论大学校长在我国大学章程建设中的角色

1、    论大学校长在我国大学章程建设中的角色    摘要：大学章程对加强和规范我国大学管理、推进现代大学制度建设具有重要意义。而大学校长作为大学的最高行政管理者，在章程制定和实施等环节中扮演着重要角色。本研究对此进行了较深入探讨，明确提出，大学校长是大学章程的第一责任人，是章程建设的总舵手，是章程的践行者。关键词：大学章程，校长角色，大学内部治理由于高校校长是学校的法定代表人，借用陶行知先生的话来说：“校长是一个学校的灵魂，要想评论一个学校，先要评论它的校长。”因此，在大学章程制定及实施中，校长应该扮演什么样的角色？为什么要扮演这样的角色？我国大学章程建

2、设中，校长作用的发挥需考虑哪些相关因素？这些问题逐渐进入人们的视野。为此，笔者试对这些问题进行初步探讨。一、大学校长在大学章程建设中的应有角色大学章程是一项伴随大学发展而不断变化的系统化工程之一。从仿照行会组织以自治为特点建立起来的早期传统大学，到以体现社会及高校内部多元利益为办学宗旨的现代大学，大学章程也从欧洲中世纪教会或国王颁发的承认大学合法地位的“特许状”，演变为现代意义上的大学章程。不过无论早期的“学生大学”，还是“先生大学”，都还只是学者的自治性组织，并未产生像今天大学校长这样专业化的大学管理者。但是从中世纪的传统大学发展到今天的现代大学，纵观高等教育的管理体制，无论是西方董事会、理

3、事会或评议会领导下的校长负责制，多主体分工决策体制，1还是我国形成的有中国特色的“党委领导下的校长负责制”，在中西方的高教领导体制中，校长一职都占据着不可替代的领导地位。而上承国家教育法律法规，下启高校内部各项规章制度，有学校“宪法”之称的章程，更应当对高校的这一关键人物校长的神圣职责做出明确界定。就一校章程形成过程来说，涉及章程起草、公开征求意见、章程讨论、审议审定、报教育主管部门核准等一系列法定程序。在章程正式公布以后，还涉及章程实施监督、章程修订、完善等工作。笔者把上述环节分为章程制定和章程实施两大部分，这两大部分即是一般意义上的章程建设。校长在高校章程建设中发挥何等作用，是由校长能够行

4、使的基本权力性质和权力构成决定的。根据高等教育法第30条和第41条所述，校长是一校之内实际最高行政权的掌控者和高校对外从事民事、行政行为的法定代表人，其权力范围包括决策权、代表权、建议权、组织实施权等。因而我国“校长治校”的职责在章程撰写中至少应包括上述权力内容。2中央办公厅印发的关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见(以下简称意见)对校长的职权范围也做出了如下规定，明确指出：“校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。”由此可见，作为法定代表人，校长在高校内部治理中

5、扮演着不可或缺的角色。具体说来，正是出于校长所具有的以上行政权力，在章程制定及实施中的应然角色主要体现在以下三方面：首先，大学校长是章程制定实施的第一责任人。除了意见中对校长的地位和职权进行了界定外，我国高等教育法也同样规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人地位。高等学校的校长是高等学校的法定代表人”。在此，我国就通过法律法规的形式明确了大学作为法人机构对内部事务有独立自主管理的能力，而校长作为高校法定代表人则可以代表大学法人行使法定职权。由此，经过我国法律授权后的校长一职，自然构成了学校的行政领导核心和责任人，肩负着高校内外部治理和改革、创新、发展的历史使命。而对于起步晚、起点低、落实难，

6、同时又面临各种困境的我国大学章程建设工作来说，更是需要这样一位责任人，来全方位推动并负责起一校章程工作的开展。并且可以这样认为，我国大学章程的整体建设水平、章程最终质量，一定也是与校长在章程建设中对每一个环节的重视度和把关度密不可分的。与西方大学在由来已久的自治传统下“内生”出来的大学章程环境相比，新中国成立后相当一段时间里，公办大学“内治”需求不高也不必要，更是不被允许。而新时期，我们呼吁要尽快构建起“管办评分离”的新型政校关系，构建现代大学制度，政府开始赋一部分权给大学，激活公办大学的办学活力和自主性，实现大学面向社会办学。那么通过章程治校，势必就要做好“接权”，进而“重新赋权”的工作，发

7、挥章程在连接国家教育法律法规与学校规章制度之间的“纽带”作用。总而言之，我们的大学内部治理结构正在经历一场重大的调整与变革，大学在获得法人地位后，需对内重新理顺各方权力分配，对外加强高校与社会的关系，尤其转变和政府的“管理与被管理”关系，无论章程规定的以上哪部分工作，期望通过章程实现的“善治”，处处都离不开校长这一校内最高行政负责人的作为和角色扮演。其次，大学校长是章程的“总舵手”。除了明确校长在章程建设中责无旁贷的第一责任人角色，还不能忽视大学校长潜在的另一重要角色，即对一校章程工作整体把握、高屋建瓴的“总指挥”或“总舵手”作用。而这也是校长在章程建设中应当发挥的核心角色之一。目前，大学章程

