对我国公办高校办学体制改革的断想

1、    对我国公办高校办学体制改革的断想    摘要 本文根据浙江万里学院办学体制改革的经验和对我国高等学校办学体制改革的调查结果，对公办高校“转制”的内涵与依据、动因、思路、意义及“转制学校”的性质等作了若干思考。 关键词 转制，办学体制，高校，补偿性盈利 我国从20世纪80年代以来，就开始提倡积极发展民办教育，在全国范围内进行了基础教育办学体制改革，进展很快，而且取得了一定的成绩，随后，也进行了少数高等学校办学体制改革试验(为了便于表述，本文姑且称这类高等学校的办学体制改革为“转制”)。如1998年，将公办的浙江农村技术师范专科学

2、校“转制”为民办高校，改名为“浙江万里学院”，开创了公办国立大学“转制”历史的先河，并取得了很好的成效。另外，针对当前我国高等学校体制改革的进展状况，有学者在全国高校范围内进行了一次专家问卷调查，部分调查结果统计及分析表明，对目前高等学校办学体制改革进展状况的评价分别是：20的专家认为高等学校办学体制改革进展状况“非常显著”， 330的专家认为是“比较显著”，552的专家认为“不太显著”，128的专家认为“很不显著”。鉴于此，本文就当前我国高校办学体制改革的几个问题发表几点肤浅的看法，力求为深化高校办学体制改革提供一定的参考。 一、关于公办高校“转制”的内涵与依据 有专家认

3、为：高校“转制”，主要是指将现行的公办高等学校交给企事业组织、社会团体或校长个人来承办，承办集体或个人可利用民办高等教育发展的部分政策，对公办高等学校办学体制等多方面进行转办或另办一所高校。具体来说，就是指依照法律程序将公办高校交由具有法人地位的社会团体和公民个人来办学，国家和政府只提供一定的条件(如土地、校舍等)和相关政策；承办者享有办学自主权，并要严格遵循高等教育的发展规律，可通过收取一定的学费和其他渠道筹集办学资金来维持高校的正常运行；学校法人负有对校产保值增值和培养计划保质保量完成的责任，使公办高校真正成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的一种办学实体。这可以说是整个公办高校办学

4、体制改革不可缺少的组成部分和发展我国民办高等教育的重要形式之一。 关于“转制”的理论根据大概有如下叙述。联合国教科文组织1993年的世界教育报告指出：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公共开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种全球性变他的影响。虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校象国营工业企业那样加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择、响应市场支配力量，尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及。”在西方经济学的视野里，“公共产品尽可能让私人来提供，最近一些年来已经成为一种潮流”。从国际上看，20

5、世纪90年代的情况已经超出联合国教科文组织的预见，一些国家和地区已经在“把国立高等学校像国营工业企业那样加以私有化”的道路上迈步，特别是美国，国立学校私营化趋向日渐突出，并开始受到其他国家的重视和仿效。 中国教育改革和发展纲要和国务院社会力量办学条例也进一步明确：“社会力量举办的教育机构及其教师和学生依法享有国家举办的教育机构及其教师和学生的法律地位”，还提出了发展民办教育“积极鼓励、大力支持，正确引导、加强管理”的十六字方针；中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定更进一步指出，“凡是符合国家有关法律法规的办学形式，均可以大胆试验。在发展民办教育方面可迈出更大的步伐。”

6、这些可以证明：公办高校采取多形式、多渠道进行办学体制的改革，是有一定的政策支撑和法规依据的，也应该是国家鼓励和提倡的。 二、关于高校“转制”的动因分析 引起高校“转制”的动因，主要是由内部因素和外部因素构成的现实矛盾所引发的。 外部因素包括以下几方面。 其一，鉴于中国“穷国办大教育”的现实，教育经费不足和教育供需矛盾扩大并已发展到不容忽视的地步。特别是随着高校办学体制改革的深入，许多部属高校的剥离，无疑加重了省级和地方的办学经费负担，加上许多地方经济水平和财政能力极其有限，很难保证办学经费到位，不利于高校的正常发展，而且校际差距呈现加大趋势。 

