PPP模式的主要运行方式及注意事项

1、PPP模式的主要运行方式及注意事项一、PPP模式的主要运行方式大家好，这一讲的题目是“PPP模式的主要运行方式及其注意事项”，上一讲已经说过，PPP模式已经成为我们在基础设施领域里边的一个主要的服务供给模式，到底它有哪些具体的运行方式？今天来作一个介绍。整个PPP的运行方式有很多种，这里主要介绍一些比较常用的，无论是在中国，还是在世界范围内用得比较多的，或是产生影响比较大的几种模式，很显然，随着我国PPP模式的推进，在实践当中还会去创造出一些新的运行的具体的方式，所以，不是介绍所有的方式，只是介绍其中的一些重要的方式。（一）合同外包那么这些方式中，其中一种方式是合同外包。政府提出对某一公共服务

2、的数量和质量标准等要求，通过签订合同的方式将该项公共服务的生产责任外包给私营部门或非营利部门的一种公共服务供给机制。这是合同外包，通过签订一个明确的合同，我需要什么服务的数量、质量，在合同里边都进行一个详细的规定，然后交由私人组织或非营利组织来生产，这样的一种服务供给模式就称为合同外包。这样的方式，它主要适用于能够签订明确合同的，比如质量和数量标准比较容易或清楚地界定，合同能够说明我们要什么产品，政府有这样一个能力来界定产品质量和数量标准的这类公共服务，一般都是一些很具体的，如垃圾清运、公共交通、公交车，我们可以要求其准点率、频次、线路等，这些都可以作出一些非常具体的规定，包括路灯维护、保洁等

3、很具体的事务类工作，在很多国家都在大量地使用合同外包的方式。在这种方式中，费用依然是由政府来承担的，而不是私人自己出钱来提供服务。钱由政府财政来提供，之所以不再是政府独家提供，原来政府独家提供，因为没有垄断，当政府垄断提供这些服务时，这些编制、机构、人员都是政府公共部门内的人员，它没有竞争压力，因此也就没有提高其服务绩效或效率的这样一种冲动，费用依然是由政府财政来承担的，由于借助了私人部门的参与，私人部门参与进来就一定会有竞争，我们跟哪个私人部门签订合同。如保洁这一块，有那么多的保洁公司，跟哪个公司签订合同，一定是这个公司在谈判的过程当中满足政府提供的数量和质量标准，它使用的成本是相对较低的，

4、其资质、能力和技术又是过关的，所以才与它签订合同。费用虽然还是由政府来出的，但往往要比政府自己来提供，费用可以实现大大的节约。（图）这是西方学者对很多国家的公交系统实行承包之后费用状况的前后对比变化的一个调查。在公交系统合同承包之后的费用节约中，选取的这10多个国家里边，大多数国家的费用节约都在30%以上，最少的，像哥本哈根市也达到了22%，而节约费用最高的新奥尔良，它甚至是合同承包后的费用节约可达到50%，节约了一半的费用。PPP模式兴起的一个背景是财政压力，这也是解决财政压力的一个很好的方式，所以，为什么这些国家在80年代之后在公交系统大规模地都在使用外包的方式，一个重要原因是它通过私人资

5、本的介入，通过它们的竞争可以大大降低供给费用，这是合同的方式。（二）特许经营 第二种方式，特许经营。特许经营是指由政府授予某一组织在一定时间和范围内提供某项公共服务或产品的特别经营权力，同时允许这些获特许经营的经营方向使用其产品和服务的用户收费，以通过这种收费来实现它的盈利的这样一种公共服务供给机制。在这样一种模式下，政府一般是不向经营者来支付费用的，因为你来经营，你通过这种经营权来收费，政府就不需要再给你支付费用了。当然，因为这种特许经营，往往都是以接受政府指导价的方式来经营的，它都是一种完全的市场选择模式，并不是经营者想怎么定价就怎么定价，因为它是公共服务的一部分。由于政府指导价无法满足特