8、是在我国长期“无章办学”的“传统”上“外生”而来的新生事物，大部分校内相关主体对其知之甚少，章程基本上处于有名无实，甚至不知其为何物的状态。而要最终实现依章治校的现代大学法人治理模式，最终让师生员工树立起知章、懂章、守章、用章的法治意识，同时也要确保学校内部各项治理依章运行，以校长为首的章程小组必须要全盘考虑、整体权衡、顶层布局，做到在重构内部治理结构过程中把好责权利下放关，让章程的法律条款与校内具体规章制度相结合，与各部门具体责任人的责权相结合。在此意义上，校长在大学章程建设事业中，不是一个事无巨细都包揽到底的“管家”，而是只需要把控全局的“舵手”。具体来说，校长一要把好责权利下放关。章程就

9、一校的办学目标、内部管理体制、财产财务制度、师生权利义务、学科专业建设、举办者与学校之间的权利义务关系等方面做出了明确规定，但这些规定都还只是方向性、原则性、概括性的，还不够具体细致，若直接用来作为学校的校规条例让师生员工遵守显然还不具有实际可操作性，也必定产生不了较理想的实施效果。因而其中绝大部分都还需进一步与学校具体规章制度一一相结合，以便更好为各方所用。校长所要做的就是按照章程的这些规定，督促学校相关部门尽快制定、公布相应的下位规章制度和实施细则，让全校师生员工和大学利益相关者尽快知晓、明确自己的权责利和行为规范所在，从而使章程的法律效力通过“联手”学校具体规章制度形成一个完整且疏而不漏

10、的依法治校的高校管理体系。从国外知名大学章程对校长职责粗线条的规定中也可以看出。比如，康奈尔大学章程规定，“校长是大学的行政长官和教育官员，其职责是对大学所有事务进行一般性监督”。耶鲁大学规定，大学校长是“大学的首席执行官(ceo)，对学校所有事务的总体方向负责”。3东京大学宪章规定，“东京大学校长在总合和职责之下，还从教育、研究及经营两个层面协调、综合构成人员的意见，以保证高效、机动的管理得以运行”。洪堡大学规定，“校长代表学校；校长负责大学的正常有序运行，有权采取必要措施保持或恢复大学秩序，在大学内享有自主权”。4以上国外大学章程对校长规定的共同之处是都并未把校长的职责细化，最多大体归纳为

11、人员任免、学校资源调配、财务等大的方面，这样有利于校长总揽学校各项事务，对高校内部管理只起宏观把控作用，从而留给下属更多行动空间和积极性。二要把好责任追究关。从目前我国已有的大学章程来看，章程制定后被束之高阁、知之甚少、有名无实的现状并不少见，这其中的原因是多方面的，但不可忽视的因素之一正是我国章程建设体系中缺少规范严格的责任追究制度，因而极大程度影响了章程效力的发挥。担当为“第一责任人”，校长有权力也有义务对一切“违章”行为及章程实施过程中出现的各种问题进行责任追究。即使章程规定的权责已经划分并下放到具体校规制度以后，也必须要辅以必要的法律、行政、经济等奖惩手段对配套措施加以强化，以进一步树

12、立并规范起人们照章办事的意识。但仅靠校长个人力量实现问责是不科学更是不彻底的。由于如今的大学是一个各方利益群体高度相关的复杂社会组织，所以还应充分调动、发挥校内外各方力量作用，进一步优化大学内部治理结构，实现高校内管办评分离，或借鉴国外高校多中心治理模式，使高校在公共事务管理和大学章程建设中，存在多个决策权力中心组成的治理网络，以此也可弥补校长治校的精力不足和可能出现的决策失误。最后，大学校长是章程的践行者。眼下我国呼吁建设的大学章程不是为了规范大学中某些个人或集团的行为，而是为了使学校的各项决策和工作管理方式转变到以章程为依托的法律轨道上来，从而避免长官意志、以言代法、无章可循、无法可依。在

13、此，与一校章程密切相关的个人、院(系)、部(处)、社群组织等都是章程毋庸置疑的践行者。但笔者认为，作为“首席执行官”，校长的章程践行者角色还应摆在更加突出的位置，以为一校章程建设起到带头力行、以身作则的榜样示范作用。无论是第一责任人也好，“总舵手”也罢，无论如何强调校长在高校治理中的绝对权威和地位，校长的这些重要角色最终都必须要落实到作为一个实实在在的“践行者”上，而不仅仅只是动员、宣传或指挥上。这就意味着，高校领导人要具备充分的章程践行意识和行动，从而避免让章程落为“一纸空文”。践行章程意味着不仅要求高校内部各项治理工作自章程生效起就按照章程和其他具体规章制度严格有序运转，更要自觉把校长个人

