐渐深入，教育

3、经费拨款的稳步增长，项目支出作为高校内涵发展的重要支撑，在全部预算中所占的比重越来越大，资金使用效果影响范围也越来越广，预算执行效率在很大程度上影响着高校资源配置效能的发挥，所以对其预算管理应给予足够的关注和重视。一、目前高校项目支出预算管理存在的问题及原因进入教育经费投入“后4%时代”，项目支出规模快速增长，很多高校项目支出年度决算数据已达到当年全部支出的50%以上，预算支出结构逐步优化。财政专项经费的投入为高等教育的内涵发展提供了坚实的物质保障，缓解了部分高校负债办学下的资金压力。但随着部门预算管理的内外部环境变化和预算管理制度改革的逐步深入，高校项目支出预算管理也出现了一些与之不相适应的

4、地方。具体如下：（一）支出预算编制不科学，预算执行困难按照省级部门预算管理办法，高校申报的项目支出预算必须纳入项目库管理。但高校项目库建设普遍流于形式，仅是对资金进行条块分割，项目设置缺少总体规划，前瞻性不足，实效性不够，支出预算编制容易与事业发展规划以及年度工作任务脱节，缺乏科学性和合理性，导致预算执行困难。另外，项目支出预算管理粗放，预算编制方法简单，对资金的真实需求缺乏细致的调研和论证，主观性强，随意性大，直接造成预算编制与预算执行的脱节，项目预算执行缓慢、资金长期沉淀现象突出，使用效益低下。（二）专项资金重点不突出，项目设置重复分散专项资金项目作为政府资源的配置，一般具有专门性、独特性

5、的特点，带有强烈的政策目标导向，但实际设置中却是涉及高校管理的各个方面，缺乏科学合理的立项和分类标准，项目数量多但重点不突出。同时，高校在编制部门预算时无法预知年度专项资金的申请和拨付情况，一般都会在财力许可范围内统筹安排一些学校的项目。年度专项申报时，申报部门为最大限度争取资金，总是尽可能将涉及的支出扩大，极易造成财政专项资金的投向与学校原有预算安排的项目内容重复，导致项目支出预算交叉重叠现象明显，预算的资源配置功能得不到发挥。（三）项目执行主体责任不落实，资金使用欠规范通过审计署关于对教育部2014年预算执行情况审计公告可以看出，部分高校存在扩大项目支出范围、任意调整项目支出预算、挪用项目

6、资金、违规划转项目资金、项目间交叉使用现象严重等问题。究其原因，是校内各部门“重申报、轻管理”思想意识的普遍存在，预算约束力弱化。项目负责人认为经费是其争取得到的，应能自由支配，忽视对财务制度和预算管理规定的认识和了解，开支随意性较大；职能部门认为项目支出既然实行“项目负责人”负责制，就不应再承担项目的相关管理任务，从而失去对项目有效的监管。由于对预算管理的规范意识和责任意识的缺乏，造成各级经济责任制难以具体落实，资金使用的安全性和规范性令人堪忧。（四）绩效评价机制不到位，项目实施乏力项目的实施主要靠项目负责人及其项目团队，其工作积极性的充分发挥能促使项目的推进，提高项目执行绩效。目前，由于项

7、目支出的绩效评价体系不够完善和细化，评价指标设置高度统一，科学性与合理性不足，在实际操作时很难对不同类别的项目实施情况做出客观、公正的评价，易使绩效评价流于形式，直接影响项目执行主体的工作热情。同时，对绩效评价结果的应用机制尚未建立，缺少将项目支出的预算执行情况纳入个人绩效考核体系，并与收入分配挂钩的奖惩制度，必然导致项目执行失去活力，项目推进缓慢。综上所述，目前的预算管理存在的问题容易造成资金尤其是财政专项资金使用的低效和浪费，项目支出预算管理急需改进和完善。二、项目支出预算管理面临的新形势新预算法颁布后，财政部门与教育主管部门全面落实加强和改进项目支出预算管理的各项工作，项目支出预算管理将

