EPC总承包管理存在的问题与对策

1、Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006项目管理欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006欢迎访问：中国化工建设网Petroleu

2、 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006EP（总承包管理存在的 问题 对策 与周仁清（中国石化集团宁波工程有限公司，浙江宁波3 1 5 0 0 0 ）摘 要根据笔者的工作实践并结合对部分大型国有工程公司的考察，对目前我国在EPC总承包管理中存在的问题进行了系统分析， 提岀了解决这些问题的对策，旨在为发展EPCX程项目总承包管理提供思路。关键词EP总承包问题对策欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vo

3、l. 28 No.2Apr. 2006欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006所谓EP C总承包，即设计采购施工 （Engineering Pfocureme 总承包，C是bn 指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设 计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的 质量、安全、工期、造价全面负责。这是一种典型的工 程总承包方式，也是我国工程总承包的发展方向。根据 工程项目的不同规模、 类型和业主要求，工程总承包还 有设计施工总承包（D

4、 B）设计采购总承包（E P）和采购施工总承包（P C ）等方式。我国从2世纪8 0年代开始，在化工、石化等行业 开始进行工程总承包的试点，随后在其他行业逐步推 广，至今已有2年的历史了。尤其是2 0（年32月建设 部印发了关于培育发展工程总承包和工程项目管理 企业的指导意见（建市2 0 0 3 3以下简称“30号 文”）后，政府主管部门对工程总承包进行了大力的推 广，行业协会和高等院校也进行了大量的理论研究和 专业人才培训，2 0 0年还发布了建设项目工程总承 包管理规范（GB/T5 0 3 5 8可以说,5工程总承 包在我国已经有了长足的发展，取得了可喜的成绩。目前，“入世”过渡期满，外国

5、工程公司进入中国 工程建设市场数量增加， 市场竞争越来越激烈。 然而， 国内的工程总承包尤其是EP总承包管理尚存在许多亟待解决的问题。这些问题存在，若不予解决，将严重 影响工程总承包尤其是 EP总承包管理的发展。1 E总、承包管理存在的问题以下据笔者对部分大型国有工程公司的考察并结 合实践体会，对我国EPC总承包管理在国家政策法规、 建设项目业主、总承包商普遍存在的问题进行分析。1.1国家政策法规方面存在的问题布了 “3 0号文”，并于2 0（年颁发了建设项目工程 s总承包管理规范n ）（GB/T 5 0 3 5 8 2 0 0 5 ）国家标 在许多方面还缺乏与实际操作直接相关的政策性法律 法

6、规和指导性规定，目前较突出的有以下几方面：（1）工程总承包在法律中的地位不明确。虽然工程 总承包在国内已经推行多年， 但多年来，还没有出台工 程总承包的相关法律、 法规。建筑法、招标投标法 和建设工程质量管理条例 等法律法规只是对勘察、 设计、施工、监理、招标代理等有具体规定，而对工程 总承包这样一种国际通行的工程建设项目组织实施形式，在我国的法律法规中还没有相应的规定。1 9 9 7 年 颁布的中华人民共和国建筑法虽然在第 2条提出 提到了 “提倡对建筑工程进行总承包”，但该法的调整 范围仅是各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配 套的线路、管道、设备的安装活动。（2）工程总承包市场准入仍有

7、障碍。虽然“30号文”和此后的关于工程总承包市场准入问题的复函（建办市函2 0 0 3 57对此作了明确的意见，“工程总 承包资格证书废止之后，对从事工程总承包业务的企 业不专门设立工程总承包资质。具有工程勘察、设计或 施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程 项目范围内开展工程总承包业务。”但企业开展工程总承包仍遇到了一些障碍，设计企业和施工企业的资质证书上也没有可以开展工程总承包的内容。（3）缺少规范工程总承包市场行为的文件规定。目 前我们国家在工程设计、施工、监理等在招投标方面都 有相关规定，但是还没有工程总承包招投标管理办法， 使得地方建设行政主管部门和企业在工程总承包招投标过程

8、中缺乏可供操作的政策依据。工程设计、施工、欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006关于工程建设项目的总承包，虽然国家2 0 0 3年发监理都已经有相应的合同示范文本，工程总承包合同欢迎访问：中国化工建设网Petroleu 石and 化1工工建设设onstruction第28卷第2期2 0 0年 4 月Vol. 28 No.2Apr. 2006' I： i 欢迎访问：中国化工建设网周

