英国高等学校法律地位研究

1、    英国高等学校法律地位研究     摘要：高等学校法律地位是高等教育法律制度的基础问题。英国高等教育历史悠久，高等学校类型多样，高等学校法律地位较为复杂。论文选择了英国高等教育法制中较有价值的4个维度，从分类的视角研究其高等学校的法律地位。这4个分类标准分别是：大学与其他高等学校的区分，公立与私立高等学校的区分，特许状、法规与公司高等学校的区分，以及“公共机构”与非公共机构的区分。关键词：英国，高等学校，法律地位，公共机构高等学校的法律地位是关于高等学校在一国法律制度中的定位、归类，以及其属于某类的权利、义务、能力或无能力的总和，是高等教

2、育法制中的基础性问题。英国作为普通法系的代表和具有悠久高等教育历史的国家，拥有成熟而又复杂的高等教育法制。鉴于国内少有对英国高等学校法律地位的研究，但又确有深入了解英国高等教育法制的需要，笔者以英国的成文法和判例法为基础，从分类的角度对其高等学校法律地位加以分析，以为研究英国高等教育法制奠定基础并为完善我国高等教育法制提供参考。英国是个联邦国家，由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰4个部分组成。4地的高等教育传统不尽一致，高等教育法律体系也不完全相同。英国漫长的高等教育历史中，产生过多种类型的高等学校，“新”、“旧”大学之分成为长久的话题和不断发展的概念。从发展历史来看，英国的高等学校可以划分为

3、7种类型：牛津和剑桥大学，伦敦大学，18世纪末至19世纪初的市立大学，一战后建立的大学，1960年代罗宾斯报告后建立的大学，1992年由多科技术学院升格成的新大学，以及不具有大学地位的其他高等学校。目前，人们常以1992年为界，将前者称为1992年前大学或老大学，后者称为1992年后大学，牛津与剑桥属于古老大学，居于高等学校金字塔体系的顶端。一、大学与其他高等学校英国高等教育制度中，大学与其他高等学校的区分非常重要。英国对大学的理解，源自于中世纪的大学（studium generale）理念，直到20世纪中叶这一传统仍然得以维持。在经典判例st davids college lampeter

4、v ministry of education案中，以中世纪大学理念为基础提出的6项标准成为判断大学地位的重要判例法原则，包括：（1）大学的设立必须由最高权威承认；（2）大学应当开放接收来自世界各地的学生；（3）大学学术职员中应当不止有一个导师；（4）大学至少应讲授一门高级学科，也就是神学、法律（或宗教）、或是医学中的一门；（5）大学应当有学生居住；（6）最明显也最重要的是，大学应当有颁发学位的权利。但随着英国高等教育在1960年代以来、特别是1990年代的扩张和发展，具有精英取向的传统大学概念逐渐发生变化。1998年，英国教学与高等教育法案（the teaching and higher e

5、ducation act，thea）重新对大学进行了定义，规定大学应具有4项基本条件，包括：（1）至少应有300名全职学生分布在高等教育拨款委员会规定的9大学术门类中的5类；（2）至少应有4000名的高等教育入学人数；（3）至少应有3000名的学生接受学位层次的课程；（4）应有颁发课程学位和研究学位的权力。这个大学标准与基于中世纪大学理念的标准有了很大改变，其不再要求大学必须有住宿学生，不再要求大学必须有国际学生，也不再特别强调传统高级学科，但是在某些方面仍试图与传统保持联系，如其第（1）项标准仍带有对高级学科强调的痕迹。不过6年之后，2004年颁布的高等教育法案（the higher edu

6、cation act，hea）再一次修改了大学标准，取消了上述4项标准中的第（1）项和第（4）项中的“颁发研究学位”标准（此项不适用于苏格兰和北爱尔兰），使得大学的确认标准彻底脱离了中世纪大学的理念。按照最新的大学界定标准，英国目前共有170多所高等学校，其中120多所具有“大学”的地位，其他的高等学校不能使用“大学”之名，也不能享有法律规定的大学权利，但可以在满足上述大学标准并获得政府批准之后升格为大学。二、公立高等学校与私立高等学校目前，国际教育统计中广泛使用联合国教科文组织提出的公、私立学校分类标准，也就是根据学校的经营管理者来判断学校的性质。如果学校的经营管理者是政府，其为公立学校；如

