功能区机制体制运行情况调研

1、关于四大生态旅游功能区体制机制运行情况的调研报告送审稿根据市政府分管领导要求，为研究目前四大生态旅游功 能区机制体制运行情况，为进一步完善功能区体制机制提供 参考，市旅游局于8月中旬组织相关人员到四大功能区，以 座谈会形式开展了调研。现将调研情况报告如下：一、四大功能区的社会经济状况决定体制需求F面以表格的形式分析四大功能区的根本情况名称区域面积所辖乡镇人口数量2011年全县旅游收入2012年功能区旅游收入楠溪江670.76平方公里岩头、枫林、大假设岩、35.6 万18.94亿元22.98 亿风景旅鹤盛、沙头、岩坦6镇共游功能388个行政村、5个居民区区和54个农村社区平阳北530.3平方公里

2、，其中景区水头镇、腾蛟镇、山门镇、36.5 万14.62亿元5.95亿元港生态面积169.27平方公里顺溪镇、南雁镇、青街乡休闲旅等五镇一乡，辖12个社游区区，6个居民区，264个行政村文成百675.9平方公里南田镇、百丈漈镇、西坑16.68万人16.08亿元20.76亿元丈漈-飞畲族镇、叶胜林场、石垟云湖生林场以及珊溪镇和黄坦态旅游镇的局部区域等 7个乡度假区镇泰顺廊317. 29平方公里，度假区泗溪镇、雅阳镇等2个乡3. 6万人5.7亿元3.25亿元全县桥-氡泉主体区域包括氡泉景区、廊镇局部区域为7.05亿元生态休桥文化园、松垟旅游集散中闲旅游心等，面积约55平方公里度假区从上表可以清楚看

3、出我市生态型旅游功能区的根本特点是涉及区域大，人口多，乡镇行政区域多。因此为了能在 区域重点开展旅游经济，就从体制上要求建立功能区管委 会，以便有效地在区域实行资源的合理整合，推动产业的有 序集聚，打造统一的旅游品牌，增强旅游经济对地方经济的 带动作用。二、功能区建立后当地旅游产业开展大大提速。（一）投资力度大大增加永嘉县2012年旅游工程32个，总投资28.5亿元，累 计完成9亿元，其中政府投资 6.54亿元。2013年旅游工程 85个，总投资70.29亿元，累计完成 35.62亿元，政府投 入15.6亿元。平阳县2012年旅游工程6个，总投资29.35亿元，累 计完成11.61亿元，政府投

4、入 0.5亿元。2013年旅游工程 13个，总投资98.78亿元，累计完成 38.85亿元，政府投 入0.92亿元。文成县2012年旅游工程17个，总投资57.39亿元， 累计完成7.42亿元，政府投入2.4亿元。2013年旅游工程 28个，总投资79.8亿元，累计完成12.86亿元，半年度完 成4.86亿元，政府投入 3.85亿元。泰顺县2012年旅游工程11个，总投资209.98亿元， 累计完成11.79亿元，政府投资1.08亿元。2013年旅游工 程21个，总投资284.09亿元，累计完成 29.18亿元，政 4.52亿元。同时，四大功能区都成立独资或合资的，隶属于功能区 的旅投公司，建

5、立了相应的融资平台。（二）旅游人才大大集聚楠溪江风景旅游功能区管委会共有公务员编制34个，事业编制62个，共96人，班子成员10人。班子成员根本 调自永嘉县有建立工作经历和旅游工作经历的部门或乡镇 领导，其他人员通过公开招考调入，其中不乏有高级工程师 资质与英语8级专业人才。平阳北港生态休闲旅游区管委会核定公务员编制21名，其中领导6人，中层8人，另根据县编制情况调剂事业编制 人员，2012-2013 调剂事业编制10人。与永嘉一样领导班子成员具调自有建立工作经历和旅游工作经历的部门或乡 镇领导。其他人员的调入具经过公开招考，实现人才集聚。文成百丈漈一飞云湖旅游功能区编制51人，其中公务员18

6、人，目前已经招考与调任到位近40人。泰顺廊桥-氮泉旅游功能区行政编制 12人，事业编制20 人。特别值得一提的是，四大功能区的主要领导，都调任了 本县域经过多岗位锻炼，有一线工作经历、发改建立工作经 历和有着丰富行政人脉的行政人才当任。（三）协调功能大大加强楠溪江风景旅游功能区做好十个规划论证工程和三十个储藏工程的有关前期工作，完善旅游招商工程库。扎实推 进岩头镇古村环境整治“百日攻坚行动，街、芙蓉、苍坡 三个古村落的违章建筑撤除、古建筑修缮等工作取得阶段性 成效。正式启动国家 5A级旅游景区创立工作，就楠溪江雁 荡山联合申报世界遗产工作进展了专题研讨，并加强了同国 家、省、市相关部门的对接工

