中美职业教育立法的比较研究

1、    中美职业教育立法的比较研究     摘要：职业教育作为教育体系中与社会经济结合最为紧密的一种教育形式，需要国家通过立法来进行规范和引导。美国职业教育的发展就受益于职业教育立法的规范与完善。文章通过分析比较中美职业教育在立法内容、体系、技术以及位阶效力等方面的差异，提出应该逐步构建与我国社会经济发展相协调的职业教育法律体系。关键词：中美，职业教育，立法，比较职业教育作为教育体系中最具生产性和社会性的一种教育形式，涉及政府、企业、学校、师生等多元主体的利益，具有复杂的法律关系，需要国家通过立法来进行规范和引导。用立法来促进和推动职业教育的规

2、范化，保证职业教育为社会经济发展服务，已逐渐成为世界职业教育发展的趋势。美国作为世界上职业教育最发达的国家之一，其职业教育的发展就受益于职教立法的规范与完善。我国的职业教育立法虽然取得了较大的进步，但在实践运用中也逐渐暴露出一些问题。本文旨在通过中美职业教育立法的比较，为修订与完善我国未来的职业教育的立法提供参考。一、美国职业教育立法的简要回顾美国的职业教育发展史可以说是一部美国职业教育立法史。职业教育立法对美国职业教育的战略地位及发展方向产生了巨大影响。（一）通过立法确立了美国近代职业教育制度在18501860年间，美国的工业生产突飞猛进，迅速发展的工业急需农业原料，而当时美国的农业生产非常

3、落后，学校教育脱离实际，不能培养适应工农业发展的专业技术人员，影响了工业化的进程。改革传统的教育模式，创办新型技术学校，培养农业技术人才，成为社会普遍关注的问题。在此背景下，1862年美国国会通过了莫雷尔法案。该法案的主要内容是：联邦政府赠拨一定数量的土地给各州，各州必须用赠地所得的收入开办至少一所主要讲授有关农业和机械工艺方面的知识学院。莫雷尔法案的颁布，标志着美国通过法律手段来确立职业教育的发展方向，使美国职业教育从学院式办学模式中解脱出来，与经济紧密结合，重视实用知识和技能，对于未来美国职业教育的稳步发展起到了重要的奠基作用。到19世纪末，美国已成为世界上最强大的国家，经济的发展对人才提

4、出了新的要求。劳资双方，经济团体，工会及其他团体都主张在中等公立学校发展职业教育，增加实用技能的训练。顺应这一发展趋势，1917年美国国会通过了史密斯休斯法案。该法案的主要内容是：设立联邦职业教育委员会和州职业教育委员会；联邦政府提供农业、工业、商业和家政等方面教育的师资培训，对职业教育师资培训机构给予资助；在公立中学开设职业科目，设置供学生选修的职业课程。史密斯休斯法案在美国职业教育史上具有划时代的意义。它将美国的职业教育扩展到中等教育层次，并把职业教育划分为农、工、商、家政、师范等专业，从而确立了美国职业教育制度。该法案首次为联邦政府资助中等职业教育体制提供了法律保障，确立了美国的双元教育

5、体系，使普通教育和职业教育分流，标志着美国的职业教育体系开始形成。（二）通过立法构建了美国现代职业教育体系20世纪60年代是美国经济的“黄金时代”，培养大量合格劳动力已成为政府和社会各界的共识。在此背景下，1963年美国国会通过了职业教育法。与以往职业教育法律相比，它扩大了职业教育对象的范围，使所有社区、所有年龄的公民都有机会接受职业训练和再训练；强调职业“课程设计之目的在于提供个人就业所需的技术”，而不应该受行业的限制。这样，职业教育不再是某一行业培训的代名词，而是开始关注个人发展。20世纪70年代，美国工农业已经实现了电气化、自动化，科学技术日新月异，对各行各业人员的专业技能提出了更高的要

