“大调解”体系长效机制法律问题的研究

1、“大调解”体系长效机制法律问题的研究在中国，调解制度有着悠久的历史，在不同的历史时期，调解制度在定纷止 争和维护社会稳定上都发挥的巨大了作用。回顾我国当代的法院调解制度，其 遵循了 “马鞍形”的轨迹，即从“调解为主”到“着重调解”到“自愿与合法 调解”，再到现在的“调解优先、调判结合和大调解的多元化纠纷解决机制。” 但是，从目前吉林省的大调解制度发展趋势来看，无论是在立法和制度构建方 而，还是在软硕件的投入方而，都存在着诸多的问题，其至在某些方而还存在 着严重的不足。关键字：大调解制丿艾；社会矛盾；构建abstractin china, the mediation system has a l

2、ong history, in different historical periods, the mediation system in the given divergent only compete and maintain social stability have played the great role. a review of contemporary court mediation system to follow the trajectory of the ”saddle-shaped”，ie to the from mediation main "focuses

3、 on mediationn to "voluntary and legal mediation, then theh mediation priority adjust sentenced combination and diversified mediation dispute resolution mechanism, however, from jilin province, the current trends in the development of the mediation system, whether built in the legislative and i

4、nstitutional investment in hardware and software, there are many problems, even in some respects, there are still serious shortcomings-keywords: mediation system; of social contradictions; building摘 要iabstracti一、引言1二、大调解机制概述1（-）大调解的概念1（-）大调解机制的特征2三、吉林省的大调解机制的发展及存在的问题分析4（-）吉林省大调解机制发展分析4（-）大调解泛化及其带来的问

5、题41. 重效率而轻权益52. 削弱了广大人民群众的法律意识53. 调解经费得不到保障5四、改进大调解制度的建议6（-）更新观念，理性地看待调解6（-）树立法治理念，确立“大调解”的法律地位6（三）完善制度，严格限定大调解的适用范围7（四）解决大调解协议的效力问题7五、总结7参考文献9引言完整的社会纠纷解决机制包括自我解决、社会协助解决与司法解决等多元渠道。 司法解决具有屮立性、终局性和权威性，但并非纠纷解决的唯一途径，也不一定是最 好的解决途径。面对群体性事件的新变化，以调解为核心的社会协助解决显示出其简 便灵活的适应性，被评价为“当事人在协商、第三方主持调解的情形下，心态比较平 和，容易接

6、受非法定的条件，适用双方在交易屮形成的习惯。虽然使权利人的权利不 能得到完全的实现，双方由此得到的利益总和，无疑比严格遵照权利义务的划分而导 致双方关系断绝获利更大”。尤其是这种制度契合了我国“和为贵”、追求“无诉” 的传统法律文化，在民风淳朴、习惯习俗众多的吉林省地区，多元化的大调解机制有 更吒盛生命力，并成为诉讼解决机制的有益补充。二、大调解机制概述（一）大调解的概念一般认为，“大调解” 一词有广义、狭义之分。狭义的“大调解”是指市、县、 乡、镇近年來成立的调解中心。广义的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下， 由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具休运作、职能部

7、门共同参与，整合民间调解、行政调解、司法调解等各种社会调解资源，对社会矛盾 纠纷的协调处理。主要指人民调解、法院调解和行政调解相互整合和联动的机制。本文所讨论的“大调解”是指人民调解、法院调解和行政调解相互协调和联动的 纠纷解决机制，是广义层次上大调解。人民调解，是指根据有关法律、法规设立，由基层政府指导或者领导的人民调解 委员会这一制度性组织作为调解人的纠纷解决机制。“行政调解是指行政主休主持的, 以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡 旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。法院调解，乂称诉 讼调解，即双方当事人就争议的实体权利和义务，

