103公共管理学PUBLIC ADMINISTRATION

1、公共管理学公共管理学public administration参考书目参考书目 1.1.陈振明陈振明. .公共管理学公共管理学. .北京：中国人民大学出版社北京：中国人民大学出版社,2003.,2003.2.2.（澳）欧文（澳）欧文 休斯休斯 . .公共管理导论公共管理导论. .北京：中国人民大学出北京：中国人民大学出版社，版社，2001.2001.3.3.张成福，党秀云张成福，党秀云 . .公共管理学公共管理学 . .北京：中国人民大学出版北京：中国人民大学出版社，社，2001.2001.4.4.黎民黎民 . .公共管理学公共管理学 . .北京：高等教育出版社，北京：高等教育出版社，2003

2、.2003. 第一章第一章 公共管理概述公共管理概述学习要点：学习要点：1. 公共管理的概念公共管理的概念2. 公共管理与私人管理的区别公共管理与私人管理的区别3. 公共管理与公共行政的区别公共管理与公共行政的区别4. 公共管理学的研究对象公共管理学的研究对象5. 新公共管理学的基本观点新公共管理学的基本观点第一章 公共管理学导论 一、公共管理概述一、公共管理概述二、公共管理学概述二、公共管理学概述三、公共管理学的发展历程三、公共管理学的发展历程一、公共管理概述一、公共管理概述 （一）公共管理的概念（一）公共管理的概念 （二）公共管理的对象（二）公共管理的对象 （三）公共管理与私人管理（三）公

3、共管理与私人管理 （四）公共管理与公共行政（四）公共管理与公共行政（一）公共管理的概念（一）公共管理的概念 由由“公共的公共的”和和“管理管理”两词组成。两词组成。“公共的公共的”与与“私人的私人的”相对，表示公共组织的职能、相对，表示公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；是众人的事务领域。参与；是众人的事务领域。“management”management”一词的拉丁词源来自于一词的拉丁词源来自于“manus”,manus”,意意思是思是“亲自控制亲自控制”或或“取得结果取得结果”。“管理管理”是指公是指公共管理作为

4、管理活动的一般属性，表明公共管理是公共管理作为管理活动的一般属性，表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、指挥、共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、指挥、组织、协调、控制等管理活动的总和。组织、协调、控制等管理活动的总和。对对“公共管理公共管理”的几种认识的几种认识 胡德（胡德（hoodhood）认为：）认为：“公共管理即公共管理即国家的艺国家的艺术术，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作务的问题，以及政府行政部门的细微工作”。 克莱姆（克莱姆（kraemerkraemer）认为：）认为：“公共管

5、理是一种新公共管理是一种新的途径，是传统公共行政的规范取向同一般管理的的途径，是传统公共行政的规范取向同一般管理的工具取向的结合体。它的重点是将公共行政作为作工具取向的结合体。它的重点是将公共行政作为作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家而非政客或政治家”。 卡尔森（卡尔森（garsongarson）认为：）认为：“公共管理是对行政的公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究一般方面科际整合的研究它将人力、财政、物它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职

6、能相融合控制职能相融合”。 对对“公共管理公共管理”的几种认识的几种认识 欧文欧文休斯（休斯（oweneowenehugheshughes）认为：）认为：“政府公政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现共部门施政的价值和努力都是为了实现三三ee：经济、效率与效能经济、效率与效能”。 陈庆云教授认为，公共管理是指那些不以营利陈庆云教授认为，公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益的调控活动。的调控活动。公共管理公共管理（public management） 公共管理公共管理是公共组织为满足公共需求，是公共组织为满足公共需求，实现

7、公共利益而运用多种手段对社会公共实现公共利益而运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。事务进行有效管理的活动。 特征：特征：1.主体是多元化的公共组织主体是多元化的公共组织2.客体是各种社会公共事务客体是各种社会公共事务3.目标是实现社会公共利益目标是实现社会公共利益4.本质是满足社会公共需求本质是满足社会公共需求5.可运用一切管理手段（行、经、法等）可运用一切管理手段（行、经、法等）（二）公共管理的对象（二）公共管理的对象社会公共事务社会公共事务 公共事务公共事务（public affairs）指涉及社会全体公众整体指涉及社会全体公众整体的公共利益的一系列活动和这些活动的实际结果。即对