7、果经营管理者是私人（包括个人和团体），其是私立学校。但英国的区分标准与此不同，英国法院主要根据经费来源来确定学校的性质。只要学校是由公共财政资助的，它就被归入公立学校而不管它是如何被经营的。在这样的分类标准下，英国目前的170余所高等学校中，虽然包括牛津和剑桥在内的相当多高等学校都不是由政府设立的，但由于它们都从英国高等教育拨款机构获得经费资助（除白金汉大学外），因此在这个意义上，英国所有的高等学校都是公立的（白金汉大学除外），都要接受英国政府设立的各类高等教育管理机构，如高等教育拨款委员会（hefce，hefcw，sfhefc）、高等教育质量保证局（qaa）以及公平入学署（offa）等的管理

8、和监督。三、特许状高等学校、法规高等学校与公司高等学校尽管英国高等学校大都属公立，但其法律地位并不完全一致，受到的法律规范也不相同。真正决定其法律地位差别的是高等学校的设立基础。英国高学校的设立基础相当复杂，有的由皇家特许状设立，有的由议会法案设立，还有的依据公司法设立。与此对应，英国高等学校也分为3种类型，分别是特许状高等学校（chartered heis），法规高等学校（statute heis）和公司高等学校（company）。特许状高等学校几乎涵盖了绝大多数的1992年前大学。法规高等学校没有皇家特许状，是根据议会法案设立，主要包括1992年后大学和其他一些高等学校。依据公司法注册成为

9、公司的高等学校数量不多，但也是一种高等学校的存在形式，如伦敦大学的伦敦政治经济学院以及罗宾斯时代建立的一些大学即属此类。有没有皇家特许状对英国高等学校的法律地位影响巨大，不仅决定了高等学校的法律类型，也进而决定了高等学校成员的地位，高等学校法人的权利以及其与政府与师生的关系，在英国高等教育法制中具有至关重要的价值。首先，有无皇家特许状决定了高等学校有无成员以及其教师和学生的法律地位。有皇家特许状的高等学校拥有成员，成员包括校长、教师和其他学术人员，以及学生。特许状高等学校对其成员具有绝对的权威，可以通过各种手段控制成员和学校的秩序。没有特许状的高等学校或者没有成员，或者仅有少量成员，教师和学生

10、一般不是高等学校的成员。其中，法规高等学校是否有成员以及成员的资格问题由设立它的议会法案规定，公司高等学校则依照公司法的规定确定。其次，有无皇家特许状决定了高等学校是否具有视察员（visitor）。视察员的存在是特许状高等学校的一个重要标志，其职责是确保高等学校设立者的意志得以贯彻和执行，具体负责解释校内立法以及裁决校内纠纷。因此，具有特许状的高等学校，其内部纠纷由视察员裁决而不受司法审查，法院几乎不会干预视察员的裁决权。没有特许状的高等学校不存在视察员，校内纠纷须接受外部的审查，与特许状高等学校形成鲜明对比。不过随着2004年的高等教育法案取消了视察员处理学生与高等学校的纠纷以及教师聘任纠纷

11、的权力，视察员的裁决权被大大削弱，使得特许状高等学校与其他高等学校在此方面的差异减小。第三，有无皇家特许状对高等学校的地位和权利稳定性有很大影响。具有特许状的高等学校，其地位和权利更为稳定。因为皇家特许状是一种“授权书”（a grant of rights）或权利宣言（declaration of rights），在英国法中是国王与高等学校之间的一种协议。特许状一经发出，就将产生法律效力，只能经过特定程序由令状收回。即使是国王，也只能在下列3种情况下修改或收回特许状：（1）其已在最初的特许状中明确保留了修改特许状的权力；（2）法人全部或部分地经营不善无法进展；（3）法人自己同意修改。因此，明显

12、有利于特许状高等学校的地位和权力的稳定性。四、“公共机构”与非公共机构英国高等学校由于设立基础的不同，导致在行政法上的地位有巨大差异。这种差异集中体现在哪一类高等学校属于英国行政法上的“公共机构”（public bodies）问题。被判定为“公共机构”的高等学校，其在权利享有和行使方面必须像国家或地方政府一样，受到行政法中“越权原则”（doctrine of ultra virus）和“自然正义原则”（doctrine of natural justice）的约束和规范。“越权原则”要求公共机构不能超越其权限范围行为，越权则导致行为无效。“自然正义原则”有两项基本要求：“一个人不能做自己的法官