8、在人民法院审判组织的主持下，进 行协商，达成协议，从而结束诉讼程序，或没有达成协议，使诉讼进入下一程序的活 动。（二）大调解机制的特征从大调解的涵义就可以看出，它带有强烈的时代气息，并有别于传统调解，具有 口身的一些特征，或可称z为创新，这些创新是人民群众在辛勤探索解纷止息实际工 作的结果，是集休智慧的结晶。1 纠纷解决资源的全面整合当前社会孑盾纠纷大多牵涉面广、复杂程度高，且多交叉到多个政府部门。传统 的纠纷解决方式由于彼此缺乏信息交流，条块分割，各自为政，不能形成有机的统一 整体，在解决多样化和复杂化的社会纠纷方面往往心有余而力不足。大调解对外而言, 就是要整合解决纠纷的各种力量，调动一切

9、可用因素，协调政府职能部门z间，政府 职能部门与司法机关、人民调解委员会之间的配合，采取综合手段把纠纷处理好、解 决好。2 诉求表达渠道的有效畅通矛盾纠纷解决的前提就是诉求表达渠道的有效畅通。当纠纷解决涉及多个部门职 责时，部门与部门之间推诱、拖延现象时有发生，随着时间的拖延，当事人花费的成 木越來越大，孑盾纠纷日趋复杂，当事人的调解、和解意愿逐渐降低，很容易导致孑 厉激化，造成不可挽救的损失。而构筑大调解机制，其目的就是杜绝推楼、拖延、梗 阻现象的发生，畅通群众的诉求表达渠道，给当事人提供更多的便宜及时有效的纠纷 解决方式。3.调解方式方法的积极主动大调解机制的运行基础并非依赖于新建一个机构

10、去越姐代泡代为履行各相关部门 的调解职能，而是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接，主动 排查社会矛盾，及时报告疑难纠纷，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作 “以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的有效实现。4 纠纷调解领域的扩张。传统的人民调解的范围限于民事纠纷，行政调解的范围除行政赔偿争议外，也仅 限于民事纠纷。但在大调解机制中，从各地制定的相关制度来看，其受案范围不仅包 括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也涵盖了公民、法 人或其他有关组织与行政机关z间发生的行政争议。三、吉林省的大调解机制的发展及存在的问题分析(-)吉林省大调解

11、机制发展分析吉林省大调解模式产生于世纪z交，其背景是农村的矛盾纠纷错综而复杂。由于 当时国家解决纠纷偏重于司法的推进，忽略了民间调解的作用，导致了政府调解和民 间调解名存实亡。尽管法院积极的扩张并敞开了大门，但是此类矛盾纠纷并不适合法 院管辖，例如村民口治中的孑盾、土地权属纠纷、土地承包纠纷、计划生育所造成的 纠纷等等；有些纠纷虽然是法院的管辖，但是双方的当事人并不适应现代的诉讼程序, 甚至没有任何法律上的依据和证据。因此，法院在扩大案源的同时，乂不得不拒绝大 量的纠纷，于是就造成了所谓的“告状难”的问题。为此，吉林省政府采取以下措施:1. 乡镇基层政府为主休推动调解。大调解是一种由乡镇基层政

12、府和司法所推动，以 乡镇调解屮心为平台建立的纠纷机制，其突出的特点是乡镇一级行政力量的参与，具 有行政调解与民间调解衔接的性质。2. 乡镇司法调解中心具有鲜明的司法特性。吉林行政机关的参与(包括派出所、司 法所和所有有关的行政部门)，具有很强的职权性、专业性和权威性，并注重正式化和 规范化，实际的功能和程序书甚至和法庭无界，但是原则上是不收费，并结合了行政 调查和行政处罚权，减轻了当事人的负担，因此受到了纠纷当事人的欢迎。这表明行 政性纠纷解决方式在基层起到了 “准司法”的功能。3在乡镇调解中心带动下，村级以下人民调解的功能得到了调动和发挥。乡镇调解 中心和村级民调不仅没有利益冲突，而且属于同