6、许经营者实现盈利的目标，那通过谈判、评估、计算等一系列工作，确实认为经营成本大于收费带来的费用的话，它无法盈利的话，政府会给一些津贴或补贴，支付少量的津贴或补贴，让利于经营者，让它能够盈利。所以，政府会支付一部分，但这个支付比政府自己来运营的支付成本要小很多，所以也实现了财政节约。特许经营只是经营，因此经营权与基础设施的建设权是分离的，这里只是指经营权，所谓特许经营，我们将它作为一个独立的环节实现公私之间的合作，获得特许经营。像特许经营的模式一般适用于已经建成的基础设施的运营，这个基础设施已经存在了，这种基础设施原来是由政府完全自己投资建设的，现在还由政府来运营，那现在公私合作，使用PPP模式

7、，就是运营这个环节的PPP模式，所以叫特许经营，只是在经营这一环节，不包括建设，因为基础设施已经存在了，建设已经完成了。所以，这是对既有基础设施的一种PPP运营方式。像这种特许经营，我们通常会适用于具有一定的外部性、自然垄断性的共同消费类物品的经营领域，如供水、供电、供气、供热，因为这些基础设施早已经存在，只是如何供，整个的运营的环节，包括公共交通，道路新建已经建完了，基础设施已经存在的，包括垃圾清运，如果已经有了垃圾处理的设施、设备以及工厂等场所，将经营的，包括有线电视，基础设施已经存在的，只是把经营这一块通过PPP的方式引入私人资本进来，这是特许经营。（图）我们列举了很多领域，而在这个图表

8、的箭头中，越往上，它使用得越多。在国外可以发现使用特许经营的最主要的一些领域以及使用频率最高的领域排在前面，依此类推，如天然气的经营与管理，这是使用频率最高的，很多国家的天然气的经营和管理都是用特许经营的方式来进行的，依此类推，往下越来越少，往上越来越多，包括电力经营、商业团体废物收集、居民固体废物收集、固体废物的处置、飞机场经营、车辆托运与存放、公用事业读表服务（用电、用气、用水的读表，你家用了多少，他家用了多少，是指这种管理）、救护车服务，它们都在大量地使用特许经营的模式。这是第二种运营方式。（三）公私合作及使用者付费第三种，公私合作及使用者付费。这个模式最接近今天在中国大量推行的PPP模

9、式的具体运行方式，这是主要的。政府与私人资本合作建设基础设施，从建设的环节就已经进入了私人资本，建成之后就特许某一私人资本，一般会特许参与建设的私人部门来运营基础设施，建成之后由它来运营，它在运营的过程当中向使用者收费，以实现其成本回收及利润回报。这是两个环节，一个环节是建设环节，一个环节是经营环节，那经营环节就和前面所说的特许经营一样，这里只是多了一个建设环节，公私合作来建。在建设环节中，所谓合作，因为这些基础设施的投资量非常大，完全靠私人资本的可能性也比较小，所以，基本是政府与私人资本合作，这种合作就包括资金的合作，政府投资一部分，由私人资本来投资一部分，政府在建设环节往往会承担一定比例的

10、费用。这是两个环节的分离，在第一个环节，政府要投入一定比例的费用，第二个环节是特许经营，在特许经营中，政府基本不再投入或是少量的一些补贴，即特许经营下如果出现经营者收的费用无法满足利润回报的话，政府可以适当考虑给它一定的补贴，但这个补贴不会非常大量，至少要少于政府自己直接经营的投入，否则就没有必要引入私人资本进来来进行特许经营的。这是一点。这种运行方式主要适用于哪些领域呢，主要适用于新建的基础设施的提供的领域，而且这些基础设施一般是投入非常大，公益性非常高，整个社会需要、公众需要、政府也需要，但很显然，单靠政府自己的投资，财政无法支撑。所以在建设领域就首先使用了PPP模式，那建成之后的运营，继

