深化高教领域综合改革的自上而下与自下而上

1、    深化高教领域综合改革的“自上而下”与“自下而上”    摘要：深化高教领域综合改革亟需解决“真改革”问题，其核心之一便是究竟需要“自上而下”抑或“自下而上”的改革。改革的“自上而下”与“自下而上”不仅是一个认识论问题，更是一个方法论问题，两者之间关系较复杂，同时也具相对性。当前深化高教领域综合改革的主题及其确立方式决定了这一改革具有较为明显的“自上而下”的特征。而高度关注并推动“自下而上”的改革，并与“自上而下”的改革相呼应，主动促进两者的相互转化与谐动，从而形成“上”“下”协同的综合改革机制，对于深化高教领域综合改革更具有现实意义。要真正形成“

2、上”“下”协同的综合改革机制，应推行“留白”改革，使高校拥有改革的自主权，并用好权、善用权和责权相称。试点改革和契约改革是深化“上”“下”协同的高教领域综合改革的两种重要方式，也是必需的路径选择。关键词：高教领域，综合改革，自上而下，自下而上，协同本文系广东省教育综合改革试点项目“实现教育管办评分离”和广东省教育科研重大项目“广东省教育发展十三五规划研究”(2014jkz009)的研究成果改革成为当下教育领域的一个“热词”，而这一“热词”的“热点”往往是源于对过往教育改革的“冷思考”，如近年来人们在检视和反思教育改革的基础上，提出中国要“重启教育改革”或“教育改革再上路”，并要大力推进教育领域

3、的“真改革”。而在教育领域进行一场“真正的改革”的同时，还应避免教育改革的“高开低走”。实际上，自改革开放以来，中国教育改革就一直在路上，从这一意义上，“重启教育改革”或“教育改革再上路”所表达的实质上是对教育领域“真改革”的一种期许。那么，究竟应当如何来认识和分辨教育改革的真伪，笔者以为可从以下两方面研判：一是从改革的实质而言，即“改革的实质是体制创新”1。基于对改革这一实质的认识，应当说过去许多所谓的“教育改革”，并不涉及创新体制或变革制度，因此很难谈得上是“真改革”。甚至“迄今为止的高等教育领域综合改革基本上是在浅水区蹒跚而行。”2也有将“改革发展”视作一个概念，把一些正常的教育发展问题

4、甚至做法，当成是教育改革问题3，模糊了改革与发展、做法的区别，从而消弭了改革的“创新度”，降低了改革的“难度预期”，这也是造成“真改革”不多的重要缘由；二是从改革的进程及其效果来考察，虽然一些教育改革也是着力于创新体制和变革制度，但在改革的实际推进过程中并没有真正体现改革的创新精神，不少教育改革虎头蛇尾，以致常常“高开低走”。如何才能确保高教领域的“真改革”呢？一种有代表性的观点认为，当前高教领域综合改革须通过选择“自上而下”的改革，继续强化和落实政府作为改革推进者的主体地位，来开启“真改革”和避免改革的“高开低走”4。应当说，历来中国高等教育改革大都是自上而下的，如果说高等教育领域的“真改革

5、”尚不多是一个事实，似乎也很难简单归因于“自上而下”改革的缺失上。实际上高等教育改革存在的问题，就如高等教育本身所存在的问题一样，其原因是比较复杂和多样的。但以上观点提出了一个高等教育改革发展必须认真面对和回答的问题，即当下深化高教领域综合改革究竟需要“自上而下”，抑或是“自下而上”的改革？也就是我们究竟需要一种怎样的改革方式，才能使改革“真”起来，并持续保持“高开高走”的态势？本文试对这一问题作一初步探讨，以寻求一个正确的认识。一、改革的“自上而下”与“自下而上”改革的“自上而下”(以下简称“上”)与“自下而上”(以下简称“下”)，主要指的是改革发动者是源自改革主体的系统上端抑或是系统下端。

6、应当说，改革的“上”和“下”既是一个认识论问题，更是一个方法论问题，两者之间关系比较复杂，同时也具相对性，难以做出简单的归类或进行非此即彼的“二分法”。从改革“上”“下”的历史与现实样态来看，不同历史时期的改革“上”“下”可能不一样；不同区域的改革“上”“下”也会有所差异；不同系统的改革“上”“下”也常常不一；不同层面的改革“上”“下”也是相对的，尤其是对于不同主题的改革，“上”“下”更可能是选择的方法论问题，如涉及到管理体制的改革往往选择“上”为多，而关乎课程和教学方面的改革则以“下”居多。值得指出的是，改革的“上”与“下”作为一种主动行为，更多地表现为基于改革认识上的一种策略选择。如，有的