13、一地域行政管理系统。实际上，全国 各地的基层大调解网络都是由基层司法所负责管理组织的。今后，这种基层调解网络 将会作为农村解决纠纷机制的基础，继续发挥独特的功能。(-)大调解泛化及其带来的问题大调解泛化：“一是指大调解的范围不断扩大，二是指参与调解的部门越來越多, 各部门之间职能定位不清，缺乏协调与合作。在一定程度上突破了原有人民调解受理 范围的大调解泛化，导致能调的调，不能调的也调。”目前大调解机制已经在向泛化 的趋势发展。1. 重效率而轻权益在我国的调解制度中，极少有保护公民权益等方面的系统理论，而现行的大调解 制度，更是缺乏从保护公民利益的立场和角度来解决群众矛盾。相反，各级党政机关,

14、行政部门还会对调解工作制定具体的工作目标，甚至建立起考核问责制度。如果要彻 底地解决公民之间、公民与行政机关之间，以及社会公众对政府的不满等矛盾，我们 就必须建立维护纠纷当事人合法权益的机制，从而切实有效的保护公众的合法权益。 试想，如果所有的纠纷都由基层调解中心仅有的2、3个人员來调解，调解员要在努力 完成考核任务的情况下，是会选择效率还是会选择当事人的合法权益呢？2. 削弱了广大人民群众的法律意识而在当前现实屮，所谓的人民调解充其量不过是让人民调解员以“和事佬”的身 份，让当事人双方坐在一起，把一些小的民事纠纷“和稀泥”似的调和。当事人如果 愿意和解的话，在各自的权利义务上都会做一些妥协和

15、让步，然后在讨价还价中达成 和解协议。因此，这种调解有时是牺牲了法律的。社会大众在纠纷产生之初，首先接 触到调解，而随着人民调解的范围泛化，公众慢慢会在这种讨价还价中降低对法律的 敬重，从而大大影响公众法制意识的培养，容易造成社会公众轻视法律的思想。这对 于法治社会的形成是十分不利的。3. 调解经费得不到保障人民调解工作若干规定和人民调解委员会组织条例均规定人民调解委员 会调解民间纠纷不收费，其工作保障经费和调解员的补贴经费由财政解决。但实际工 作屮，以大省吉林省为例，很多地方特别是吉林省西部欠发达地区的乡镇（街道）财政 比较吃紧，村（居）委会木身的工作经费都很难解决，根木无法保证调解工作的运

16、转经 费，给调解工作的开展造成了很大的负面影响。另外，在调处中心的经费保障上，仍 然有不少地方和部门投入不够，全省有54个县级调处屮心、639个乡镇（街道）调处屮 心的办公经费、专项经费等还未列入年度财政预算，严重影响了调处中心的作用发挥。改进大调解制度的建议（一）更新观念，理性地看待调解古往今来，调解制度在各个时期的价值体现都不尽相同，一直都在统治阶级的重 视与不重视z间交替前进。新中国建立后，调解制度的变更更为频繁。有学者认为“调 解的'冷''热'交替，既是政治的晴雨表，也反映了司法甚至整个社会的浮躁与功 利。”在当前构建和谐社会的时代背景下，诉讼调解制度有

17、助于社会和谐稳定的功能 优势被进一步夸大并被淋漓尽致地发挥。在2003年度全国高级法院院长会议上，最高 人民法院将“加强诉讼调解工作，提高诉讼调解结案率”作为落实司法为民的重要举 措进行布置；肖扬院长在十届全国人大二次会议上的工作报告屮指出：要“加强诉讼 调解，充分发挥调解解决纠纷的职能作用”。最高人民法院还进一步于2004年颁布了 关于人民法院民事调解工作若干问题的规定。在这样的背景下，全国各级法院对 于诉讼调解都高度重视，“某些省高院甚至借'和谐'之名义，要求其所属法院的调 解率要达到600k以上”。过份的强调大调解制度的作用，往往会忽略了它的缺陷。我 们首先就应该在观念上