11、续使用PPP模式，即特许经营。这些领域在国内已经在很广泛的基础设施领域在使用这一方式，在公路、桥梁、隧道、铁路、轨道交通、机场、水处理、电力等领域的建设和经营，都在大量地使用这样一种运行方式。这一波的PPP主要是这种运行方式，主要对于一些新的基础设施的建设用这样一种公私合作投资的方式来建设，之后的运营也交由参与合作建设的这一方私人资本，由它来运营。当然，是不是一定要交给建设环节谁加入，后期的运营就一定交给它，也不一定，不是绝对的，一定要交给它，因为建设和运营是两个不同的环节，这两个不同的环节就意味着有些建设者在建设这个环节里很有经验、很有实力，它也有管理的经验，但在经营环节，它未必是一个专业者

12、。比如一些大型体育场馆，如国家体育馆，鸟巢，就是这样一个例子，鸟巢是由中信联合体和北京市政府合作投资来建设的，所以在合同里边就给了中信联合体建成之后，奥运会举办之后30年的特许经营权，但这个项目在中信联合体运营了一年之后已经自动要求不再继续经营，已经将30年的运营权自动放弃交给了北京市政府来运营，这里就有一个主要原因是中信联合体，有各方参与，参与的各方都没有运行大型体育场馆的经验，在运行过程当中，按照一年运行的结果就发现，它很难实现利润回报。30年经营，它不但不能实现利润，很可能连它投资建设场馆的成本都未必能够收取上来，所以，它就放弃了经营权。投资是一方，经营是不是一定由投资方来经营？这未必，

13、我们可以去探索其他的一种方式，如让其他经营者来参与后期的经营，通过经营获取的利润去回报一部分给投资方的这样一种机制，虽然投资方不直接经营，但有利润分享的权力，我们可以探讨这样的机制，实现基础建设中的在建设环节的投资方与后期的经营方可以实现适度的分离，无论是找建设，还是经营，找最擅长的。如果建设者既在建设环节擅长，在经营和运营环节同样有能力去运营的，当然，交给一方最合适，如果在某些特殊情况下，它未必都擅长，我们实行适度分离，也是可以的。这是我们所说的公私合作建设，最后特许经营，使用者付费的方式。这种方式可以有各种各样的变种，或有各种其他的原则上是公私合作，政府出资一部分，私人资本也出资一部分，又

14、找一个合作方来特许经营，这还有很多具体的方式。比如在西方国家，它们已经在很多的项目中使用了一些方式，比如运营维护外包，基础设施的建设部分主要是政府投资的，但在运营的一些环节，也有政府来运营，但某一些事务可以外包。中国也有类似的方式，如铁路，铁路建设原来都是政府投资建设与运营的，整个线路的设计与车次的安排是由政府的相关部门来进行设计与安排的，但车上的一些具体服务，如餐饮服务、车上的保洁，这就可以通过外包，通过运营维护外包。具体的餐饮服务等过程当中，为了维持运营，它也会有一定的投入，如如何建餐饮车间、增加设备，它也有一些投入，实现了公私合作投入、特许经营的模式。 还有最常用的是建设经营转让。私人资

15、本来建设，给它一个特许经营权，如20年、30年，完了之后转让。B建设，私人和政府合作来建设，O（operate）是私人资本来操作，T（transfer）是实现转让。30年经营期到了，转给政府，这个时候政府再去经营，运营时就不再收费了，免费向大家提供了，比如很多的高速公路是这样的一种模式。 还有一种是建设转让经营，由公私之间合作来建设，转让给另外一个经营者来经营，BTO。以及租赁建设经营，政府基础设施已经存在了，但比较老旧，设施无法适应现代公众服务的一些需求，那将这个设施租给私人资本，它对这个设施进行一定的改造，重新建设，再由它来经营，比如在国外的一些机场，随着大家出行的要求越来越高，希望机场更