7、改革可能是形“下”实“上”，而有的改革却是形“上”实“下”；一些改革是先“上”而后“下”，另一些改革则可能是先“下”而后“上”。无论是何种情形，都涉及对改革的认识及推进改革的策略选择。如果将改革看作一个系统，它可以概分为五个层次：第一层次为改革的愿景与纲领；第二层次为改革的目标与定位；第三层次为改革的思路与路径；第四层次为改革的实施与推进；第五层次为改革的监督与评价。应当说，确定一项改革的“上”或“下”，与改革的层次密切关联，即改革的“上”与“下”，很大程度上取决于改革发动者的上端或下端所涵盖的改革层次。一般而言，当上、下端的改革发动者至少主导改革系统的前三个层次，方可确定改革的“上”或“下”

8、，或被认定为改革的“上”或“下”。假若仅仅是主导其中某一个层次，尚不能确定改革的“上”或“下”。如上端的改革发动者所主导的仅是改革的第一层次“改革愿景与纲领”，就很难说此改革为“上”改革。以一项省域层面的课程改革为例，尽管这类改革的愿景或纲领大都由省级教育主管部门提出，但改革的目标与定位、思路与路径、实施与推进等，皆为基层的主动而为，并最终引领和带动了全省的课程改革。此改革更多的应归属于“下”改革而非“上”改革。同时，改革的“上”可以转化为“下”，即先“上”后“下”。同样地，改革的“下”也可以转化为“上”，也就是先“下”后“上”。改革的“上”“下”是一个相对的概念，同一改革过程之中往往两者兼具

9、。而如何使这种改革的“上”“下”兼具从自发到自觉，并依据其内在联系，建立起两者良性互动、有序运行的改革机制，应当是解决当前教育领域改革的“真”“伪”问题，避免“高开低走”的关键所在，也应是“重启教育改革”或“教育改革再上路”的基本路向。二、基于“上”“下”协同的深化高教领域综合改革(一)深化高教领域综合改革的“自上而下”党的十八大报告明确提出深化教育领域的综合改革。从当前高教领域综合改革来说，其着力点主要聚集在大学治理现代化和现代大学制度建设方面，具体包括推行高教领域的“管办评分离”，落实与扩大高校办学自主权，设立政府管理高校的“负面清单”；建立高校自主办学、自我约束的自我发展机制；强化高教评

10、估的科学性、客观性、公正性，引进第三方专业评估，以及加强国际性专业评估，等等。显然，从这些改革的发动、主题及其推进策略等因素来看，具有较为明显的“上”改革特征。如高校如何在获得自主权的同时，不断完善其内部治理结构，从而达成善治，是当前深化高校内部管理体制改革的关键所在。国家层面对高校这一重大改革问题的顶层设计所涉及的思路和内容，主要包括制定高校章程，健全高校学术委员会制度，探索高校建立理事会制度，完善高校党委领导下的校长负责制等方面，而且这些方面近年来都出台了相应的政策规定，如国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)提出高校“探索建立理事会制度”，中共中央办公厅印发的关于坚持和完

11、善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见，教育部发布的高等学校学术委员会规程，等等，明确了改革的方向和要求。再如在人才培养体制改革方面，十八届三中全会在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(以下简称决定)所强调的“创新人才培养机制，促使高校办出特色争创一流”，则为高校人才培养改革确立了路线图和着力点，即高校办出特色争创一流的着力点要放在人才培养机制的改革上。应当说，这对于纠偏长期以来存在的高校特色建设游离人才培养这一中心和一流大学创建仅发力于提升学术指标而疏于人才培养以致出现的“失去灵魂的卓越”现象5，无疑具有十分重要的现实指导意义。当前深化高教领域综合改革，除了深受改革的文化传统与路径依赖的影响外，更因为深化高教领域综合改革的主题及其确立方式决定了这一改革的“自上而下”，甚至某些改革项目的任务书、路线图和时间表，都为上端所确立。如作为依法治校和现代大学治理的标志性改革的高校章程建设，从制定的要求，到完成的时间，国家教育部皆分类作出了明确、具体的规定要求。而且，许多深化高教领域综合改革在相当意义上具有某种“革命”的性质，往往需要“革”上端的“命”方能顺利推进，诸如