7、其二，如何改革传统低效的高校办学体制和模式，使之迅速适应社会主义市场经济的发展，越来越成为摆在各级政府和教育决策者面前的重大课题。高等教育办学主体呈现多元化，迫切需要改变办学主体局限于中央和省(直辖市)级政府的单一模式。 其三，随着市场经济的深入和人民生活水平的提高，高校如何满足不同人群、不同层次的高等教育需求，满足人们对优质高等教育资源的需求，如何面对人们强烈的求学愿望，如何承担满足群众“教育选择权”需求的使命，除了“转制”别无选择。 其四，高等教育国际化进程发展的需要，特别是加入wto后，我国高等教育面临的形势非常严峻。国外和海外的团体和个人可以依法举办高等教育机构已经

8、成为一种趋势，要应对这种挑战，就需要改变我国高等教育由政府包揽办学的现状。 内部因素包括以下几方面。 其一，学校内部管理体制的需要。原有高校内部管理体制，由于长期受高度集中统一的高等教育体制的统辖，使高校管理缺乏弹性，高校缺乏办学自主权，很难引入市场机制。但“转制”后，学校拥有较为独立的人事任免权和利益分配、经费支出、教学管理、招生等方面的权力，建立一套系统健全的激励竞争机制；约束机制、调节机制，并有利于实施有效经营和科学管理。 其二，提高有限资金的利用率、改善高校整体办学条件和提高办学质量的需要。因为我国的经济基础和教育基础比较薄弱，教育投入始终不能适应教育事业

9、发展的需要，我们可以充分发挥“转制”的“融资”作用，使其自筹经费，确实可使教育投入水平有大幅度提高的可能；而且更有利的是用有限的教育经费维持数量逐步减少的非“转制”高校的正常运行。在一定程度上缓解了教育经费紧张的状况，改善了高校办学条件，会使高校教育质量不断提高。 由上观之，无论是在过去、现在以及未来，高校“转制”现象在我国的出现都不是一个偶然现象，应该是与公办学校长期共存的一种办学模式，是不可避免的历史发展趋势和必然选择。 三、关于“转制”高校的性质定位 “转制”学校从性质上看虽然这是一种介于“公办”和“民办”二者之间的“中间类型”学校，但是无论怎么转，其性质依

10、然是国有，即“所有制” (指学校资产的所有权)不能转变。现行的“转制”高校都没有涉及到所有制转变的问题。如浙江万里学院明确规定：国有性质不变，固定资产国有属性不变，上级主管部门不变。“转制”后学校的资产，无论是原有部分还是增值部分，无论是有形资产还是无形资产，仍完全属于国有资产。于是，有人开始对国有资产能否保值增值持怀疑态度。这种担心是必要的，从理论上讲，并不存在国有资产的流失。但在“转制”过程中也不排除会发生国有资产隐性流失的可能。例如，操作不规范，以高工资、高奖金为名私分学校资产等。因此，在现实中需要建立“产权明晰”的管理体制，我们应该不断完善这方面的制度。一方面我们应该维护和尊重“转制”

11、学校，不能存在偏见和歧视，要以制度的形式甚至以法律地位和社会地位，营造一种有利于“转制”高校发展的良好宽松外部环境。另一方面也应该完善和规范“转制”学校内部的各项规章制度。 四、关于“转制”的思路 高校“转制”是由社会“催生”出来的产物之一。选择“转制”是部分薄弱高校寻求新的“经济增长点”的一种方式。其初衷应该是以促进高校之间在一定范围内的均衡发展、缓解升学竞争压力和缩小学校之间日益扩大的差距。归纳起来大概有两种不同的思路。 1以深化高等学校办学体制改革和管理体制改革为出发点。这就涉及高校行政管理体制、学校内部管理体制和办学体制的改革，在不改变高等学校基本所有制的

12、前提下，鼓励多种社会力量参与办学。从这种思路出发，“转制”高校数量不应该太多，而且应由有一定办学经验的教育工作者，也可以是一些具有办学资质的社会团体，采取协议承办的形式进行改革。“转制”后即可享受民办高校的有关政策，在政府与高校的关系和高校内部管理等方面进行大力改革。实质上这是公办高校所有权与经营权分离的一种改革思路。 2以缓解教育经费短缺为出发点。这是未来许多有发展潜力的高校，特别是一些薄弱高校求得生存和发展的一种重要途径。即让部分公办高校享受民办高校的收费政策。这种高校“转制”很少涉及办学体制改革，对于管理体制的改革也显得不很重要，谁来承办学校也不是关键问题，“转制”关键是投资体

