日本国立大学法人化政策研究

1、    日本国立大学法人化政策研究     摘要：2004年4月1日开始实施的日本国立大学法人化对其高等教育与国立大学的发展产生了重大影响。日本国立大学法人化政策的主要内容包括以下几方面：国立大学法人化的理念与架构；法律制定过程与讨论；法人化政策的架构、特色与问题；法人化政策与未来日本高等教育的发展趋势。关键词：日本，高等教育，国立大学，法人化一、国立大学法人化的理念及制度沿革（一）国立大学法人化的基本理念为了实现大学学术与教育的卓越性与个性化，必须让大学具有更多的自主性，于是竞争的机制及竞争的环境条件等整体配套措施的建立，便成为必要条件，日本

2、国立大学法人化的理念，基本是建构在这种目标之下的。关于日本国立大学法人化的制度设计，简要而言，可以整理成下列五点基本理念。1.确保大学能自主地运作日本大学本来的定位是国家行政组织的一部分，所以有其预算及组织等各种规范，当成为独立的法人以后，将大幅缩小其原本的规范性，可以按各自的特色以及社会责任，进行更自主性的学校运作。2.导入新的组织运作方式在此原则下，大学的权限、责任及决策过程可以更加明确，除了可从学校的观点实现更具战略性的运作，还可以在运作层面给予更多的激励动机，促使各种可能的运作更加顺利。3.校外有识人士参与学校运作机制的制度化这一政策有助于建立与改善校外人士对于校长遴选意见的反映机制，

3、并能引入外部人士参与校务运作，可将社会资源纳入大学运作机制之中。4.实行能力主义的人事制度依照能力与绩效给予相应的薪酬，对于兼职等规范加以松绑，并正式导入任期制与对外招聘制，使人事制度更有弹性。5.进行第三者评价，建立检查机制未来大学学术研究的成果，将让专业的第三者评价机构评价，然后文部省再以独立设置的评价委员会参考其评价结果，给予综合的评价。而评价的结果将在经费预算分配具体显现，这样，可使经费运作更加透明。（二）政策制定过程由独立行政法人化至法人化有关国立大学法人化的规划，原则上是随着其他行政机关法人化的独立行政法人化政策同时进行，而直接推行是始于1999年4月，日本“中央省厅等改革推进本部

4、”以中央省厅等改革基本法为基础，公布了“中央省厅等有关改革的推进方针”的决议内容，该决议对日本的整体国家行政制度改革与国家组织的精简、效率化等相关事项有详尽的规划。其中独立行政法人制度的建立是此项计划的重点目标，主要目的在于配合国家的经济、政治所需，及应付国家财政赤字问题，进行经费缩减及公务员削减（小渊内阁宣布预定10年间减少25%的公务员数）。另外，日本在1997年7月通过了独立行政法人通则法，以落实国家行政组织预定实施的独立行政法人化制度，此制度是为了达成国家行政机关业务单纯化、效率化等目标而设计的公法人制度。依据独立行政法人通则法的规定，主务省对该独立行政法人指示35年的中期目标，并依该

5、法人所规划的实施计划支付全部或一部分的经费。实施结束时，由主务省设置的评价委员会，依照专门标准来评价其目标达成进度后，再由总务省的审议会进行一次整体的评价，以提出对该独立行政法人化的存续、民营化、废止等相关改善建议。根据独立行政法人通则法的规定，各独立行政法人可依个别的组织特性及需求另订个别法，故而通则法的制订可谓独立行政法人政策具体落实的第一步。为达成国家机构的绩效化、效率化等目标，文教、宗教、研究、医疗等相关机构，因无法明确将其责任与职务定型化，且拥有大量的公务员名额，于是成为独立行政法人化的首要推动目标。所谓独立行政法人，依据独立行政法人通则法第2条的规定：“本法所称独立行政法人，乃在国

6、民生活及社会经济安定等的公共观点上，并在确实有必要实施的事务及事业，且无需由国家直接实施之必要者中，而其业务无法完全交由民间实施，或有必要由单一主体独占方能实施，能更有效率、有效果地执行为目的，进而依据此法或个别法之设置而成立的法人。”此外，第2条第2项中提及的特定独立行政法人，通则法规定：“特定独立行政法人为独立行政法人中，其业务停滞被认为会对国民生活或社会经济安定造成直接且显著妨碍者，并在综合考虑该独立行政法人之设立目的、业务的性质等后，认为有赋予其役员e及职员国家公务员身份的必要，可以另订个别法实行之”。目前日本已经有若干国立机构完成独立行政法人化，例如东京、京都、奈良三所国立博物馆整合

7、成的“独立行政法人国立博物馆”和水产大学校、大学入试中心等。综而观之，日本国立大学的法人化乃为国家行政整体改造计划的一环，所有相关协议、讨论皆在实施“独立行政法人法”的前提下进行。关于日本国立大学的独立行政法人化问题，首先在1997年由“日本中央省厅等行政改革推进本部”提出讨论，但当时文部省认为国立大学性质与一般文化机构不同，其负担的社会责任亦有很大差异，乃极力反对，直至1999年1月，当时的有马文部大臣被太田总务厅长官说服，文部省立场转为认同国立大学独立行政法人化的发展方向。1994年4月小泉内阁决定“关于国立大学的独立行政法人化，要尊重大学的自主性，作为大学改革的一环进行讨论，并于2003