14、的行政管理权设定在法的范围之内，使其一切行为符合章程规定，做到不越位、不缺位，更不错位。只有让校长首先带头践行章程，把学校的各项内部治理工作设定在法治化、规范化、问责化的轨道中，才能打开全校师生员工知晓、了解、遵守章程的一面窗，才能在后续让更多人加入到践行章程的大队伍中来。二、明确校长角色在大学章程建设中的价值意义校长作为大学“首席执行官”，在大学内部治理中毋庸置疑占据着举足轻重的一席地位。而章程建设归根结底是为了明确大学内部权力配置，完善大学内外部治理结构，进而实现现代大学的法人治理。从而，明确的校长角色在大学章程建设中的意义至少有以下几点：首先，明晰校长角色有利于推动大学章程建设与实施的步

15、伐。如前所述，校长是大学章程建设中当然的“关键行动者”。但是现实中，部分校长对“关键”一词的定位却出现了偏颇，要么把章程当作“一把手工程”，要么就是消极对待章程宣传教育工作，对大学章程“心有余悸”，认为其“束缚手脚”，限制了自身权力。在笔者看来，章程建设中明确的校长角色应包含两个层次：一是校长要无保留地认可、接受章程在高校治理中的作用，尤其要认同章程的价值与追求；二是校长要明确自身在章程中的权责与定位，尤其要处理并协调好和党委的关系。在此基础上，校长进一步明确其作为章程第一责任人的作用，将能够大大推动章程的实施步伐。其次，明晰校长角色有利于促进形成高校法治氛围，而法治氛围的创设则是依章治校的重

16、要前提。2012年11月教育部印发的全面推进依法治校实施纲要提出，“要深刻认识全面依法治校的重要性和紧迫性”，“加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系”。为了尽快落实我国依法治教、依章办学理念，并形成与现代大学运行机制相适应的现代大学法治体系，校长治校的角色和章程治校的角色应当融为一体，共同发挥二者治校之合力，使二者相互支撑、相得益彰，真正创设以法律为基础、以章程为依托依法治校的良好氛围，从而构建通过章程实现自我管理的约束机制。校长明确其作为“第一责任人”的义务，履行“总舵手”的责任和发挥践行者的榜样，有利于带动高校自上而下、齐心协力实现“建章”之目的。同样，用完备的章程来营造一校良

17、好的法治环境，也能够起到引导校长规范自身权力的作用，这也是今后在大学章程建设过程中我们应当兼顾的方向。再次，明晰校长角色有利于推动高校面向社会自主办学，实现社会参与，这是依章治校的重要体现。一校章程建设成果的重要标志之一就是独立自主法人地位的实质性落实。具体表现在创建起一种开放式的高校治理模式，从而政府转变对高校的管理职能，与高校保持一种平等合作的新型“合约式关系”。而章程就可以看作是能满足这种关系的“合约”。5那么校长在此的作用是什么呢？笔者认为，校长是一校的法定代表人，能够依据法律、法规赋予的权力，代表一校做出民事或行政行为，并承担相应的法律责任。所以，如果校长的对外代表角色自章程制定起就

18、以相关条款明确规定下来，并以此作为高校与政府、社会打交道的行为依据和准绳，从而让校长代表高校做出的任何行为都合乎法律规定，都在法律范畴之内进行，那么我们的高校也就迈出了面向社会依法自主办学的重要一步。有学者通过与国外大学对比，总结出校长权力侧重点上的不同：我国公立大学的校长主要是对内负责，大学和社会纽带的作用相对较弱。而在后者，校长通常是大学对外的代表，是大学、社会和政府之间强有力的纽带。所以章程建设应当明确反映社会对大学提出的要求，充分体现高教的公共性和公益性，不仅要面向社会依法办学，更要吸收社会力量参与大学治理。章程建设中明确清晰的校长角色定位有助于逐步实现公众对高校治理的这一期待。三、需

19、要考虑的相关问题一方面，总体上，目前我国大学章程建设还处于一个亟待成熟和完善的阶段。且章程建设工作也不是孤立片面的，它还与宏观教育行政管理体制、高等学校分类管理体系等工作的完善状况密切相关。如果这些配套建设没有跟上，也会大大影响到我国章程建设的实施步伐。同时，我国大学章程建设与西方相比相对滞后，也与我国长期计划经济下形成的封闭办学、集中管理的惯性思维，高校先天缺少“自治”传统和“法治”意识淡薄等因素有关。所以，某种程度上，校长在章程建设中的角色能否顺利发挥，还与上述环境的改善状况息息相关，而后者更是一个需要经历长时期的渐变过程。所以，我们呼吁校长在章程建设中要有所作为，对校长角色满怀期待的同时，也不能忽视了对高校其他相关治理的落实。另一方面，校长角色的行使中还需注意处理好与学校党委及其他院系领导的关系。由于我国高校实行的是有中国特色的党委领导下的校长负责制，校长作为学校最高行政管理者，必须接受学校党委领导。因此理想的章程条款中还必须载明党委的组织领导、监督的职责，尤其要避免党政合一或多头领导，且校长和党委还要及时沟通、协调与合作。目前，我国公立大学在制度上虽然设有决策、执行、监督相互制衡的机制，但在实际运行中，却存在权