13、制和收费制度的改革。也就是说如果在一定程度上满足了这些公办高校的办学经费，就不会存在这种类型的“转制”。这也是由于长期以来国家和各级政府对重点院校采取重点投入的办法，所以重点学校的办学水平和教育质量高于一般学校，对群众的择校需求也是最具有吸引力和竞争力，为了打破这种不均衡发展的局面，鼓励一般高校实行“转制”，用政策使其得到优先发展，这是缓解升学竞争和缩小高校资源配置的校际差异的一种有效途径。 五、关于“转制”高校的盈利问题 公办高校的盈利问题，一直以来都是高等教育的实践和理论的敏感问题，也是近年来教育界争论最多的热点问题。从理论上看，我国教育法、高等教育法、社会力量办学条例

14、等法律都明确规定：“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构。”这一明确的规定是从我国国情出发，在过去很长一段时期里，对促进我国教育发展的作用是不可否认的，而从实践中看，包括许多非民办学校在内的学校都是通过“盈利” (以收费的形式)来获得自身发展的，或者说都有一定的盈利行为。正如有些专家认为，高校的发展中既包含非功利性的一面，又包含必要的功利性一面，从一定意义上可以说，这就是既包括精神利益的需要，同时又包括必要的物质利益需要。不允许追求利润，就难以激发教育机构降低成本和提高效益的积极性。据统计，在教育部直属的重点大学中，国家财政拨款只占学校全部支出的60左右，其余支出经费则为高校通

15、过各种社会服务等渠道获得。绝大多数民办高校是通过收费来实现滚动发展的。我们完全可以说，不论我国的公办高校还是民办高校都在自己的运行中获得了一定的回报，如果取消或限制回报，高校都将步履维艰，难以生存。针对这一问题，我们认为高等教育的盈利性有其独特性，这种盈利只是一种补偿性盈利。所谓补偿性盈利，是指在遵循高等教育发展规律的前提下，不是以盈利为目的的办学过程中存在有多出成本以外的盈余，其盈余主要作为用于高等教育自身发展的经费补偿的一种盈利，我国高等教育发展的现实已充分证明了实施的“补偿性盈利”的可能性。“转制”高校的盈利也应该属于补偿盈利的范畴，万万不能把高等教育当成一种牟利和赚钱的机构或场所。&#

16、160;六、实施“转制”的意义 “转制”高校是近些年来我国高等教育领域出现的一种新型的办学形式，是高校办学体制改革的一项重大突破，具有一定的积极意义。 1打破了传统单一由政府包揽办学的格局，促进了多元化办学体制的形成。在现有公办高校中选择少数学校进行“转制”，就可以逐步打破国家包揽的单一办学模式，真正逐步形成“以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局”，而且这种渐进式的办学体制改革，也有利于群众逐步接受非义务教育的观念，从而可为办学体制的进一步改革提供宽松的环境，奠定坚实的群众基础。 2增加全社会对教育投入，在一定程度上解决高校经费严重短缺问题，促进高等

17、教育的可持续发展。 3转换高校运行机制，有利于促进高校内部管理体制改革，增强高校的办学活力。包括原浙江农村技术师范专科学校在内的许多公办高校，“转制”后，教育行政部门与高校董事会或校长之间建立了协议承办的关系，权责分明，转换了原来的运行机制，高校可以遵循有关政策主动地规划发展，尤其对高校的利益主体、发展主体地位都不同程度地给予了尊重，较少受到政府和相关部门的干预与制约，加上使高校内部管理层次和机构精简了，办事的效率提高了，高等教育资源管理的效益得到明显提高，增强了高校的办学活力。 4满足了社会选择高等教育的需求。在高校招生规模有限的情况下，如果“转制”高校能得到充分发展，或多或少可以缓解目前高等教育的供需矛盾。 5合理调整高校布局，优化教育结构和教育资源，加大改造薄弱高校的力度，缩小了校际差距。“转制”高校大多应该建立在兼并或重组薄弱学校的基础之上，使得部分薄弱高校改造问题获得了根本性解决。 6改变了师生员工的观念，有利于教育教学改革。也正是这些观念的变化使高校的发展才有内动力。学校“转制”后实施了各项改革，如劳动人事制度改革，改身份管理为岗位管理，实行全员聘任制和结构工资制，合理拉开档次，优劳优酬，引入了较为灵活的市场