8、公共物品形成的公共利益的一系列活动和这些活动的实际结果。即对公共物品形成和效能的实际描述。包括社会问题、公共项目、公共物品和资源。和效能的实际描述。包括社会问题、公共项目、公共物品和资源。1.社会问题社会问题 人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要。人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要。2.公共项目公共项目 指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程。指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程。3.公共物品公共物品 指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征的物品。的物品。4.公共资源公共资

9、源 指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。社会的构成部门与学科社会的构成部门与学科公共管理学科公共管理学科public managementpublic management(企业企业)business（非政府组织（非政府组织）non-government organization社社 会会society私人私人 部部 门门private sector社社 会会 部部 门门social sector政政 府

10、府 部部 门门public sector企业管理学科企业管理学科business administration(各级政府各级政府)all levels government（三）公共管理与私人管理（三）公共管理与私人管理（private management） 相同点：相同点： 都属于管理的范畴都属于管理的范畴 构成要素与职能基本相同构成要素与职能基本相同管理的主体、对象、目的、职能、方法等管理的主体、对象、目的、职能、方法等计划、决策、组织、协调、控制等计划、决策、组织、协调、控制等（三）公共管理与私人管理（三）公共管理与私人管理 区别：区别： 管理的目标不同管理的目标不同 实现公共利益实现

11、公共利益以营利为目的，追求利润最大化。以营利为目的，追求利润最大化。 资源基础不同资源基础不同 公共权力和公共资源公共权力和公共资源私权力和企业资源。私权力和企业资源。 权威性质不同权威性质不同 政治权威和强制性政治权威和强制性市场的权威和市场的竞争力。市场的权威和市场的竞争力。 理性和责任不同理性和责任不同 政治理性，平衡各种社会利益和价值政治理性，平衡各种社会利益和价值经济理性。经济理性。 受约束不同受约束不同 严格受宪法和法律约束严格受宪法和法律约束更多的受契约的约束。更多的受契约的约束。（四）公共管理与公共行政（四）公共管理与公共行政（public administration） 公共

12、行政（行政管理）公共行政（行政管理） 广义广义指一切团体处理行政事务的活动。包括指一切团体处理行政事务的活动。包括国家机关和非国家机关中的领导、决策、办公室、国家机关和非国家机关中的领导、决策、办公室、人事后勤等管理活动。人事后勤等管理活动。 狭义狭义指政府管理。即政府机关执行的任务和指政府管理。即政府机关执行的任务和进行的活动。进行的活动。administrationadministration来自拉丁文来自拉丁文administratre administratre ，原意为，原意为“为为-服务服务”。公共行政（公共行政（public administration）与私人行政）与私人行政（

13、private administration）都是属于行政）都是属于行政（administration）的范畴。）的范畴。 （四）公共管理与公共行政（四）公共管理与公共行政 联系：联系：1.都是对社会公共事务的管理都是对社会公共事务的管理2.核心主体都是政府核心主体都是政府3.都以追求公共利益为目标都以追求公共利益为目标4.都有很强的法律规范性都有很强的法律规范性公共管理与公共行政公共管理与公共行政 区别：区别：1.管理主体管理主体公共组织公共组织政府政府2.管理客体管理客体社会公共事务社会公共事务政府管理的社会公共事务政府管理的社会公共事务3.管理思想管理思想强调企业管理思想，强调企业管理思

14、想，“管理市场化管理市场化”强调强调执行规范，执行规范，“政策科学化政策科学化”4.管理取向管理取向外部取向，重视项目、结果、绩效的管理外部取向，重视项目、结果、绩效的管理内部取向，重视机构、过程和程序的管理内部取向，重视机构、过程和程序的管理二、公共管理学二、公共管理学 （一）公共管理学的定义（一）公共管理学的定义 （二）公共管理学的研究对象（二）公共管理学的研究对象 （三）公共管理学的基本特征（三）公共管理学的基本特征 （四）公共管理学的研究内容（四）公共管理学的研究内容 （五）公共管理学的研究方法（五）公共管理学的研究方法 （六）公共管理学的研究途径（六）公共管理学的研究途径（一）公共管