7、作。平阳北港生态休闲旅游区以打造“一心五区两网多村的旅游开展格局为中心，规划并制定政策做好旅游区10个都市休闲农业园建立工作，目前已经开工 8个农业园， 完成土地流转1395亩。完成腾蛟镇岭门村工程总体规划编 制、评审。开展通景公路沿线乡村综合整治摸底调查，完成 功能区全域景区化综合整治行动方案编制、结合景区“三 化推动景区周边乡村环境整治。文成百丈漈一飞云湖旅游功能区成立后，完成编制？文成县旅游总体筹划与规划 ？，确定了旅游规划在文成县为上 位规划的地位。出台了 ？关于推进全域景区化建立的实施意 见？、？文成县加快旅游业开展的扶持政策 ？、？文成县旅游业 招商政策？等系列政策文件，强化了全县

8、旅游顶层设计，提 升了旅游产业规划的目标和层次，为构建“全县一盘棋的 大旅游格局奠定了根底，为形成部门协作，合力兴旅，全力 开展全域旅游营造了良好的气氛。在做好功能区旅游建立工 程管理的同时，功能区还肩负起了对全县涉旅工程的监视与 管理。泰顺廊桥-氮泉旅游功能区建立以来开展了 ？廊氮旅游度 假区总体规划？、？廊氮旅游度假区形象筹划 ？、？氮泉景区 AAAA级景区创立规划？、？廊桥文化园AAAA级景区创立规 划？、？廊氮旅游度假区山坡地重点区块详细规划？等规划。协调部门推进功能区工程建立，使功能区成立后的投资额度比 成立前区域旅游工程五年总和还多。（四）旅游设施大大改善永嘉的主要旅游工程 6宾馆

9、金珠瀑休闲文化中心、九 丈甸园二期、芙蓉山庄改建、楠溪山居、临江小庄、耕读小 院3中心消防培训中心、浙南电力实训中心、云岚健身养生中心在功能区成立后，开工建立进展顺利，都已结顶 或将近完工。“六个一一条旅游商业街、一个文化创意 旅游效劳中心、一条旅游绿道、一批展馆、一批特色酒店、 一台文化大戏永嘉美丽乡村工程建立正紧锣密鼓推进中。 推进楠溪江省级“智慧旅游试点景区创立，楠溪江无线智 能旅游系统正式上线，景区实现WIFI信号全覆盖。平阳县完成并投入使用南雁绿道网一期工程山地探秘环线工程42.5公里，二期工程红军足迹环线工程等134.5 公里也已开工建立。绿道吴山和秀尖驿站验收完毕。根本完 成了南

10、雁村的整村搬迁和吴山村的改建。南雁景区改造工程 提速，通过景区入口与游步道改造，景区游览时间由原来的 2小时增加到了大半日，全国最长的山地滑道也将在近期完 工。文成百丈漈-飞云湖生态旅游度假区的景区创立成效显著，其中龙麒源景区成功通过国家4A级旅游景区验收，珊溪镇通过旅游强镇验收，黄坦镇培头村的特色旅游村前期创 立工作已有显著成效。景区提升工程进展顺利，9月13日，经过改造的百丈漈景区也将重装上阵，重新向游客开放。泰顺廊桥-氮泉生态休闲旅游度假区大力推进度假区廊桥文化园、氮泉景区、氮泉旅游休闲文化中心等工程建立工 作。氮泉旅游文化休闲中心增补为省重点工程建立工程，泰 顺国际影视文化产业综合体列

11、入2013年省重点工程。启动 廊桥与氮泉两个 4A景区创立。三、各地功能区体制机制运行的特点与存在的问题。（一）楠溪江风景旅游功能区其的性质属于永嘉县政府的派出机构，正科级单位。最高领导由县委常委担任，主要领导副县级待遇。该功能区管 委会与县旅游局合并，有同一个三定方案。下设党政办、规划建立局、旅游行业管理局、旅游市场开发局、监察室共30 人，其中领导职数9人，行政编制10人，参公18人，工勤 2人；直属事业机构10个，共66名，领导职数24人；成 立了直属于县政府的楠溪江旅游投资公司，承当功能区的旅 游工程投资工作与管委会同级别。管委会由县委常委任第一 书记，党委书记、主任为副县级。所辖各乡