16、舒适、服务更人性化等，如果还要政府来经营的话，政府就要加大一些投入，政府就可以把机场的经营租赁给别人，所有权还在政府里边，就租给你私人资本，你只是有这样一个经营权，但为了更好地经营，要对基础设施进行一定的资本投入，进行改造，所以也承担了建设的一部分，之后给予一定的经营权来实现利润。以及合作组织的方式，即CO。合作组织在合外用的主要是对于一些农用基础设施。农用基础设施主要是由政府来投资，如农村的水利设施，但投资之后，如果政府来派人以政府部门或政府人员的方式进行经营，经营的成本就非常高，政府就不再经营，来交给当地的一些农业合作组织，类似于农会的这些组织或当地的农户自发组织起来的一些自治组织，由它们

17、对基础设施进行维护，以及对使用进行管理，比如谁来使用这个基础设施，可以交一定的费用。交了这个费用，就翻过来维护基础设施，再投入，对基础设施进行保养、维护等，政府不再继续投入了，或是只是进行少量的补贴，让这样一个基础设施既能发挥作用，当地人来经营，减少了政府运营的成本，由于它要使用，它来经营，它经营了才知道要将这样一个基础设施保存在一个什么样的状态，才能提供更好的服务，所以让其与农户之间商量着来办事，这是一种CO的方式，也是这种方式的一种变体。 外围建设运营，主体建设是政府投资的，但政府投资完了之后，由于没有配套的一些建设，使得这样一个基础建设的使用率不高，或没有人使用，如果仅仅将这样一个基础设

18、施交给私人资本来运营，在运营中就没有更多的使用者，就意味着它们收不到使用费，所以无法实现利润，那政府允许它们就主体部分，可以再建立一些配套设施，外围的建设由私人资本投入，它们投入之后，连主体带外围，整个运营由它们来运营，形成了规模效应，根据它们的设想，建什么样的外围设施，主要由它们来设计，当然，要通过与政府的协商，政府也要批准，由它们来投资建设与运营，这样不仅仅使得外围设施，而且原来的主体设施也将发挥其更大的功效。使用者增多了，那使用者付费，私人资本也可以收回对外围投资的回报，并且实现利润，它可以赚到利润，那就有私人资本愿意介入到PPP模式中，它作为一方愿意参与进来，否则的话，如果我们给的这样

19、一个基础设施没有消费者，那它们就没有实现利润的可能性，私人资本自然通过评估之后就不会进来，因为资本它总是要挣钱的，无论资本是哪一个组织来掌握着，它总是要实现利润的，无利可图的服务，私人资本一般是不愿意进来的，没有办法要求资本都去做公益。怎样运营更挣钱？如果需要外围，增加一些外围设备、设施，我们通过协商、合同，也可以增加一些，这就成了WA的模式。这都是在基础设施上，有些方式是针对原有基础设施的资金的追加，原有基础设施还需要再改善一下，有的是完全新的设施，比如建设经营转让，完全新的一个，比如一条高速公路，完全建设一条新路，总之，在建设的环节下，基础设施的建设环节有私人资本的介入，以及之后的经营，这

20、是两个环节，符合公私合作，使用者付费的方式。这是一种。在国外，使用这种运行方式的主要领域有哪些？（图）包括机场、教养院、有害废物的处理、医院的建设、公共住房、大众传媒、市政建设、污染治理、道路桥梁、固体废物处理、体育馆、路灯、电信系统、污水处理系统、自来水系统等，这些方面，它们也都在使用着公私合作投资、特许经营、使用者付费、实现利润回报的这样一种PPP方式。这是一种。据世界银行的一个统计，在1984年1994年这十年间，全世界范围内有1121项基础设施是以这样的方式来提供的，而这些设施中，包括特许经营这两种方式，所需的投资总共是6650亿美元，平均每年600亿美元。大量的基础设施的投入，如果单

21、纯从数据上就可以看到，如果仅仅靠政府，每个国家都靠政府，显然是很难实现的，所以，每年600亿美元的平均的投资基本是采用公私合作的方式，即前两种，要么是特许经营，要么是公私合作、使用者付费的方式。在统计中也发现，针对新建基础设施的这样一种方式和真正现有基础设施的经营的方式，基本是各占一半。这也在提醒我们国家今天来推广PPP模式，并不一定都在新建基础设施领域推广。原有的很多基础设施的经营环节里边也可以使用PPP模式，即特许经营，这样就会打破政府或国有企业一家垄断提供、垄断经营的这样一种现状，因为凡是垄断的，无论是国有的垄断，还是私有的垄断，凡是垄断的，它必然带来的是垄断价格和垄断利润，而无论是垄断