15、理学的定义（一）公共管理学的定义 公共管理学公共管理学是一门研究公共组织对社是一门研究公共组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。会公共事务进行有效管理的规律的科学。 公共管理学是在公共行政学的基础上公共管理学是在公共行政学的基础上发展而形成的。发展而形成的。对公共管理学的不同理解对公共管理学的不同理解1.将公共管理学等同于公共行政学；将公共管理学等同于公共行政学； 2.把公共管理学看成公共行政学的一个分支学科；把公共管理学看成公共行政学的一个分支学科； 3.将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框和政策

16、分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。架。我们是站在第三种理解上看待公共管理学的。我们是站在第三种理解上看待公共管理学的。 （二）公共管理学的研究对象（二）公共管理学的研究对象 公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，或者说，它以现实的公共管理实践作为研究共管理活动，或者说，它以现实的公共管理实践作为研究对象，目的是提供与公共管理相关的知识和方法。对象，目的是提供与公共管理相关的知识和方法。 陈振明陈振明 公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题、处理公共事务所

17、需的知识、共管理者获取解决公共问题、处理公共事务所需的知识、技能与策略，作为一门学科，它以公共管理者为教学和研技能与策略，作为一门学科，它以公共管理者为教学和研究的对象。究的对象。 张成福张成福 公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论和方法研究公共管理活动或公共管理实践的学多学科理论和方法研究公共管理活动或公共管理实践的学科，尤其是研究政府为主体的公共组织的管理活动及其运科，尤其是研究政府为主体的公共组织的管理活动及其运动规律。动规律。张康之张康之 公共管理学公共管理学管理学管理学社会学社会学政治学政治学公共政策学公共政策学公共行政学

18、公共行政学公共经济学公共经济学公共管理学与相关学科的关系公共管理学与相关学科的关系公共管理学带有明显公共管理学带有明显的政治性，但公共管的政治性，但公共管理学更有着明显的应理学更有着明显的应用性和操作性。用性和操作性。公共政策学侧重于研究公共政策本公共政策学侧重于研究公共政策本身的提出、制定、实施以及评估的身的提出、制定、实施以及评估的过程。公共管理学把公共政策作为过程。公共管理学把公共政策作为一种工具或手段，旨在通过公共政一种工具或手段，旨在通过公共政策解决公共问题。策解决公共问题。公共管理学以公共经济学已有的成就公共管理学以公共经济学已有的成就为基础，但公共管理学无论是在其研为基础，但公共

19、管理学无论是在其研究范围上，还是在其主体上，都比公究范围上，还是在其主体上，都比公共经济学更宽。共经济学更宽。社会学是研究社会公共行为、社会价社会学是研究社会公共行为、社会价值准则和社会管理活动的方式等整个值准则和社会管理活动的方式等整个社会生活的科学，公共管理学是研究社会生活的科学，公共管理学是研究和解决公共问题。和解决公共问题。（三）公共管理学的基本特征（三）公共管理学的基本特征1.综合性与独立性的统一综合性与独立性的统一2.理论性与应用性的统一理论性与应用性的统一3.实证性与规范性的统一实证性与规范性的统一4.公共性与管理性的统一公共性与管理性的统一（四）公共管理学的研究内容（四）公共管

20、理学的研究内容1.公共管理和公共管理学公共管理和公共管理学2.公共组织理论公共组织理论3.公共管理环境公共管理环境4.公共物品管理公共物品管理5.公共管理的职能公共管理的职能6.公共政策管理公共政策管理7.公共项目评估公共项目评估8.公共资源管理公共资源管理（五）公共管理学的研究方法（五）公共管理学的研究方法1.案例分析法案例分析法2.比较分析法比较分析法3.系统分析法系统分析法4.实验分析法实验分析法5.理论分析法理论分析法6.数量分析法数量分析法（六）公共管理的研究途径（六）公共管理的研究途径 根据波兹曼的观点，公共管理大致可分为两种研究途径：根据波兹曼的观点，公共管理大致可分为两种研究途