8、年之前要获得结论”的原则，文部省遂于同年9月20日在官方网站正式公布“国立大学独立行政法人化的检讨方向”，正式确立国立大学走向法人化的发展方向。2000年7月，文部省在收集各方意见后，认为虽必须在实施独立行政法人化制度的基本考虑下，以国立大学及大学共同利用机关的法人化为最后目的，但考虑到大学组织的特性与需求，必须针对其制度的具体内容进行调查与讨论，于是成立了“国立大学等独立行政法人化调查检讨会议”。而日本的国立大学协会（简称“国大协”）在与其抵抗不如参与的心理之下，也在2000年6月的定期总会中决定，在反对“通则法”进行国立大学独立行政法人化的原则下派人参加“调查检讨会议”，有条件参与政策讨论

9、。该“调查检讨会议”经过一年的讨论后，于2001年9月27日发表中期报告关于新的“国立大学法人”面貌，并公开收集各方评论意见。此项报告确认大学要实施与“独立行政法人化”略有不同的“法人化”政策，而由于事关重大，收到了来自“国大协”、大学校长、理学系院长会议、农学系院长会议、各相关团体、大学学院、组织、个人等共100余件的公开意见，其中由于对大学将面临预算遭删减的恐惧，大学运作机制以及对“大学私立化”发展的担心，引发了多项批评与争论。该“调查检讨会议”最后于2002年3月26日发表了关于新“国立大学法人”图像的最后报告书。文科省以此报告书为主要依据，接着进入研拟法案的程序，随后于2003年1月公

10、布“国立大学法人法案的概要”；同年2月28日，“国立大学法人法”通过内阁会议决议，上呈至国会审议，同时提交的还有相关修正及配套法案共6项，全数于同年7月的国会延长会期中无异议通过成立。该法案从调查检讨会议的讨论阶段开始，到2002年3月26日最后报告书公布，2003年正式送国会审议的过程中，受到了不少的讨论与批评。各方反对意见不断提出，包括学者、大学教职员、学生等各界人士。日本国立大学协会一开始站在反对直接准用“通则法”作为同意国立大学法人化的基本立场，有条件派人参加“调查检讨会议”的讨论，且成立“国立大学协会设置形态检讨特别委员会”，并于2001年5月发表关于国立大学法人化之基本想法。在运作

11、过程中因为政府“调查检讨会议”的成立已是着手进行研拟法人化的具体步骤，国立大学部分学校也曾发起联署活动，要求“国大协”退出调查检讨会议，但“国大协”最后还是坚持参与到最后任务结束为止。而在法案正式通过后，“国大协”会长东京大学校长佐佐木毅也随即向文科省发表一份题为关于国立大学法人制度的适切运用的请求声明书，再度重申此次大学改革的重要性，强调“国大协”对于法案内容基本上虽然理解及接受，但法案内容本身依然留有悬而未决的问题，今后“国大协”将成立“国立大学法人化特别委员会”和“国立大学协会的定位检讨特别委员会”，并和政府建立沟通的管道，以督促与协助政府适切地推动法人化政策。二、“国立大学法人”制度、

12、问题与讨论（一）基本架构依据日本国会通过的国立大学法人法及文科省公布的有关“国立大学法人”制度的概要，该制度建立的基本理念为：1.大学个别进行法人化，确保自主的营运：赋予各大学独立的法人身份；对预算、组织等限制大幅缩小，由大学负责决定。2.导入“民间创意”管理手法：导入理事会制度，以实现“上层管理”模式；设置“经营协议会”，从全校性观点进行对资源最大运用的经营。3.借助“校外人士的参与”使营运系统更加制度化：导入“校外理事制度”（聘请校外有识之士与专家等为理事）；设立校外人士参与规划及审议经营相关事项的“经营协议会”；校外人士可参与负责校长遴选的“校长选考会议”。4.转型为“非公务员型”人事制

13、度：各大学须负责导入以能力与业绩为依据的薪金系统；废除兼职的限制，将其能力与成果透过产学合作等方式回馈社会；包括对事务职员体系在内，实现校长的全校性人事任命权。5.导入“第三者评价”，评价转型为事后检查方式：大学的教学与研究成绩由第三者机关评价及检查；使第三者机关评价结果确实反映在大学资源分配上，并广泛公开评价结果、财物内容、教育研究等信息。另外，实施大学法人化后，原有国立大学99所、大学共同利用机关15所，因合并而成为87所国立大学法人（将继续合并）、4所大学共同利用机关法人。此外，为配合其他相关机构进行法人化，文科省同时制订了6项新的个别法，包括适用于55所高等专门学校的独立行政法人国立高等专门学校机构法、独立行政法人大学评价与学位授予机构、独立行政法人国立大学财务与经营中心法、独立行政法人媒体教育开发中心法，以及伴随国立大学法人法等的实施需要之