22、价格还是垄断利润，对于消费者而言，都是对消费者权益的一种伤害，没有竞争，它一定会有漏洞价格，这也是在我国很多的这些公共服务的供给领域中，很多价格高起，或是公众有意见，有各种各样的质疑的原因，主要是很多领域都在垄断性经营，这些数据都告诉我们，PPP模式的运营，特别是特许经营这样一个应用，它可以在已有的基础设施领域里边来使用，它的运营环节。建设和运营这两个环节可以分开来，建设领域使用公私合作的方式，是一种PPP模式，在经营领域，通过特许经营，它也是一种公私合作，这两个环节不要混为一谈，它是可以单独使用的。这是第三种模式。（四）以私补公打破政府垄断第四种模式，西方国家用得比较多的，以私补公打破政府垄

23、断。在传统的必须由政府来提供的公益性、免费性、人员均等享有的这些公共服务领域，因为这些领域必须由政府来提供，如义务教育、免费医疗，这些既然是义务教育，没办法收费，免费医疗也无法收费，所以私人资本也就自然不愿意进来，因为它进来了无法进行收费，无法实现利润，所以资本是不会进入这些领域的，就只能由政府来提供。但由政府来提供，政府独家垄断提供，只要是垄断的，它一定会带来的一系列由垄断自身的缺陷而带来的问题，而在这些国家同样存在这些问题，由于垄断，没有竞争，所以它们没有动力去改善服务，提高质量，无论是公立教育，还是免费的公共医疗，都可以发现在这些国家存在着效率地下，包括浪费、服务态度等问题。怎么样解决这

24、个问题？它既然是免费的，私人资本又无法进入到这些领域，那怎么办？它就想了另外一种办法，将市场机制引入到这些部门中来，通过代用券的引入与使用，打破政府独家提供的垄断性。代用券是一种拨款方式的变化，原来政府的拨款是给经营者拨款，如医院和学校，公立医院和公立学校，开公立医院、公立学校，政府财政根据其规模、工作人员的数量来进行一个年度拨款。现在不再给这些学校和医院拨款了，通过代用券的方式给消费者拨款，比如这个家庭有一个上小学的孩子，那这个家庭就可以领到一张代用券，这张代用券是他的小学的学费数额的资金量，那拿到这样一个单元券，如何选择公立学校去上学，那就意味着不再交一分钱，还是保持免费，因为是义务教育。

25、但拿到这个代用券还可以选择到私立学校，到私立学校，私立学校学生的费用比公立学校的高一些，只需要补缴差额即可，这样一种代用券的使用使得很多中产阶级家庭如果完全自己支付私立学校的费用，对家庭而言是一笔很沉重的负担，但现在只需要补缴差额的情况下，那家庭就可以承担起，所以有很多家庭可以选择拿着代用券到私立学校来让孩子接受教育。如果公立学校争取不到更多的代用券，它就争取不到更多的财政资金的支持，它一年能够得到多少财政，不再是政府直接拨款，而是通过其服务吸引孩子选择到这边来上学，也就意味着孩子将把代用券交给它们，它拿到多少代用券，它就可以到政府的财政部门兑换一定的现金，拿得多就代换得多，拿得少就兑换得少。

26、实际上也就是说通过这样一种方式，代用券制度的引进，就形成了公立学校、公立医院和私立医院和私立学校之间的一种竞争，公立机构也不是垄断性经营了，因为私立学校和私立医院也可以接受政府的代用券的，所以将竞争机制引入到的公共部门，以打破原来只要是政府提供的，是免费的，就由政府一家提供，消费者要选择免费就只能到这里来服务，无论其服务质量如何，没有选择其他途径的可能性，要么是完全选择私人的，不享受政府提供免费的，不享受政府的财政补贴，完全由个人或家庭来承担昂贵的私人服务，但完全享有私人服务，不是所有的家庭都能够支撑得了的，但这样一种代用券的引入，就值得更多的家庭支撑得了，就选择私立的。而公立的部门要想生存下