9、仁清EP总承包管理存在的问题与对策还没有示范文本，导致实际操作时，或者参照国际上的 FIDIC合同条件和国内的建设工程施工合同示范文本， 或者自己拼凑起草， 合同内容很不完整、 规范。在工程 造价、费用计算方面，至今也没有指导性的意见，而单 项的工程设计、施工、监理等都有相应的计费办法。（4）缺乏相应的企业信誉评估、银行担保、税收制 度等政策。例如在对于 EP总承包工程的流转税规定 就不是非常的明确和清晰，更没有体现培育发展工程 总承包的精神或意见。 又如，开展工程总承包，尤其是 EP总承包，总承包商将需要大量的资金，我国银行 对企业的信贷额度本来就较低，而国家同样也没有给 予总承包项目的融资

10、以优惠政策。法律法规体系不完善、不健全，直接影响了工程总 承包的规范化开展。1. 禮设项目业主方面存在的问题在建设项目的业主和总承包商两个建设责任主体 中，建设项目业主的行为起着举足轻重的作用。但对于进行EP总承包这样的合约方式问题，建设项目业主 在认识和操作上还存在着很大的差距。（1）业主认可度低市场发育不完善。众所周知，我们国家在推行工程总承包之前，基本实行的是甲方（建设单 位）负责组建，乙方（施工单位）负责建设，丙方（设计单 位）负责设计的“工程指挥部”管理模式，其明显的弊端是 设计与施工、设备制造、设备采购、调试分工负责脱节多， 协调量大，责任主体不明确，往往造成工程投资增加、工 程进

11、度延误、工程质量不高的弊端。国家推行工程总承包 后，虽然目前大多数外资项目业主认同工程总承包方式， 许多民营项目业主也能够接受工程总承包方式，但是一些政府投资或国有投资为主的项目业主没有充分认识到工程总承包在工程建设中所发挥的积极作用和显著 效益。少数业主认为实施工程总承包以后，自己的权力受 到了削弱，不愿采用工程总承包方式组织项目建设。 多数 的政府投资或国有投资为主的项目业主还习惯将勘察、 设计、采购、施工、监理分别发包，甚至肢解发包。有的业 主对建设部的总承包政策理解不够，不承认设计企业或 施工企业的工程总承包资格，使企业在市场准入上遇到 了很大困难。（2）业主操作不规范，导致真正意义上

12、的 EPC总承 包商成本的大量增加，有的甚至埋下质量隐患；有的业 主仍然习惯于从前的管理模式，喜欢由自己来进行工 程设备的采购，导致设备质量、供货期与施工相脱节， 有的变成了既不是 EPC总承包、也不是 D-B总承包 （设计施工）的模式；还有的业主认为既然总承包合 同签的是固定总价合同， 就不存在洽商变更问题了， 就 连设计意图的变更也不给予总承包商以费用的调整。（3）业主项目管理人才缺乏，导致EPC总承包在实 施中困难重重。业主方项目管理人才和知识的缺乏往 往经常引起与总承包商的扯皮。虽然国家同时也在大 力推行项目管理服务（PM）方式和政府投资工程强制 实行监理制，但在项目的实际运作中业主的

13、意见往往 将产生重要和关键性的影响，这尤其在项目前期和总 承包合同谈判阶段特别明显。由于业主缺少真正精通 项目管理的人才，不了解和掌握EP总承包工程的运行规律和规则，在项目实施过程中与总承包商难以沟 通，例如在 EP总承包合同谈判阶段业主常常提出一 些明显不合理的价格和责任条款。而目前我们国家在 培养项目管理人才方面往往只注重于承包商的建设项 目管理知识、人才的培养，对业主方的项目管理人员既 没有资质上的要求，又没有进行严格培训，导致在建设 项目管理上的决策权力与其管理知识的不相适应。1. 3总承包商自身方面存在的问题工程总承包最大的特点是实行设计、施工一体化，总承包商可以把资源最佳地配置、结