6、求，代表终身教育的生计教育发展起来。1974年，美国国会通过生计教育法。此后，各州也纷纷制定了生计教育法令，在各级普通教育中实施职业教育。20世纪80年代，美国联邦政府为适应新技术革命的浪潮，制定了一系列法律条例，其中之一就是1990年颁布的卡尔伯金斯法案。该法案的主要内容是：强调职业教育与普通教育的交流与整合，学术能力与职业能力的一体化培养；规定劳动力职业准备教育的各个方面，特别是技术准备项目；第一次提出职业教育要面向全体人群，拨款的大部分用于有残疾、失业、贫困群体的职业教育；注重工作与学校的密切联系。该法案的颁布标志着美国职业教育理念与性质的重大转折，即从“职业教育训练”转变为“劳动力教育

7、训练”，大大推进了美国职业教育的现代化进程。二、我国职业教育立法的简要回顾（一）我国近代职业教育立法19世纪末，我国沿袭了数千年的自然经济逐步走向解体，社会转型和新式工业的发展，要求教育制度实现技工化或专业化，以切合社会的实际应用。近代工业化进程是我国近代职业教育制度产生和发展的最重要影响因素。新中国成立前，鸦片战争后洋务派人士开始兴办实业学堂，并开始酝酿在高等学堂中增加实业科目。在洋务派人士的推动下，1904年清政府颁布了奏定学堂章程，规定实业学堂分为初等、中等和高等三个层次，每个层次都设有农业、工业，商业、商船等科。奏定学堂章程的颁布标志着中国近代教育法制正式产生。其中关于职业教育的规范条

8、文，就是职业教育法制的最早表现形式。辛亥革命以后，国民政府继续推动实业学堂的发展，1913年颁布了实业学校令和实业学校规程，1922年颁布学校系统改革案，把实业学校改为职业学校。（二）我国现代职业教育立法新中国成立后，在相当长的时间内，我国的职业教育几乎处于停滞状态，直到十一届三中全会后才真正步入快速发展的新历史阶段。特别是20世纪90年代以后，随着改革开放事业的发展和社会主义市场经济体制的建立与完善，国家的民主法制建设事业不断发展。教育作为社会事业的重要内容，其法制建设也取得了重要成果。从80年代到90年代上半期，党中央和国务院从适应国家经济社会发展出发，就职业教育的改革和发展颁发了一系列指

9、导性文件。例如，1985年中共中央发布的关于教育体制改革的决定，1991年国务院发布的关于大力发展职业技术教育的决定，1993年中共中央、国务院发布的中国教育改革和发展纲要及其1994年发布的纲要实施意见等。上述法律和文件，都对职业教育的改革和发展指明了方向，提出了要求和相应的政策措施，为职业教育立法奠定了很好的基础。另一方面，面对职业教育蓬勃发展的大好局面以及发展过程中暴露出来的问题，从80年代中叶开始，地方政府着手制定有关职业教育的地方性法规，以规范和促进当地职业教育的改革和发展。1985年发布的河北省发展职业教育暂行条例是第一部由省级人大颁行的地方职业教育法规。到90年代中期，全国半数以

10、上的省、自治区和直辖市制定了有关职业教育的地方性法规。这些地方性法规文件，在研究确定职业教育的方针，培养目标，学制年限、办学途径、经费筹措及其他条件的保障方面都做了规定，为国家的职业教育立法起到了尝试性和准备性的作用。随着经济社会和依法治国实践的深入发展，与职业教育相关的法律法规逐步建立，地方职业教育立法实践为国家职业教育法的出台积累了丰富的经验。90年代初期，进行职业教育国家立法的条件已基本成熟。1994年7月，全国人大八届八次会议通过了中华人民共和国劳动法，该法明确规定了关于职业培训的内容，指出国家要通过各种途径，采取多种措施，大力发展职业培训事业。1996年5月，第八届全国人民代表大会常