21、径：1.公共政策途径（公共政策途径（public policy approach，p途径）途径）视公共管理为政策分析互补之物视公共管理为政策分析互补之物研究取向研究取向重视非理论性的、以实务为基础的规范取重视非理论性的、以实务为基础的规范取向向研究方法研究方法个案研究法个案研究法研究对象研究对象高层管理者高层管理者2.企业管理途径（企业管理途径（business approach，b途径）途径）研究取向研究取向认为公私部门管理没有质的差别，偏好企认为公私部门管理没有质的差别，偏好企业管理的概念和工具业管理的概念和工具研究方法研究方法个案研究与量化研究个案研究与量化研究研究对象研究对象具备文官资

22、格的公共管理者具备文官资格的公共管理者三、公共管理学的发展历程三、公共管理学的发展历程 （一）传统的公共行政学（一）传统的公共行政学 （二）新公共行政学（二）新公共行政学 （三）新公共管理运动（三）新公共管理运动 （四）新公共管理学（四）新公共管理学 （五）公共管理学在中国的发展（五）公共管理学在中国的发展政府管理的研究政府管理的研究“范式范式” 作为政府管理研究领域经历了三次研究作为政府管理研究领域经历了三次研究“范范式式”的转换：的转换：传统的公共行政学传统的公共行政学（public administrationpublic administration）新公共行政学新公共行政学（new

23、public administrationnew public administration）新公共管理学新公共管理学（new public managementnew public management）（一）（一）传统的公共行政学传统的公共行政学（public administrationpublic administration） 公共行政学的传统形成于公共行政学的传统形成于20世纪世纪2030年代，其思想基础由威尔逊和马克斯年代，其思想基础由威尔逊和马克斯韦伯等人韦伯等人在在19世纪末、世纪末、20世纪初奠定，其主导地位一直世纪初奠定，其主导地位一直持续到持续到20世纪世纪60年代。年

24、代。传统的公共行政学的代表人物传统的公共行政学的代表人物伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊 弗兰克弗兰克古德诺古德诺 马克斯马克斯韦伯韦伯怀特和魏洛比怀特和魏洛比传统公共行政学深受科学管理运动的影响，传统公共行政学深受科学管理运动的影响，其代表人物是其代表人物是泰罗和法约尔泰罗和法约尔。 美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。州州长和美国第二十任总统。 1887年，威尔逊发表年，威尔逊发表行政（学）之行政（学）之研究研究（the study of administration）后，

25、公共行政学成为）后，公共行政学成为一门独立的学科。一门独立的学科。 “行政研究首先要发现政府能恰行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事高的效率和最低的成本来做好这些事情。情。”伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊（woodrow wilsonwoodrow wilson，1856185619241924）弗兰克弗兰克古德诺古德诺（frank goodnow,18591939） 曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会的第一任主席和塔校长，美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统

26、的经济与效率委员会顾问。夫托总统的经济与效率委员会顾问。 政治行政二分说的完善者政治行政二分说的完善者 比较行政法比较行政法 （18931893） 政治与行政：对政府的一项研究政治与行政：对政府的一项研究（19001900） 提出：政治是民意的表现，行政是民意提出：政治是民意的表现，行政是民意的执行。的执行。马克斯马克斯韦伯韦伯（max weber ，18641920） 曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。他出任过魏玛宪法起草委员会顾问。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。的

27、也是行政学的最重要的理论之一。 “现代组织理论之父现代组织理论之父” 官僚体制理论创始人官僚体制理论创始人 经济与社会经济与社会（19101910）, ,社会组织社会组织与经济组织理论与经济组织理论（19221922） 认为：现代组织的理想类型是官僚制认为：现代组织的理想类型是官僚制度（度（bureaucracybureaucracy，科层制），科层制） 主张：建立劳动分工、层级结构和对主张：建立劳动分工、层级结构和对事不对人的官僚体制。事不对人的官僚体制。 弗雷德里克弗雷德里克泰罗泰罗（fredrick w. taylor,18561915） “科学管理之父科学管理之父” 计件工资制计件工资

28、制（1895） 工场管理工场管理（1903） 科学管理原理科学管理原理（1912） 效率是管理的最高原则效率是管理的最高原则 提高效率的途径：挑选一流工人、提高效率的途径：挑选一流工人、标准化操作、记件工资制等。标准化操作、记件工资制等。 亨利亨利法约尔法约尔（henri fayol ，18411925） 工业管理和一般管理工业管理和一般管理（1916） 论一般管理上的原则论一般管理上的原则 （1908） 管理的五要素管理的五要素 planning 、organizing 、commanding 、coordinating、controlling 管理的十四条原则管理的十四条原则传统的公共行政