27、去，要想得到更多的代用券，那它就必须去提高自己的服务质量，要和私人部门展开竞争，至少不输于私人部门太多，我的质量与你相接近的情况下，绝大多数人还是会选择留在公立体系里边，那公立部门还可以收到代用券，还可以继续地存在下去，这是以私补公，打破政府垄断，这也是一种公私合作，这个合作是将竞争机制引入过来。形成私人部门对公共部门的挤压与竞争，这也是一种PPP的运行方式。（五）公共服务的社区自治和志愿服务 第五种运行方式，公共服务的社区自治和志愿服务。这一方面主要借助的是社会组织，（NGO组织）及社区、个体（公民个人、志愿者），前四种借助的都是市场机制，通过竞争机制的引入或私人资本的引入来帮助我们减轻财政

28、压力，通过竞争来提高公共服务的质量，那第五种主要是对社会力量的借助，所以PPP模式的第二个P是政府、私人部门、合作伙伴关系，这个私人部门不仅仅包括私人企业，也包括社会组织，而这一种公共服务的社区自治和志愿服务是指社会组织与政府的合作。主要是政府通过授权将社区自身公共事务的治理权交由社区，由社区基于自治原则，借助自愿力量，自主来供给公共服务。政府授权，由社会组织它们基于组织原则以及大量地借助志愿者的力量来提供本社区的服务，像很多社区的治安、保安工作、垃圾清运等，它们都在利用这样的方式，不需要政府来统一安排，全部由政府工作人员或政府外包的这些企业来提供了，它自己来提供这种服务。同时，也借助一些非营

29、利组织（NGO组织）以及志愿者或个人来提供一些其他类的社会服务类的公共服务的供给。这一些主要是在社会服务领域，尤其是针对弱势群体的社会服务。前四种都是利用市场机制的，那些领域往往都是有竞争的，有竞争的也就有利润空间，可实现利润，但在社会服务领域，往往它面对的是没有支付能力的弱势群体，这意味着合作方如果选择和政府合作来从事这种服务，基本也就很难盈利，不可能挣钱，因为服务的对象是弱势群体，它本身就没有支付能力。所以，获取的只能是生活的少量补贴，能维持基本的运营，要想挣钱，没有这样的可能性。所以，这里只能借助社会组织（NGO组织），因为这些组织本身就不是为了盈利的，非营利组织的存在就不是为了盈利的，

30、它就是想做一些公益，我们就利用它们对于自身组织的非营利性、公益性的定位，让它介入到公共服务当中来，这是这种机制的主要使用领域。那么，我们可以看看，它们在国外已经使用的领域，从中可以发现前述的特点。如无家可归者的避难所的管理与经营、精神健康和智障项目的运营管理、毒品和酒精治疗项目的管理与运营、日托设施的经营（小孩老人的日托）、为无家可归者提供食物的管理活动、公立医院的经营与管理、老年人项目、公共卫生项目、儿童福利项目、公共与老人公寓项目，这些项目基本是老、弱、病、残，没有强大支付能力的社会弱势群体，因此只能借助社会组织，它本身定位是非营利，它的存在就是为大家服务的公益性组织，因为这些服务领域的消

31、费者没有支付能力，资本是不愿进来的，因为它无法挣钱或是无法赚很多的钱，这些也是我国将来或现在大力推广PPP模式应考虑的一个问题，因为现在重点是集中在基础设施建设领域，似乎在很多人的认知里边，PPP模式就是基础设施建设的一种模式，其实，这种理解显然太过偏狭了，我们不仅可以借助私人资本，还可以借助社会组织，尤其是这些NGO组织以及这些志愿力量，公益性组织，它们本身的存在就不是为了盈利的，我们就可以利用其公益性，引入到为这些弱势群体提供社会服务的这些项目的公共服务的供给中来。这样的运作方式在西方国家80年代之后也在广泛地运用，而且效果也非常好。这是五种方式，这五种方式也告诉我们，PPP不简单是在基础