12、镇的书记镇长兼 任功能区副主任从体制上，楠溪江功能区作为“县一级派出机构的身份，破解乡镇在经济社会管理权限上的法律限制。通过委托 管理与同旅游局合并的方法，根本解决了经济方面审批、执 法以及涉旅行业管理权、涉旅工程审批权、涉旅管理综合执 法权、市场营销开发权、规划与监视规划落实的权力、工程 筹划招商引资和工程建立等系列管理的相关问题。所辖乡镇 多，协调难度大，通过领导高配的机制改革方法得到了有效 解决。存在的问题：一是领导分工多，权力分散，可能会造成 行政效率降低，考验领导的协调能力。二是与旅投公司关系 不明。因同是正科单位，造成旅投公司与管委会的矛盾。三 是与乡镇的关系难协调。乡镇与管委会的

13、关系是通过乡镇长 任管委会领导的机制来维系，管委会对乡镇缺乏有效的手段 制衡。二平阳北港生态休闲旅游区其的性质属于平阳县政府的派出机构，正科级单位。与县旅游局合署办公，分别有三定方案。管委会下设4个职能科室：办公室、规划开展科、行业管理科、市场科；成立了 直属于县政府的南雁旅游开发公司，承当建立任务、融资平 台，与管委会同级别，委托管委会管理，管委会主任兼投资公司董事长兼职不兼薪。所辖各乡镇的书记镇长兼任功 能区副主任该功能区运行体制设计为“大镇带小镇。一是由水头镇书记兼任功能区书记，将功能区与县风景旅游局合署办公，办公地点从县城迁至水头，在最高决策权上做到了最大 镇、功能区、旅游局三者的统一

14、。二是考虑到水头地价明显 高于周边乡镇，县委、县政府确定水头镇的数块土地出让对 口用于功能区建立启动资金，解决资金难题。三是将北港生 态旅游功能区工程建立联合审批局与水头镇便民效劳中心 整合为县行政审批北港分中心，效劳围覆盖整个功能区。存在的问题：一是功能区的功能不是很突出。该功能区 的核心景区根本在南雁镇，水头镇是工业重镇，功能区书记 是水头镇书记兼职，难以完全从旅游角度协调全区工作。二 是虽有县行政审批北港分中心，名义上归管委会管，但 实际上，因水头书记直接授权乡镇直接收辖，根本上管委会 无法参与。三是执法权没有授权到位，管委会事实上既没有 审批权也没有相关综合执法权。根本上处于旅游局加强

15、版的 工作状态。四是功能区管委会的命名是以本地人的俗称命 名，没有知名度，不利于旅游品牌打造推广。三文成百丈漈-飞云湖生态旅游度假区管委会其的性质属于文成县政府的派出机构，正科级单位，书 记副县级待遇，主任正科级。功能区下设党政办、风景旅游 规划建立科、风景旅游行业管理科和旅游市场开发科、百丈 漈-飞云湖风景旅游质量监视管理所、旅游市场营销招商效劳 中心、工程建立效劳中心核百丈漈 -飞云湖风景名胜区管理处 等8个职能科室；成立了直属于县政府的文成县旅游开发投 资，承当建立任务、融资平台，与管委会同级别，委托管委 会管理，管委会主任兼投资公司董事长兼职不兼薪。所辖各乡镇的书记镇长兼任功能区副主任

16、存在的问题：主要是与部门协商需要解决审批权与执法 权的未落实。四泰顺廊桥-氮泉生态休闲旅游度假区其的性质属于泰顺县政府的派出机构，正科级单位。下设办公室、规划开展科、投资建立科、招商综合科四个科室， 下属泰顺县廊氮度假区工程咨询审批代理效劳中心、泰顺县 廊桥文化园开发管理中心和氮泉景区开发管理中心；此外， 还有由县政府控股的泰顺绿野旅游开发下属的子公司“绿城 旅游开发为功能区规划会管理的企业，其董事长由氮泉景 区开发管理中心主任兼职兼职不兼薪。存在的问题：一是职能相比照拟弱小，仅相当于一个建立指挥部。二是功能区与旅游局分开办公，因此其行业管理、市场营销、旅游规划等职能与旅游局职能相重叠，造成行

