关于区农村药品“两网”建设调研报告

1、关于区农村药品“两网”建设调研报告 农村药品供应保障和药品安全监管历来是一个薄弱环节，如何保障群众方便就医购药和用药的安全有效，成为群众最关心和最现实的问题，也是党和政府的重要职责所在。区人民政府、区食品药监部门历来高度重视药品供应保障和药品质量安全，狠抓农村药品监督网络和供应网络建设工作（以下简称“两网”），先后出台了关于印发的通知（遂船府办20*40号）、关于印发的通知（船食药监发200721号）、关于确定全泰堂等四家企业为农村药品配送企业的通知等一系列指导性和规范性文件，使农村“两网”建设工作成为规范药品市场，给老百姓办好事、办实事的有力举措。近期，我局对全区农村药品“两网”建设情况进行

2、了深入调研，为了进一步加强农村药品“两网”建设打下基础。 一、“两网”建设的基本情况 xx区幅员面积618平方公里，总人口70万人，其中农业人口30万人，区内有药品批发、连锁企业25家、药品零售店395家，全区有医疗机构637家（不含市级医院），其中24家医院、22家卫生服务站、221家诊所、370家村卫生室。 （一）监督网络建设情况。全区上下认真贯彻落实食品药品安全地方政府负总责责任制，建立健全了区、乡镇（街道）、行政村（社区）三级监管网络，确保监督网络100覆盖到村（社区）。 1、区食品药品安全协调委员会。2007年在原区食品安全协调委员会基础上成立了区食品药品安全协调委员会。区食品药品安

3、全协调委员会作为区人民政府的议事协调机构，由区长任委员会主任，区府办、公安、卫生、食品药监、质监等23个部门为成员单位，统一组织、协调全区食品药品安全工作，食品药品安全协调委员会办公室设在区食品药监局内，承担食品药品安全协调委员会日常工作。 2、区食品药监局。区食品药监局是食品药品监管的具体执法部门。区食品药品监管局人员编制为14人，实有执法人员13人。为填补区以下无药品监管机构的空白，解决药品监管面大、监管人员少的困难，区食品药监局在乡镇（街道）落实了74名药品协管员协助开展药品监督管理工作。 3、乡镇（街道）食品药品安全工作领导小组。为整合农村食品药品监管资源，加强对农村食品药品监管工作的

4、领导，全区12个乡镇13个街道办事处（含三园区），相继成立了以乡镇（街道）主要领导为组长、分管领导为副组长、相关部门和村（居）委会负责人为成员的食品药品安全工作领导小组，并落实了村（居）委会“三职”干部为主体的药品信息员302名，做到监督网络全覆盖。 （二）供应网络建设情况。在供应网络建设中，按政府引导和市场运作的原则，全区农村药品供应形成了由四家药品批发（连锁）企业，药品零售店、乡镇卫生院和村卫生室（诊所）组成的药品供应网络格局，确保药品供应网络100%覆盖。 1、四家主要药品配送企业。2007年8月，经自愿申报、严格审核、评选，并报经区政府同意，确定了xx省全泰堂药业有限公司、四川华通药业

5、有限公司（现更名西部华源医药有限公司）、遂宁本草堂药业有限公司（现更名四川山河水药业有限公司）、xx市中通实业集团药业有限公司（现更名四川郎川药业有限公司）等四家药品经营企业作为全区农村药品配送企业。 2、常年供应药品情况。常年配送药品约5000余个品种，全区年药品供应量约1.5个亿，其中四家主要药品配送企业所占市场份额约在75%，区内其他药品批发企业、药品连锁公司、药品零售单店所占市场份额约为20%，区外药品经营企业销售药品额约为5%。 3、供应方式。农村药品供应的方式主要有直配配送、连锁配送和自主购买三种方式。直配是指由药品批发企业直接将药品配送到乡镇医院、乡村卫生室（诊所）等医疗机构或药

6、店。连锁配送是指药品连锁公司将药品配送到其加盟药店销售。自主购买是指医疗机构或药店自主到药品批发企业或连锁公司采购药品行为。 （三）农村药品“两网”建设取得的实效。通过“两网”建设，主要取得了五个方面的实效。一是农村药品安全工作得到加强，农村药品质量比以前更有保障，农村药品市场得以有效规范，农民群众用药安全信心指数比“两网”建设前明显上升；二是便于监管部门从源头上抓监管，规范了药品供应渠道，扭转了以往药品购销渠道混乱局面；三是农民群众用药更方便，几乎每一个行政村有一个村卫生室或药店，农村群众就医买药难问题得到根本好转；四是农民群众用药更经济，通过药品直接配送减少了药品流通环节，进一步降低了药品