32、设施一个领域的合作方式，还有很多的领域、很多的合作方式，我们都可以去探索和尝试，这是运行模式。二、应注意的几个问题 那么我们在使用PPP或引用PPP，积极推广PPP模式的过程当中有三个需要注意的问题。（一）PPP不仅仅是为了融资第一个问题，PPP不仅仅是为了融资，也就是说PPP并不仅仅是为了解决财政压力，因为这个时候引入，面临的一个前提是经济下行，地方债务问题凸显，所以，地方政府没有太多的财政去投入大量的基础设施建设，所以我们引入了这样一种模式，从表面上看，我们引入这个模式的直接目的是为了解决融资问题，当然，这是一个目的，但不能将它看成唯一的目的，但如果将它看作是仅有的目的时，就会出现两种极端

33、，一种极端是过分让利，将风险几乎留给政府，向私人资本去承诺，甚至是固定回报率。进来吧，没有风险，我每年固定给你回报多少利润率，这显然不是一种市场思维，那我们也就很难去激发社会资本参与到公共服务中的市场力量的思维，如积极主动性，降低成本、提高管理，就没有这个动力了，反正是有固定回报率的，它显然不是一种市场思维，也不是我们运用PPP模式的最重要的目的。所以，这个目的也无法实现物有所值的基本原则，如果不能实现物有所值，那又何必让私人资本进来。所以，这是一方面，过分让利。另一方面，本来是为了解决资金问题的，看到私人资本进入之后，运营之后，发现赚了大量的钱，之后就可能会出现这大量的钱是我给你提供的特许经

34、营权换来的，那就要分一杯羹，存在这种思维。比如在一些项目中，像泉州的刺桐大桥项目的问题已经显现出来了，所以刺桐大桥在当初进行特许经营之后，刚开始通过收费实现盈利的效果非常显现，完全超过了政府的预期，经营者获得了大量的资金回报，政府就开始要分一杯羹了，在1998年的时候就安排刺桐大桥投资了4300万的项目，接着2006年的时候，政府又安排特许经营方投资了一个7800万的项目，这很显然，这些都不符合企业精神，在合同里边没有这样的要求，之后看到社会资本方赚了大量的钱了，政府就通过政府安排的方式，在这样一种合同中没有一个基本的契约精神与基本的平等意识，还将合作方看成是政府的下属，像管理自己下属一样来管

35、理合作方，这是对其利润来分一杯羹，对盈利而言，某些政府会害红眼病，所以，这都不是一个健康的心态。所以，PPP不是政府财政危机下的权宜之计，我们使用PPP项目，要解决财政危机，但只是其中的一个目的，不是仅有的目的，我们更重要的目的还是要转变政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，这才是最根本的。利用市场的竞争机制来提供质量更好、效率更高的公共服务，这才是根本。所以，我们要有这样一个认识，不是说用PPP就是为了融资。如果就是为了融资，那就要问一下如果在几年之后经济情况好转，政府不再有那么大财政压力了，是不是就意味着不用PPP模式了？当然不是，因为它并不仅仅是为了解决政府的财政压力

36、，它只是引入这种市场竞争机制，发挥市场决定性作用的一个结果之一。结果实现了对政府财政的减轻，但很显然，它不是唯一的目的。这是一个要注意的。（二）必须保持适度的竞争性第二，在选择承包商、特许经营方时，选择和哪一个社会资本合作，甚至是包括和哪一个社会组织合作时，一定要保持适度的竞争性，要让更多的通过制度设计和各方面的宣传等，让更多的合作方参与公共项目的竞标活动，让我们能在众多的参与者当中有选择的余地，我们使用这种模式主要是因为这种模式可以将市场机制引入过来，不是完全为了解决融资问题，更看重的是其对市场机制的引入，就是引入竞争。当初，世界银行对PPP的一个定义是，PPP是通过市场化的方式引入竞争机制