17、政 资源浪费，给功能区的涉旅企业造成多头管理的麻烦。四、几点思考与建议一功能区的开展类型问题四个生态型功能区是在前年市委市政府考虑全市经济 开展特点，根据当地的实际情况做出的部署。两年过去，有 些县的情况发生了变化。两年前，像文成与泰顺两个县都未 明确旅游主业化，全域景区化的思路，故建立旅游功能区有 其必要性，但现在文成与泰顺都明确了要主要开展旅游的思 路。管委会的职能又落在开展旅游经济功能上，是否多此一 举？这两个功能区的存在是否还有必要？就目前来说，文成 核心景区都在功能区，开展好核心景区，形成打得响的品牌 景区对全县旅游经济势必造成巨大带动与辐射效应。因此， 功能区作为管理的一个层级来说

18、还是有其价值。只是不能再 像现在这样仅仅是具有经济管理职能还应赋予其社会管理 职能。泰顺的功能区主要工作重点在于廊氮度假区的建立， 旅游功能区的特色不明显。目前职能是个度假区建立指挥 部，建成后可以成为度假区管委会，负责度假区的管理。永嘉与平阳的外部条件根本没有变，这里不再讨论其存 在的必要性。二进一步明晰功能区管委会的定位从建功能区的初衷来看，是为了协调相关旅游资源丰富 的乡镇，使其能统一到开展旅游经济的这一共同目标上来。 所以协调整合功能是功能区管委会的主要职能。在中国这种 层级鲜明的政府体制下，论资排辈的风气盛行的工作环境 中，有效的协调一般是由上级来协调下级。因此四大功能区 管委会首先

19、就存在巨大的先天缺乏，都是正科级单位，非副 县单位，因此在协调功能的发挥上，根本属于小牛拉大车， 难度极大。其次，虽说功能区的主要职能是促进区域的经济 开展，但实践证明，经济功能与社会功能事实上并不能够完 全区分，两者总是严密相连。因此，在与乡镇的责权划分上 存在边界不清的问题，协调乡镇非常困难。特别是经过乡镇 的撤扩并，乡镇的权力大大增加，对管委会的协调甚至可以 置之不理。功能区管委会的人员根底，大局部是来自当地旅 游局，属弱势部门，突然成为管委会，权力大增，不免让其 他部门的工作人员羡慕嫉妒恨，因此在微观上，部门协调也难度很大。最后在这些种种压力下，功能区管委会沦为旅游 局升级版，不能发挥

20、功能区的应有协调整合职能。因此作为上一级部门要进一步明确建立功能区管委会 的目的，从体制机制上保障其经济管理功能的发挥。三几点体制机制改革的建议。1、体制入手，从宏观上提升功能区管委会管理能力。 提升管委会单位级别到副县，特别是永嘉、平阳、文成三个 所辖区域广，协调难度大突出的管委会，确保其在定位上比 所辖单位与协调单位高一层级，增强其功能区的协调功能。 从目前客观条件来看功能区管委会要提升单位的审批权限 在省政府，在中央加强编制管理的背景下，以功能区的名义 申请，没有先例，因此难度大。但从等的国家级风景名胜区 管理局都是副县单位的先例可以看出，管委会升到副县级单 位的希望还是有很多的。2、机

21、制入手，从微观上设计功能区制衡权力实施。为 了发挥管委会的协调功能，各地县政府在设置功能区时还是 想了些方法的。主要做法有三点，一是四大功能区按最初设 计，都安排了最高领导高配，但因市政府政策调整，局部县 未能实现。二是各县都根本安排了功能区所辖乡镇书记或乡 镇长兼任管委会副主任。三是管委会一把手的选择上都是选 择拥有辖区丰富人脉和管理协调经历的干部担任。但这些都 是属于人治的方法，不是法制的方法。成效因人而异，甚至 因领导职责不清造成部矛盾。为解决这些矛盾，建议从以下 几点理顺机制，制衡权力。一是赋予功能区管委会对所辖乡 镇领导的人事任免话语权，辖区乡镇领导的任免需要征得功 能区的同意。二是针对主要旅游资源分布比拟集中的功能 区，建议功能区与核心景区所在乡镇合署办公，管委会主任 兼所在乡镇的书记。三是理清功能区管委会部领导与企业的 最高领导与主要领导职责划分问题，形成分工明确的工作合 力。3、责权平衡，赋予管委会的权力要到位。目前