7、价格；五是通过培训和宣传，药品协管员、信息员基本撑握了药品安全和监管知识，对药品安全重要性的认识有了很大的提高，农村群众安全用药意识有所提高，药品经营使用单位依法诚信经营的意识得到加强。 二、“两网”建设存在不足 （一）认识不到位。国务院办公厅关于进一步加强药品安全监管工作的通知（国办发200718号）中明确指出：“地方各级人民政府要对本地区药品安全工作负总责”。但个别部门、乡镇（街道）认为药品监管是药监部门一家人的事，与其工作关系不大；有的认为乡镇政府（街道）没有药品监管执法权，不能开展药品监督管理工作，混淆了行政管理权与行政执法权；有的认为乡镇政府（街道）本来人少、事多、事杂，抽不出人来管

8、理药品安全工作等等认识误区。正是由于存在这些错误认识，导致部分部门、乡镇（街道）对“两网”建设乃至药品安全工作重视不够，对辖区内药品安全情况不清，监督管理流于形式。 （二）人财物投入不足。一是人员投入不足。人员投入不足主要表现在药品配送企业、基层医疗机构、乡镇（街道）三个方面。药品配送企业方面：药品配送企业存在重营销轻质量管理倾向，配送企业营销人员多，懂药学技术人员相对偏少，既懂营销又是学习技术人员的复合型人才更为缺乏，不能适应发展形势需要；基层医疗机构乡镇卫生院药学人员紧缺，村卫生人员缺乏，由于业务水平不高，报酬少，工作积极性不高，不能满足农村群众就医购药的需要；乡镇（街道）方面：一般只确定

9、了1名领导分管和1名干部兼职具体负责，谈不上开展药品监督工作。二是经费投入不足。基础经费较少，“两网”建设乃至药品安全工作没有当地政府的经费支撑，开展药品安全的培训和宣传活动少，导致药品协管员、信息员对药品知识不了解，农村人民群众安全用药意识淡薄，自我保护能力差。三是物力投入不足。部分乡镇卫生院医疗设备落后，多数村卫生室无业务用房，开展诊疗活动能力受到制约；另外，配送企业配送车辆参差不齐，设施设备较为落后，无法满足药品特别是部分生化药品特殊的温度存储条件。 （三）农村监督网络张力小。由于药品监管部门人员少，监管面广，对辖区内农村涉药单位监管一年最多1次，远不能满足对农村药品的日常监督检查需要。

10、由于认识不到位、经费投入不足、组织机构不健全，制度不完善，经费无保障等原因导致乡镇（街道）药品监管工作无法到位，加之药品协管员、信息员为兼职，无额外报酬，工作积极性不高，对农村涉药单位的日常监管无啥实效，凸现出监督网络力度不够的问题，农村药品安全得不到有效保障。 （四）农村药品供应网络成本高。农村药品供应面广、网点多、需求量少，为了降低配送成本，配送企业往往是在统计某一片区求购对象家数和求购量后，对达到一定累计量后再沿途集中配送，因而不可能及时满足个别购药对象少量的购药需求，导致部分药店、村卫生室不得不自行到xx县区购药，增加了购药成本负担。对偏远乡镇、偏远村组配送成本相对较高，但原则上要求药

11、品配送企业不得收取配送费用，一定程度上造成配送企业积极性不高，个别企业有时存在不按时配送现象，也有因路远等原因额外加价现象发生。 （五）农村医药市场规范不够。通过近几年药品市场秩序专项整治行动，农村药品管理基本规范，但仍存在一些较为突出的问题。如由于历史遗留等问题，无证行医问题没有得到根本解决，2009年区食品药品局在执法检查中就发现22家无证行医村卫生室（诊所），已依法移交卫生部门处理；辖区内部分药店非法开展诊疗活动，乡村游医、药贩屡禁不止，存在一定安全隐患；由于乡镇卫生院、村卫生室药学人员紧缺，药店业务人员水平不高，药品存储养护设施设备落后等多种原因制约，导致相当部分药房（药柜）药品摆放混

12、乱，没有分类陈列，药品购销凭证（记录）保管不规范等等问题存在；药品连锁公司与连锁加盟药店组织结构松散，管理不到位，加盟药店存在多渠道购药问题是仍一个普遍性现象，存在非法渠道购销药品的隐患。 三、对策和建议 （一）提高认识，加强领导。药品是一种关系人民群众身体健康和生命安全的特殊商品，药品安全是构建和谐社会的重要组成部分，“两网”建设是药品安全和实施药品放心工程的一个重要组成部份，是保证农村药品安全的重要举措。各部门、乡镇政府（街道）要进一步加强组织领导，把思想统一到国务院的要求上来，扭转认识上的误区，把药品安全工作纳入重要议事日程，切实担负起保障本地区药品安全的责任，将“两网”建设真正转变为政