29、学的基本内容传统的公共行政学的基本内容q以正式政府组织机构（官僚组织）作为研以正式政府组织机构（官僚组织）作为研究的主要领域；究的主要领域； q以政治行政二分法作为理论基础；以政治行政二分法作为理论基础； q致力于行政管理普遍原则的探索；致力于行政管理普遍原则的探索； q以效率作为公共行政的最高标准，倡导建以效率作为公共行政的最高标准，倡导建立权力集中、指挥统一、体系完整、分工立权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、职责分明的政府系统。明确、职责分明的政府系统。 传统的公共行政学的局限传统的公共行政学的局限强调管理中组织结构、活动原则、影响因素强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组

30、织与管理的静态方面，忽视了政等，注重组织与管理的静态方面，忽视了政策制定中人的社会性及环境因素策制定中人的社会性及环境因素 ； 坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作用用 ； 过分强调效率，忽视公平。过分强调效率，忽视公平。 （二）（二）新公共行政学新公共行政学（new public administrationnew public administration） 新公共行政学在新公共行政学在2020世纪世纪6060年代末、年代末、7070年代年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导

31、地位的终初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。其主要特点结以及政府管理研究新范式的出现。其主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上基础之上, ,强调公共行政应该追求社会公正强调公共行政应该追求社会公正, ,不能不能仅仅追求仅仅追求“效率效率”。明诺布鲁克会议明诺布鲁克会议 1968 1968年年9 9月，由美国行政学家沃尔多号召和资月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，助，3232位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检大学的明

32、诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了了“新公共行政学新公共行政学”作为区别以往行政理论的理作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。念和关键性问题。 新公共行政学的代表人物新公共行政学的代表人物 赫伯特赫伯特西蒙西蒙 科学决策理论的创始人。科学决策理论的创始人。 其

33、贡献表现为：第一，认为决策贯穿整个管理过程，从而其贡献表现为：第一，认为决策贯穿整个管理过程，从而从理论上批判和否定了政治行政二分说。第二，广泛从理论上批判和否定了政治行政二分说。第二，广泛吸纳其它学科的研究方法，拓宽了行政学视野。吸纳其它学科的研究方法，拓宽了行政学视野。 乔治乔治弗雷德里克森弗雷德里克森 19711971年出版代表作年出版代表作论新公共论新公共行政学行政学，便较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值，便较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值，向传统公共行政学发起了挑战。突出地提出了社会公平问向传统公共行政学发起了挑战。突出地提出了社会公平问题。题。赫伯特赫伯特西蒙西蒙 (h.

34、simon) 管理行为管理行为管理组织决策过程管理组织决策过程的研究的研究 （1947） 西蒙的行政学说自成体系，大致可西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：以分为三大部分： 行政管理研究方法理论；行政管理研究方法理论； 决策理论；决策理论； 对行政组织及决策技术的实际研究。对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。其中，决策理论影响较大。 新公共行政学的基本内容新公共行政学的基本内容 抛弃了政治行政二分法的观点，认为这种观抛弃了政治行政二分法的观点，认为这种观点缺乏经验的支持，事实上管理者既要制定政策，点缺乏经验的支持，事实上管理者既要制定政策，又要执行政策；又要执行政

35、策； 抛弃了传统的过于稳定的官僚体制，寻求更具灵抛弃了传统的过于稳定的官僚体制，寻求更具灵活性的组织结构：分权、权力下放、项目管理、活性的组织结构：分权、权力下放、项目管理、组织发展等问题被广泛提出。组织发展等问题被广泛提出。 新公共行政学以民主和公平为理论基础。突出地新公共行政学以民主和公平为理论基础。突出地提出了社会公平问题，强调以社会公平为核心。提出了社会公平问题，强调以社会公平为核心。新公共行政学提出的问题新公共行政学提出的问题 传统公共行政学试图回答二个问题：传统公共行政学试图回答二个问题：我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务