11、务委员会第十九次会议通过了职业教育法。1998年，原国家教委，国家经贸委和原劳动部联合发布了关于实施职业教育法，加快发展职业教育的若干意见，随后全国27个省、自治区、直辖市相继制定了实施职业教育法的法规或条例。至此，我国以教育法为基本法、以职业教育法为核心的职业教育法制体系初步形成。三、中美职业教育立法的比较（一）立法内容的针对性与可操作性方面美国职业教育法案的确定都是在一定的现实要求下，以解决一定的社会问题为目的的。每一次法案的确立都是尽力解决最迫切的问题，因此，每次教育立法都是针对当时社会背景的变化而出台。同时，美国职业教育的各个法案，不仅包含指导性的原则规定，而且有具体实施的详尽条款：要

12、解决的问题、要达到的目标，需采取的措施。这种详尽的条款使法律的实施具有很强的操作性。我国的职业教育立法则更注重抽象和务虚，操作性不强，没有相关的配套法规加以细化，缺乏明确的针对性。如我国的中华人民共和国职业教育法除第一章总则、第二章体系和第五章附则外，真正涉及实质内容的条款不过二十几条。其中十条是涉及教育经费筹措办法，却无相应的具有强制性和实际可操作性的法规加以落实，其他几个条款中，诸如“职业学校和培训机构设立条件”条款中，“与职业教育相适应的设施，设备”“相应的经费”“相适应的教师”表述过于模糊，在实际实施中无法得到切实有效的执行。显然，缺乏有针对性、可操作性的内容。（二）立法的适度超前与及

13、时修订方面从美国的职业教育立法过程我们可以看出，随着社会经济发展状况的变化不断对职业教育立法进行调整，并适度超前引领了职业教育的改革和发展。特别是“二战”后，几乎每隔几年就制定一部职业教育法。前后法案有继承关系，后一次法案往往是前一次法案的补充和修正，前一次法案又是后一次法案的前提和基础。如1963年国会通过了职业教育法，之后在1968年和1976年又分别颁布了修正案。后来随着整个社会教育观念向终身化发展，生计教育法在以前职业教育法规的基础上，改变了教育观念，扩大了教育范围，促进了职业教育由教育到职业的转变。美国职业教育法案的连续性还表现在前后法案所体现的教育规律上，即教育的发展层次是由低到高

14、、由浅入深。法案的内容尤其反映了与社会经济发展水平相一致的对教育所提出的要求。莫雷尔法案引发的农工学院运动，推动了职业教育战略地位的确立；史密斯休斯法案拓展了职业教育的培养模式，确立了职业教育体系，明确了政府为中等程度的职业技术教育的发展提供财政补助。可以说，美国职业教育的每一次立法都依据社会的发展需要，适度超前地引领职业教育的改革，及时修订、调整职业教育发展方向，拓展职业教育内涵。相比之下，我国的职业教育立法则明显具有滞后性。1996年颁布的中华人民共和国职业教育法存在的缺陷愈发彰显。既没有任何修改或废止条款，又没有新的法案进行修正，与职业教育直接相关的法律法规尚未配套建立，对职业教育发展的

15、资金保障、企业义务、管理职能和专门机构等现阶段职业教育发展所迫切需要规范的内容，未能通过法律手段予以保障。（三）立法体系的完整性方面美国根据社会发展的不同阶段，针对不同的问题，相继出台了一系列职业教育法律，并不断地对职业教育立法进行相应的修订和调整，逐渐形成了一个涉及职业教育各个领域的完整的职业教育法律体系。从我国职业教育立法过程看，我国除了职业教育法外，虽然还有很多法律法规涉及职业教育的设施条件、教育管理、合作办学等一系列问题。但是真正直接以“职业教育”冠名的规定很少，直接专门针对职业教育制定的法律法规屈指可数。如我国尽管规定了职业教育包括学校教育和职业培训两个部分，但从整个立法体系看，涉及