8、更趋于精细化。（一）项目支出预算管理改革的力度越来越大国务院发布的关于深化预算管理制度改革的规定中，从预算编制、执行、公开和监督等预算管理的各个环节列出了七项重点改革内容，着力构建规范的现代预算制度，足以说明预算改革的决心和勇气。财政部在关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知（财预201485号）中规定，“要加强支出管理，加快资金支付进度，做好支出预算执行分析评价等方面，对预算执行进度进行考核和问责，对预算执行进度低的部门和单位，将核减下一年度项目经费。”在关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知（财预201515号）中规定，“部门预算结余资金以及结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资

9、金），由同级财政收回统筹使用对支出进度慢、盘活财政存量资金不力的地区或部门及时通报或约谈。”加强评价、核减经费、收回结余资金等措施无不体现财政部门对项目支出预算执行与管理的问责力度，以切实解决目前预算管理低效的问题。（二）加强和改进项目支出预算管理的要求越来越高预算法规定，“本级一般公共预算支出，按其功能分类，应该编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”1，这就对项目支出预算细化提出了更高的要求。预算法还规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”2，以法的高度解决过去“重申报、轻管理”、对专项资金不问

10、效果的问题。行政事业单位内部控制规范中要求：“单位应当加强预算绩效管理，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用，的全过程预算绩效管理机制”，提出了预算管理应达到的目标。财政部出台了加强和改进中央部门项目支出预算管理的要求和具体实施方案，通过实行中期财政规划管理、改进项目管理方式、加强项目库建设和管理、推进预算评审和绩效管理等途径来加强项目支出的预算管理，以全面提升部门预算的管理水平。（三）加强项目支出预算管理的任务越来越重随着财政预算管理改革的深化，预算科学化、精细化管理已成为常态，项目支出预算将会更加细化和规范。三年中期财政规划的编制、预算跨年度平

11、衡机制的建立、滚动预算的实施、项目库的建设与管理、项目支出绩效评价的推行，都给高校财务部门提出了新的要求和任务。随着高校内涵式发展的深入，项目资金来源的多元化、项目支出的多样化及复杂程度也使高校会计核算精细度更高。国库集中支付制度的严格执行和政府采购预算管理的强化，对项目资金支付的及时性和准确性要求更高。面对改革的形势和内外部环境的变化，项目支出预算管理的任务是越来越重。三、完善项目支出预算管理机制的有效路径我们应该充分认识到：改进和加强项目支出预算管理，是实施高校中期财政规划的重要支撑，是提高资金使用绩效的必然要求，是促进各类资金统筹使用的迫切需要和提升内涵发展水平的重要保障。项目支出预算管

12、理应努力健全结构合理、管理规范、重点突出、运行高效的管理新模式，充分发挥预算的资源配置功能和政策导向作用。（一）改进项目支出预算申报机制一是建立健全项目支出预算管理组织体系。高校应当且必须设置项目支出归口管理部门，畅通项目运行机制，配合财务部门开展预算管理的各项工作。高校项目支出类别广泛，基本涵盖了学校的教学、科研、后勤、学生管理及基本建设等各个方面，各类项目实施及支出规律不同，财务部门繁重的工作难以对每类项目的进展情况做到细致了解。归口管理部门以项目支出专项管理作为自己的主要职责，对项目进展情况可以完成跟踪、督促、检查及评估等管理活动，与财务部门共同提高项目支出预算管理效率。二是改进项目库建

13、设和管理。按照上级财政部门项目库管理改革要求，高校作为其下级项目预算单位，应不断强化项目库的管理，主动将预算管理与发展战略结合起来，在中期发展规划指导和约束下编制滚动项目预算，增强未来预测能力。改进项目管理方式，根据不同性质和特点，对项目进行多层次、多维度的科学分类，规范项目设置。入库项目必须有明确的项目建设目标、建设期限和细化的支出预算，经过可行性论证、轻重缓急排序后入库管理，预算年度所有项目均应从项目库中进行选取。为适应预算年度中上级项目申报要求，高校还应建立备选项目库，充实项目储备。三是加强项目预算评审。入库项目均应通过预算评审。结合校内管理的需要，建立健全预算评审制度，规范项目预算审核