36、（效率）？务（效率）？我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？ 新公共行政学提出了一个全新的问题：新公共行政学提出了一个全新的问题： 这种服务是否增进了社会公平？这种服务是否增进了社会公平？ （三）（三）新公共管理运动新公共管理运动 一般是指从一般是指从2020世纪世纪7070年代末年代末8080年代初年代初首先由英国撒切尔夫人内阁和美国里根政首先由英国撒切尔夫人内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，其措施主要包括严格的成本控制、权革，其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运

37、用市场机制力分散化、加强一线管理、运用市场机制和强化服务质量。和强化服务质量。各国新公共管理运动简况各国新公共管理运动简况 英国英国 美国美国 法国法国 新西兰新西兰 日本日本英国英国（1 1）引进私人部门管理技术阶段（）引进私人部门管理技术阶段（1979197919821982） 任用雷纳为首相的效率顾问，设立一个效率小组。任用雷纳为首相的效率顾问，设立一个效率小组。提出提出“政府财政管理项目政府财政管理项目”（fmifmi）的改革方案。）的改革方案。 同时撒切尔夫人提出了著名的同时撒切尔夫人提出了著名的3e3e标准，作为衡量政标准，作为衡量政府行政管理和公共服务的最终尺度。府行政管理和公共

38、服务的最终尺度。3e3e：节约：节约（economyeconomy） 、效率（、效率（efficiencyefficiency）、效益）、效益（effectivenesseffectiveness）（2 2）公共服务私有化阶段（）公共服务私有化阶段（1983198319871987） “ “缩减国有的疆界缩减国有的疆界” 其目的是解决公共服务效率低下的问题。其目的是解决公共服务效率低下的问题。 “ “保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样做，政府干预的利

39、益早已经消失了，政府必须坚信自由做，政府干预的利益早已经消失了，政府必须坚信自由和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创造力。造力。”（撒切尔夫人语）（撒切尔夫人语）英国英国（3 3）公共服务代理化阶段（）公共服务代理化阶段（1988198819961996） 19881988年，年，提高政府管理：下一步提高政府管理：下一步报告，又称报告，又称伊布斯报告伊布斯报告。针对政府存在的五个方面的问题，。针对政府存在的五个方面的问题，提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化。

40、政府公共服务的新架构有两思想是政府职能代理化。政府公共服务的新架构有两部分组成，一部分是负责政策制定的核心政府部门，部分组成，一部分是负责政策制定的核心政府部门，一部分是负责政策实施的代理机构。一部分是负责政策实施的代理机构。 保守党领袖梅杰上台（保守党领袖梅杰上台（1990199019971997）后，推出）后，推出“公民宪章公民宪章”运动。英国政府于运动。英国政府于19911991年颁布公民宪章年颁布公民宪章, ,主张施行以顾客为导向的公共管理。主张施行以顾客为导向的公共管理。 （4 4）公共和私人部门伙伴关系阶段（）公共和私人部门伙伴关系阶段（19971997） 19971997年工党领

41、袖布莱尔上台后，大力推行以公共年工党领袖布莱尔上台后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合。和私人部门伙伴关系为核心的政策组合。美国美国 始于里根始于里根19811981年入主白宫。年入主白宫。 19821982年年2 2月，成立一个专门委员会，由来自私人部月，成立一个专门委员会，由来自私人部门的彼德门的彼德格利斯任委员会主席，对联邦行政系统的运作格利斯任委员会主席，对联邦行政系统的运作成本进行全面调查。委员会以成本进行全面调查。委员会以“公共部门和私人部门本质公共部门和私人部门本质上是一样的，他们应该按照同样的经济参数和管理原则进上是一样的，他们应该按照同样的经济参数和管理原则进

42、行判断和评价，政府就应该像一个大型美国公司那样进行行判断和评价，政府就应该像一个大型美国公司那样进行组织管理组织管理”为理念。为理念。 9090年代初克林顿执政以来，开始了美国政府重塑运年代初克林顿执政以来，开始了美国政府重塑运动，并遵循以下四条原则动，并遵循以下四条原则：（：（1 1）顾客至上原则；（）顾客至上原则；（2 2）简）简化管制原则；（化管制原则；（3 3）授权与考核原则；（）授权与考核原则；（4 4）提高效能原则。）提高效能原则。 主要内容：（主要内容：（1 1）以企业家精神改造政府；（）以企业家精神改造政府；（2 2）打）打破垄断放松管制，实行私有化；（破垄断放松管制，实行私有