18、保持初衷，理性看待大调解制度的优点与缺陷，既不能全盘否 认它的作用，更不能对它的功能过份夸大，不能以调解高于一切，而应当对其给予立 法上的规制和程序上的制约，让其在法治的轨道内理性运行，使z为保障权益、促进 公正，维护正义而服务。（二）树立法治理念，确立“大调解”的法律地位“大调解”是我们在实际中创造岀来的化解矛盾纠纷的有效办法，但其合法性、 权威性一直受到有关方面的质疑。对此，应将这一行之有效的做法和经验上升到法理 高度，从法制层面予以规范化、制度化。当前可以根据立法法的规定，就大调解 工作先行开展地方性法规的立法调研，在广泛论证的基础上，岀台地方性的调解工作 条例，为下一步的国家立法提供经

19、验。“调解作为一种解决民间纠纷的方式，应当 倪萍：人调解机制研究，南京师范大学硕上学位论文，來源于“中国知网” 王洪娟：大调解研究，苏州人学硕士学位论文，来源于“中国知网”。®范愉：关于制定调解法的若干问题（下），载中国司法2009年第11期。事先向双方当事人明确告知其与诉讼解决纠纷的区别，且在调解中应当树立以“口愿 为前提、事实为依据、以法律为准绳”的理念。在法律法规等的规定之内，做好与诉 讼的衔接工作，理顺与各职能部门之间的关系。此外在调解屮还应当注意，说理也要在法律的限度z内，绝不能无原则的“和稀泥”，对于法律暂无规定或规定不明的情 况，可以进行说服教育，但是不能超越法律、越姐

20、代厄，甚至强迫当事人妥协。（三）完善制度，严格限定大调解的适用范调解法已由中华人民共和国第i一届全国人民代表大会常务委员会笫十六次 会议于2010年8丿j 28 fi通过，自2011年1丿j 1 fi起施行。该法的颁布使“大调解” 有了法律的保障，但是该部法律因颁布的比较仓促，仍有不尽人意的地方。该法仅规 定了人民调解委员会、人民调解员，调解程序、调解协议等，而对调解的适用范围未 做规定，也未规定强制调解制度。本文认为，应该对调解的适用范围做一个概述，这 样就可以避免大调解的滥用。对于调解巾请应作出法定性条件的规定，以避免因当事 人的一时草率而使在调解过程中所做的工作付之东流，或者岀现调解人员

21、对不该调的 调，该调的不调，最终在违背当事人自愿调解的情况下达成调解，而后导致当事人一 方反悔，诉至法院的情况出现，如此反而增加了法院的诉累，也浪费了大调解的资源。（四）解决大调解协议的效力问题从调解法第三十二条的规定可以看出，我国法律已经考虑到大调解协议的效 力问题，把经由人民调解委员会调解达成的协议赋予了类似于合同的效力，把当事人 之前的纠纷转化为一种类似于合同纠纷，而且诉至法院后，法院也并不审查当事人之 间的纠纷，仅仅是针对调解协议的履行或调解协议的内容进行审查，且不能直接巾请 法院强制履行调解协议。虽然笫三十三条规定由双方当事人中请，经法院确认的调解 协议，可以直接中请法院执行。本文认

22、为这样规定仍有不妥之处。本文建议应由调解 委员会将每一次的调解协议送至法院确认其效力，这样所有的调解协议均可直接巾请 法院执行，可以避免当事人反悔后诉至法院，浪费国家资源。五、总结我国的调解制度有着悠久的历史并且被称为“东方经验”。r期以来，在解决矛 盾纠纷和解决纷争方面起到了重要的作用。近儿年來，面对社会转型时期复杂多变的 矛盾纠纷，全国各地乂掀起了 “大调解”的浪潮。毋庸置疑，大调解等多元化纠纷解 决机制对化解当前社会矛盾纠纷具有一定的现实意义。但任何事物都是具有两面性的, 当前调解在实践中依然还是存在着许多问题，这也需要学者对其进行研究和改进。参考文献1左一卫民：探寻纠纷解决的新模式一以吉林“大调解”模式为关注点,载法律 适用2010年第2期。2高昌礼：高昌礼谈大调解,载人民调解2010年第9期。吴英姿：“大调解”的功能及其限度，载中外法学2008年第2期。4李广辉，孙永军：关于大调解z法理思考载汕头大学学报2009年第3期