14、业务流程，重点审核项目预算规模与绩效目标之间是否匹配，即为完成项目既定建设目标，预算资金是否过大或过小。高校也可以参照中央本级项目支出定额标准体系建设的要求，逐步探索建立校内项目支出的预算标准化体系，更好地把握项目实施成本和预算控制。四是改进财政专项资金的拨付方式。“在财政专项的拨款方式上，把财政专项经费打包，按整体一揽子定额方式下拨给学校，由学校根据总体的发展目标、事业规划自行安排项目”3，增强高校预算资源的统筹力度和办学自主性。也可以采用专项资金事后奖补方式，即项目所需资金由高校在部门预算中统筹安排，政府对项目进行绩效评价，依据项目实际成本和产出给予补助和奖励。一方面可以补偿已支付的费用，

15、另一方面进行绩效奖励，允许高校自主使用，充分发挥专项资金的导向作用。（二）强化项目支出预算执行监控机制一是细化和规范项目支出制度体系。项目支出是为专门用途服务的，各类项目在支出范围、标准、时间上都有所不同，应针对每类项目的特性和支出规律，细化支出制度的实施细则，以利于专项经费的执行，维护项目支出的严肃性，为项目资金的规范使用和安全运行提供保障。二是建立信息沟通与协调机制。加强财务部门、项目归口管理部门、职能部门及项目执行单位的协同管理，信息互通与反馈，及时通报项目支出相关的政策、规定及执行进度，召开定期协调会解决预算目标的纠偏问题，确保校内各部门之间的协调与配合，形成合力，提高预算管理工作效率

16、。三是创新会计核算控制手段。在会计核算体系中建立项目预算管理模版控制系统，适时跟踪和掌握项目预算总额控制下子科目的执行情况，存在较大偏离时提示预警，确保项目支出明细预算科目严格按批复执行，资金运行规范。四是强化项目支出预算执行分析与报告制度。建立定期预算执行分析制度，实时监督、纠偏和控制，掌握项目建设目标的实施进度以及与预期目标的偏离度，有效防范资金使用风险，及时发现问题并进行解决，不断提高项目支出过程管理的质量。（三）构建项目支出自我控制和约束机制一是完善落实项目支出预算管理责任制度，健全问责机制。预算法规定：“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对

17、执行结果负责。”4项目实施单位是项目预算的执行单位，按照事权与财权相结合的原则，对项目实施绩效及预算执行负有责任。应不断增强项目负责人和项目参与人员的责任意识，让其主动学习各类财经法规和制度，在享受项目资金使用权的同时，自觉对项目执行的合法性、合规性负责。二是实施全过程的绩效评价。“将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程。”5不断完善量化的评价指标体系，增强评价指标的可执行度。事前的评价重点在于目标确立是否符合学校的战略发展，事中评价是对目标的实现过程进行适时监控，不至于偏离，事后应实施完整的评价，考核目标的完成程度及效果。三是建立激励和约束机制。充分运用全过程的绩效评价结果，建立责权利紧密结合制度，变被动执行预算为主动，增强预算管理的积极性。事前评价结果可确立项目的重要程度，从而赋予不同的预算额度；事中评价结果可作为指标因子纳入事后评价考核指标中，事后绩效评价结果与项目再次申报、个人绩效分配以及相关的预算下达均挂钩，明确奖惩，逐步优化项目资金的分配。四是强化宣传，营造内控氛围。要积极营造有利于预算管理的氛围，不断完善项目支出预算信息公开机制。建立信息共享平台，公布项目具体类别及预算明细子目的执行情况，提高预算透明度，使预算各项行为处于社会和公众的监督之下，强化项目执行单位的自我约束和完善。完善项目支出预算管理机