43、化；（3 3）实行）实行“新联邦主新联邦主义义”，扩大州和政府的职权。，扩大州和政府的职权。法国法国 始于始于2020世纪世纪8080年代。年代。 密特朗当选总统之后，主要采取了以下措施：实行密特朗当选总统之后，主要采取了以下措施：实行以权力下放为主要内容的地方管理制度改革，主张以民主以权力下放为主要内容的地方管理制度改革，主张以民主监督、自治治理、人民参政为中心的方式，改变几个世纪监督、自治治理、人民参政为中心的方式，改变几个世纪以来法国高度中央集权的地方管理制度，实现地方自治、以来法国高度中央集权的地方管理制度，实现地方自治、民间团体参与地方管理的民间团体参与地方管理的“新公民制度新公民制

44、度”；改革司法制度，；改革司法制度，增加劳动者权利，提高职工在企业中的地位，提高低工资增加劳动者权利，提高职工在企业中的地位，提高低工资者待遇，缩小贫富差距。者待遇，缩小贫富差距。 19951995年希拉克执政后，进行了较深入与广泛的自由年希拉克执政后，进行了较深入与广泛的自由主义改革。如改善政府与公务员之间的关系；对公共服务主义改革。如改善政府与公务员之间的关系；对公共服务政策进行评估；设立服务窗口与服务电话，提高公民服务政策进行评估；设立服务窗口与服务电话，提高公民服务机构的服务质量，改善政府与公民的关系；进一步扩大地机构的服务质量，改善政府与公民的关系；进一步扩大地方自主权等。方自主权等

45、。新西兰新西兰 始于始于19841984年。遵循以下五个原则年。遵循以下五个原则： （1 1）凡是可以由私人经济部门和非政府组织妥善履凡是可以由私人经济部门和非政府组织妥善履行的职能，政府就不介入，政府只能涉足于民间经营缺乏行的职能，政府就不介入，政府只能涉足于民间经营缺乏效率与效益的领域；效率与效益的领域； （2 2）公共部门的事业组织与运营模式应该采取私人）公共部门的事业组织与运营模式应该采取私人经济部门的模式；经济部门的模式； （3 3）降低中央集权控制，实现各部门各负其责时，）降低中央集权控制，实现各部门各负其责时，政府公共管理活动最富于效率；政府公共管理活动最富于效率； （4 4）明

46、确制定各类政府组织的目标，严格区分部长）明确制定各类政府组织的目标，严格区分部长的决策功能和部门执行行政主管的执行功能；的决策功能和部门执行行政主管的执行功能； （5 5）公共服务的供给应遵循竞争招标原则。）公共服务的供给应遵循竞争招标原则。 新西兰改革的范围包括财政管理改革、预算改革、新西兰改革的范围包括财政管理改革、预算改革、机构改革、公务员改革、民营化改革等。机构改革、公务员改革、民营化改革等。日本日本 主要特点：主要特点： （1 1）强化立法，健全法规；）强化立法，健全法规； （2 2）通过民营化，实现）通过民营化，实现“由官向民的转移由官向民的转移”： （3 3）推动规制缓和，促进有

47、效竞争；）推动规制缓和，促进有效竞争； （4 4）精简政府机构与人员。）精简政府机构与人员。新公共管理运动的特征：新公共管理运动的特征：奥斯本和盖伯勒总结出十大原则：奥斯本和盖伯勒总结出十大原则：1.掌舵而不是划桨；掌舵而不是划桨；2.授权而不是直接提供服务；授权而不是直接提供服务；3.把竞争机制注入到提供服务中去；把竞争机制注入到提供服务中去；4.改变照章办事的组织；改变照章办事的组织；5.更加关注效果而不是投入；更加关注效果而不是投入；6.满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；7.有收益而不是浪费；有收益而不是浪费；8.预防而不是治疗；预防而不是治疗；9.