16、职业培训的法律都归在成人教育领域，并分属于不同的行政职能部门管理。因此，职业培训类法律政出多门，缺乏统一规范性。同时，我国地方职业教育立法多，中央统一的职业教育法律少。由于我国职业教育基本法过于简单，因此，地方人大在职业教育立法上起了重要作用。但是由于地方立法过于分散，缺乏统一性，职业教育的质量、师资、经费等地区差异性很大。由此可见，目前，我国的职业教育法律体系实际上是缺乏完整性的。（四）立法位阶的效力等级方面美国的职业教育立法都是由国会通过、以法案的形式出台的。美国国会是美国最高的国家立法机构，其制定的法律具有最高法律效力。各州的立法职能机构是根据国会通过的法案制定相应的各州法律，这样就保证

17、了立法的权威性。我国从20世纪90年代起中央也陆续出台了十几部重要的职业教育规范性的文件，如关于实施职业教育法加快发展职业教育的若干意见关于加强高职高专教育人才培养工作的意见国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见等。这些文件对职业教育的法律地位、总体目标、办学形式、设置标准、管理模式和体制，资金投入、师资建设和培训、实训基地建设，教学水平评估等方面都作出了诸多规定，其内容的针对性、适用性和完整性远胜于我国现行的职业教育法律。因此，实际上，这些政策在职业教育领域所起到的作用也远胜于我国相关的职业教育法律，并成为真正指导地方立法及政府职能部门工

18、作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，它不具有法律所特有的规范性，强制性和国家意志性。正是政策本身所具有的缺陷导致了在实践中执行可能会出现漏洞，在事后的处理上由于很多政策不具有法律效力而无法进行弥补。只有把政策上升为法律，才能保证政策的稳定性和操作性，才能有效地调节和规范职业教育行为，才能合乎民主宪政时代的发展趋势。四、美国职业教育立法对我国的启示通过对中美职业教育立法的对比我们可以看出，我国的职业教育立法尚存在许多有待完善的地方。职业教育法律关系非常复杂，我们必须建立一套完善的职业教育法规体系。在发展和完善我国职业教育立法的过程中，既要尊重本国职业教育和法治环境的特殊性

19、，也要积极借鉴和学习他国的职业教育立法经验。（一）加强职业教育立法与社会发展的同步性职业教育是与社会经济联系最为紧密的一种教育形式。经济在快速发展，社会在不断变化，职业教育的目标、形式、内容、对象等都在不断发生变化。而法律在某种程度上具有滞后性，其在制定之初并不会预测到未来发生的所有情况，这就需要我们必须注意根据职业教育发展的现实情况对已有的不适用的法律进行及时的修改、解释和废止，使立法与社会发展具有同步性甚至超前性。特别是依据社会经济的发展，增加企业在职业教育中的法定义务和责任、政府在职业教育资金投入上的责任、有关职业培训的内容、就业准入制或资格证书制度、实训基地的建设和针对具体责任主体的罚

20、则等内容。同时，应该逐步修改关于职业教育的总体目标，职业教育的地位，职业学校和培训机构的设置标准，中央和地方政府、专门部门和综合部门的职权等方面的立法内容，从而使立法更符合我国职业教育发展的实际，更好地发挥职业教育基本法的作用。（二）完善立法内容，增强立法的可操作性职业教育法律关系是一种广泛而复杂的社会关系，其涉及的领域具有多元化特征，不仅涉及学校与师生的法律关系，还涉及政府与企业，市场与社会等不同主体的利益。由于职业教育是一个系统工程，因此，必须建立起由各种不同性质的法律组成的综合性的职业教育法律体系，分别对职业教育的各个领域、各类问题进行相应的凋整，通过细化规定达到具有可操作性的目的。例如，有必要就农业职业教育、残疾人职业教育、职业教育的经费保障、职业教育师资队伍建设、企业职业培训，产学结合等方面单独立法。目前，我国与职业教育直接相关的单行法律还没有，从颁布的部门法规或政策文件看，也仅仅是涉及职业教育的设置标准，办学形式，实训基地等