13、”和“必须听取当事人的申辩”，要求公共机构的行为必须满足程序正当性。非“公共机构”的高等学校，则不受上述两项行政法原则的约束，可以做自然人可做的任何事情，也可像自然人一样自由行事。英国法对高等学校是否为“公共机构”的判断标准，与公、私立高等学校的划分并不一致，而与高等学校的设立基础具有密切的关系。从传统的判断标准来看，高等学校的内部纠纷如果接受行政法上的司法审查，它就是英国法中的“公共机构”；如果高等学校可以自行解决内部纠纷而不接受司法审查，它就不是公共机构。因此，特许状高等学校因为有视察员裁决内部纠纷，不接受行政法上的司法审查，因此不被视为“公共机构”；法规高等学校没有视察员，其内部纠纷接受

14、司法审查，属于“公共机构”；公司高等学校没有视察员，所有纠纷接受普通法院管辖，但由于其适用的是公司法和合同法，并不适用行政法意义上的司法审查，因此也不属于“公共机构”。但近十年来，随着欧盟法对英国法的影响日渐加深，英国高等学校的法律地位因之出现了一些新的问题和变化。最明显的是，英国1998年颁布人权法案（human rights act，hra），直接将欧洲人权公约转化为英国国内法。为与公约一致，英国人权法案采用了欧洲人权公约中的“公共当局”（public authority）概念来指称受到该法规范而必须提供人权保障的机构；又如作为欧盟法重要组成部分的欧盟指令（european directi

15、ve）76/207之第5（1）条规定，该指令直接适用于各成员国的“国家之延伸”（emanation of the state）机构，因而导致出现英国法的“公共机构”是否与欧盟法的“公共当局”或“国家之延伸”机构一致的问题，也带来了重新判断高等学校是否属于“公共当局”或“国家之延伸”机构的问题。由于上述法案或指令各自都对其概念有所界定，但又不是非常清晰，同时又与英国法原有的“公共机构”概念不尽一致，因此给英国高等学校法律地位的区分带来了新的争议，成为教育法学界的研究热点。事实上，自1998年人权法案颁布后，英国逐渐有扩大解释“公共当局”及“国家之延伸”机构并将其超出英国法原有“公共机构”范围的趋

16、势。特别是2004年高等教育法案取消了视察员裁决高等学校与学生的纠纷以及教师聘任纠纷的权利，使其与法规高等学校的此类纠纷一并归由专门设立的独立裁决者办公室（office of independent adjudicator，oia）裁决，一定程度上加速了将特许状高等学校纳入“公共当局”或“国家之延伸”机构的进程。因而当前无论是在学界还是司法判例中，不仅法规高等学校继续被归入“公共当局”或“国家之延伸”机构，特许状高等学校也有逐渐被纳入“公共当局”的趋势。正如foster v british gas plc案中欧洲法院所暗示的那样，大学（无论是哪一类）由于可以颁发成员国认可的学位，因而是代表政府

17、执行公共职能的机构，可被归入“公共当局”；有些大学，即使不像国家或地方政府那样属于纯粹的“公共当局”，那至少也是复合性的“公共当局”，也就是当其执行公共职能的时候是“公共当局”，其他时候可以不是“公共当局”。其实这已经暗示特许状高等学校可能是一种复合性的“公共当局”，在一些情形下可被作为“公共当局”对待，需适用“越权原则”和“自然正义原则”这两项最为重要的行政法治原则。五、归纳与总结英国高等学校的法律地位尽管非常复杂，但还是具有一些清晰的线索。首先，英国法对大学或不具大学地位的高等学校有明确区分。其次，虽然英国高等学校都具有法人资格，但不同高校的法人性质并不相同。在广义的概念上，由于所有高等学

18、校（白金汉大学除外）都接受财政资助，因此都属于公立高等学校，都受议会制定的高等教育法案的规范，也都须服从英国各类拨款、评估和监督机构的制约。但在狭义的概念上，只有根据议会法案成立的高等学校才属于英国行政法中“公共机构”，适用规范行政机关的法律原则，如根据法律授权才可获得特定权利并须以自然正义原则正当行使其权利，否则就会产生越权或滥用权力的问题，受到行政法上的司法审查。而具有皇家特许状的高等学校具有较大的自主权，传统上不被作为“公共机构”对待，可以如自然人般自主地从事各种活动，不必拘泥于法律的授权，也不接受行政法上的司法审查。不过随着欧盟法的影响日渐加深和“视察员”权力的削弱，特许状高等学校在一些方面开始受到行政法的制约，至少在执行公共职能的时候（如颁发学位）逐渐被作为“公共当局”对待。因此，只有根据公司法成立的高等学校完全不属于“公共机构”，可以纯粹如自然人一样行事，属于私法