48、从等级制到参与和协作；从等级制到参与和协作；10.通过市场力量进行变革。通过市场力量进行变革。（四）（四）新公共管理学新公共管理学（new public managementnew public management， npmnpm） 是对是对2020世纪世纪7070、8080年代以来对传统的行政管理年代以来对传统的行政管理范式进行创新改革出现的新管理方法的称呼。范式进行创新改革出现的新管理方法的称呼。 公共管理学是在公共管理学是在2020世纪世纪7070年代首先从美国的公年代首先从美国的公共政策学院和商学院发展起来的。美国公共管理学共政策学院和商学院发展起来的。美国公共管理学家把前者称为家把

49、前者称为the policy approachthe policy approach，即，即p p途径；后途径；后者称为者称为the businessthe businessapproachapproach，即，即b b途径。经过途径。经过70708080年代的孕育和进化，公共管理的年代的孕育和进化，公共管理的p p途径和途径和b b途途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。以径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。以19711971年召年召开的首次全美公共管理学术会议为标志，公共管理开的首次全美公共管理学术会议为标志，公共管理新范式诞生。新范式诞生。 新公共管理学新公共管理学 新公共管理学更多地从经济

50、学的途径来研新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论以经济学为基础的新政策管理理论”或或“市场市场导向的公共行政学导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。传统行政学的新思路。 新公共管理范式的理论基础新公共管理范式的理论基础 通常认为，政治科学研究人在公共舞台上的通常认为，

51、政治科学研究人在公共舞台上的行为，经济学一直研究人在市场上的行为，政治行为，经济学一直研究人在市场上的行为，政治学通常假设政治家追求公共利益，经济学则假设学通常假设政治家追求公共利益，经济学则假设所有的人都追求自己的私利，二者是不同的。所有的人都追求自己的私利，二者是不同的。 布坎南认为，市场与政治之间的重要差异并布坎南认为，市场与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求他们的利益时所处的条件不同。因此，政们追求他们的利益时所处的条件不同。因此，政治活动过程摒弃经济的追求效率（效益）的理念治活动过程摒弃经济的追求效率（效益）

52、的理念是行不通的。是行不通的。新公共管理范式的理论基础新公共管理范式的理论基础 公共选择理论公共选择理论 委托委托代理理论代理理论 交易费用理论交易费用理论公共选择理论公共选择理论（public choice theory） 一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题的经济学说和政法来研究政治问题或集体选择问题的经济学说和政治学说。其代表人物由詹姆斯治学说。其代表人物由詹姆斯布坎南、戈登布坎南、戈登塔洛塔洛克、丹尼斯克、丹尼斯缪勒等人。缪勒等人。 该理论以该理论以“人首先是一个经济人人首先是一个经济人”的经济学假的经济学假设为

53、基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的设为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能以个人的自利型为导向公共利益的政造一种真正能以个人的自利型为导向公共利益的政治秩序。治秩序。 指导意义在于，强调运用市场这只指导意义在于，强调运用市场这只“看不见的看不见的手手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共导向的改革，以市场竞争的力

54、量来实现有效的公共管理。管理。委托委托代理理论代理理论 关注的是在委托人和代理人的目标、利益不关注的是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，即如何既能够保证委托人的利益得以实现由容，即如何既能够保证委托人的利益得以实现由能够满足代理人的合理要求。其早期的代表人物能够满足代理人的合理要求。其早期的代表人物是詹森和麦克林。是詹森和麦克林。 早期是用来分析企业的，后来人们发现代理早期是用来分析企业的，后来人们发现代理问题普遍存在于任何具有科层结构的组织中。与问题普遍存在于任何具有科层结构的组织中。与私人部门相比，公共部门

55、中的代理问题更为严重，私人部门相比，公共部门中的代理问题更为严重，代理成本也更高昂。因为，公共部门的委托代理代理成本也更高昂。因为，公共部门的委托代理关系更为复杂。关系更为复杂。交易费用理论交易费用理论 交易费用理论是用制度比较分析方法研交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。其基本思路是：围绕究经济组织制度的理论。其基本思路是：围绕节约交易费用，把交易作为分析的基本单位，节约交易费用，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。样的交易应该用什么样的体制组织来协调。 交易费用分析有两个基本的行为假定，即交易费用分析有两个基本的行为假定，即有限理性和机会主义。有限理性和机会主义。科斯定理：在完全竞争的条件下，私人科斯定理：在完全竞争的条件下，私人成本和