37、，促进服务供应商之间的竞争，由私人资本或社会组织来提供公共服务，其本质是通过竞争让社会组织引入到公共部门来。这是世界银行为PPP项目的界定，它并没有将它看成解决社会财政压力的一个主要手段，而是引入竞争机制的一种主要手段。包括美国著名的PPP大师萨瓦斯也说过，他说政府服务通常成本高而质量差，其原因不是政府部门的雇员素质就一定比私人部门的雇员差，问题的实质不在于公营还是私营，不在于政府经营还是私人资本来经营，在于垄断与竞争。在提供低成本、高质量服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府服务又毫无疑问的是以垄断的方式组织来运营的。之所以不让政府来提供，并不是政府的人员素质低，比私人部门差，而是因为政府

38、是垄断性经营的。反之，之所以要引入私人部门，就是要引入竞争机制。如果引入私人部门时没有竞争，引入的是独家私人部门，这就会由原来的政府垄断走向私人资本垄断，而私人资本垄断比政府垄断产生的结果更不为消费者所接受，因为政府必定还是一个公共组织，它必定还有各种各样的法律、规章及公共精神、服务意识等约束，那私人资本，资本本来就是追逐利润的，当它是垄断性经营的时候，难道它会放弃对利润的追逐吗？所以，我们进入私人资本就要引入竞争机制，所以，不能允许引入的私人资本是一个垄断性的私人资本，所以必须保持适度的竞争性。那我们在这里可以举一个简单的例子，当初美国国防部要采购一批新的潜水艇，由于新潜水艇的制作技术要求非

39、常高，而在市场中又没有个体消费者的需求，没有哪一个私人组织、企业或个人家庭来购买这种服务，这种服务的指向方就只能是政府，只有政府的军事部门才会采购，所以当时的市场上存在的这些能生产潜水艇的组织、企业并不多，当时面临的是只有两个公司能够提供新潜水艇的制造，这两个公司，一个是规模较大的公司，这个公司的实力很强，因此它给政府在提供的竞标标书中说，可以以一个很低的价格来提供这种产品，另外一个规模较小，因为它的经济实力、承担风险的能力等各方面显然要弱于大公司，所以它提供的价格相对而言比较高，所以它就没有竞争优势，在这种情况下，如果按照一般的竞标原则而言，政府应是选择一个出价最低，而资质质量更高，能力更强

40、，实力更大的公司来提供公共服务、公共产品，这是一般的思维。但当时在面临着这样一个选择时，当时的美国国防部该如何选择？是选择放弃这样一个市场，自己来生产，还是跟出价低的大生产商签合同，还是跟小生产商签合同，还是同时跟两个公司签合同？到底如何选择？当时美国国防部为了保持适度竞争，所以它们抛弃了竞标中的选择原则，选择和一个出价最低的大生产商签订合同的这样的传统思维方式，而最终选择了第四个答案，同时和两个生产商签订合同，它当时的一个解释是，为什么要与大、小生产商同时签订合同？是为了保持适度竞争。如果这一次和大生产商签订了合同，那意味着小生产商很可能就会被排挤出这样一个生产领域，它就没有合同，没有项目，那它很可能就没办法维持下去，被市场淘汰。如果它被市场淘汰了，下一次国防部再采购类似的潜水艇的时候，它面对的是只有这一家生产商了，所以，那个时候是一个垄断性的生产商了，所以为了规避这种可能的垄断局面的形成，所以现在它宁愿选择和两个公司同时签订合同，虽然这样从管理上而言更困难了，跟两个公司签合同，要管理两份合同，而且它的价格又不一样，小生产商要的价格高，大生产商要的价格低，用两种价格来采购，从管理上和政府财政支出上显然都不如跟一个大生产商签订合同更节约成本，管理更方便，但它最终还是选择了和两个生产商分别签订合同，将一个合同一分为二，40%给小生产商，6