13、府行为，促进“两网”建设健康发展。因此，乡镇政府（街道）要将“两网”建设总体要求纳入年度工作目标和考核内容，在建设社会主义新农村工作中统筹规划“两网”建设，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题。 （二）加大投入，改善条件。增加对“两网”建设的投入，是保障农村药品安全和供应的关键。政府要对公立医疗机构加大招考选聘力度，进一步充实基层卫生人员和药学技术人员，对社区、村卫生室可予以适当补贴，稳定农村医疗卫生服务队伍。区、乡两级政府根据财力把药品安全工作经费纳入当地的财政预算，解决“两网”建设工作必需的工作经费。卫生部门、医保等多部门联动利用甲级村卫生室创建、“新农合”定点、医保定点等优惠政策，逐步

14、升级改造诊所、村卫生室落后面貌。食品药监部门要按照“六个好”（购进验收好、管理养护好、合理用药好、制度建设好、学习培训好、清洁卫生好）标准加强“规范药房”建设指导，逐步提升基层医疗机构药事管理水平，改善药房软硬条件。同时药品监管部门要指导、督促药品配送企业加强人员培训、改善配送交通工具和药品存储条件。 （三）加大宣传，强化培训。利用电视、报刊、板报等多形式，围绕科学用药、安全用药等主题，经常性地对群众开展宣传教育活动，提高农村群众药品安全意识和自我保护能力，使制售假劣药品没有市场。食品药品安全委员会成员部门、各乡镇政府（街道）要坚持不懈地开展食品药品安全“进农村、进社区、进学校”的“三进”活动

15、，加大对药品安全知识的宣传，形成公众关心“两网”建设，重视药品安全的良好氛围。食品药品监管部门加强对乡村涉药人员的知识培训和继续教育，不断提高农村涉药人员的药学知识水平。 （四）健全机构，夯实基础。在现行的体制下，农村药品市场的日常监督管理还得依靠基层政府，所以要充分发挥乡镇（街道）食品药品安全领导小组的作用，强化行政监督。一是优化“两员”（协管员、信息员）结构。在乡镇实行双协管员制，1名为乡镇干部，主要负责政府组织协调工作，另1名为熟悉医药业务的乡镇医院负责同志或公共卫生科主任，主要负责日常药监协管工作。同时要积极探索委托执法工作，赋予协管员监督检查和制止违法行为的权利，便于协管员理直气壮地

16、开展工作。巩固药品信息员队伍，确保每个行政村（社区）都有1名村（社区）干部作为药品信息员，负责日常药监信息工作。二是认真组织“两员”培训。制定“两员”培训计划，建立培训档案，通过以会代训、现场示范、交流学习等方式指导“两员”开展日常协管工作，切实提高专业素质和业务能力。三是强化激励机制。争取“两员”工作经费，制定和完善“两员”工作业绩考核和激励约束制度，奖勤罚懒，优胜劣汰，对成绩显著或提供假劣药品信息的协管人员予以表彰和物质奖励，对不能发挥作用的人员及时调整，充分调动“两员”的积极性，使其有动力、有活力、有效果。 （五）整合资源，合理布点。“两网”建设是解决广大农村人民群众用药安全、有效、方便

17、、经济的有效举措，要因地制宜进一步整合农村医药卫生资源，完善农村就医购药网点，做到小病就医购药不出村镇。因此，一是要把“两网”建设工作与新型农村合作医疗工作有机结合起来，将乡村有条件的药店和村卫生室纳入新型农村合作医疗的报销范围，最大限度地方便农民群众就医购药，解决农村药店和村卫生室生存难的问题，让非法的乡村诊所没有生存的空间。二是把“两网”建设工作与“万村千乡市场工程”结合起来，可探索准许持有药品经营许可证的药品零售药店在农家超市设立非处方药品专柜，扩大农村药品供应点。三是由于农村药品消费市场份额小，导致乡村药店生存难，门店较少，但绝大多数村都有村卫生室，为了更好地方便和满足偏远农民群众购药需求，可探索供药点与医疗网点相结合的药品供应方式。由于卫生室不具有药品零售资格，可对合符条件的村卫生室办理药品经营许可证，或经过备案准许医疗点销售部分药品，这又是一种对药品供网络的巩固和发展。 （六）把好源头，规范渠道。当前，全区实际上是以四家主要药品企业为主体的多元配送格局，药品集中配送体制还不够健全，存在药品