14、合在工程项目上，减少管理链和管理环节，充分体现总包协调和整合能 力，有利于优化设计方案，对缩短工期、保证质量、控 制投资，节约资源发挥重要作用。 但是，由于多种原因， 总承包商在自身方面也还存在着诸多问题。（1）总承包项目管理组织和体系不健全。工程总承 包不仅要求总承包商承担项目的设计、施工和采购工 作，关键是要求总承包商作为总包方要建立健全系统、 完善和科学的总承包组织管理体系，并从企业的经营 战略、项目管理理念、现代化管理方法和多形式的承包 模式等，全面、全方位、全过程都要发生根本性的变化。 然而，目前虽然部分大型建筑业企业（集团）成立了工程总承包部或工程总承包公司，但不少企业在组织机 构

15、、服务功能等方面还根本不能满足工程总承包的要欢迎访问：中国化工建设网:'11周仁清EP总承包管理存在的问题与对策包难以实现。实践中，有的业主即使采取了EP总承包的项目管理方式，但在具体的实施和操作中不规范的地方也较普遍。例如有的业主忽视项目前期的运作，方案设计不规范或不到位，导致施工图设计时问题较；多；有的业主对建设工期进行不合理的压缩，导致总承：-i；二二二 iblisJ求，缺乏与工程总承包相适应的组织管理体制与项目 管理目标体系，同时，由于项目管理信息技术和管理手 段的落后，很难体现工程总承包对项目组织和体系的 根本要求，加上技术开发与应用能力

16、不足， 与国际型工 程公司更是相差甚远。欢迎访问：中国化工建设网:'11Petroleum and Chemical Con struct ionRec 石油化工建设2 0 0年第 28卷第2期(2) 总承包商内部运行机制不合理。大多数总承包 商对EP总承包管理模式尚未进行全面深入研究，还 没有真正理解和把握其运行规律，加之原有项目组织 方式和习惯势力的影响和制约，在总承包内部运行模 式上依旧按照原有的方式进行运作，使得工程总承包的优越性难以充分发挥。更有甚者，有的EP总承包商其企业内部的设计、采购和施工未形成有机整体，内 部业务链相互脱节，从而导致在设计上的优化设计缺 乏条件和动力，

17、在采购上对设计意图不能全面把握造 成采购不及时甚至错误，这就根本违背了进行工程总 承包的初衷。(3) 总承包商的功能不匹配。据中国建筑业协会工 程项目管理委员会的调研发现，凡是开展工程总承包 较好的建筑业企业多数兼具设计和施工功能，特别是 随着e防式，即“边设计、边施工”模式越来越多地 被业主采用，建筑业企业单纯的“按图施工”已远远满 足不了建设市场的要求。 但是，由于国内市场发育以及 资质壁垒等原因，以施工为主体的建筑业企业在国内开展工程总承包业务一般都局限于深化图设计-施工总承包和采购-施工总承包，真正涵盖设计、采购、施 工全过程的相对较少。而设计企业在施工管理和项目 管理上又普遍的缺乏经

18、验，这也很大程度上制约了总 承包的发展。(4) 总承包商的基础管理薄弱,价格数据库不完善。 目前绝大部分总承包企业的价格数据库不完善，有的 甚至还是空缺。这主要是长期受到国内实行的统一定 额管理体系的影响，价格数据库尤其是设备价格数据 库的缺乏或不健全，将对总承包商产生极大的经营风险。(5) 总承包商缺乏复合型的国际工程总承包管理人才，国际市场竞争力薄弱。目前国内大多数总承包商能 掌握现代项目管理知识的并适应海外项目要求的项目 经理、商务管理、工程造价、合同及法律管理、融资人 员还比较缺乏，这就极大地制约了海外业务的发展，也影响了在海外项目执行的效率与效益。同时，建筑市场开放以后，国外总承包工

19、程公司的大量进入，由于国内总承包商复合型人才的缺乏，制约了与国外公司竞争或合作的能力。2解决问题的主要对策针对国内在 EPC总承包管理方面存在上述问题， 笔者提出以下解决问题的主要对策。2. 鉴于国家政策法规方面存在的问题，一方面各级人 大和政府部门应尽快完善政策法规，创造良好市场环 境；另一方面要强化法律法规的执行力度，切实推动 EPC总承包管理的发展(1) 要修订充实和完善现行的法律法规，增加有关 工程总承包条款。尽快出台严密的、符合国际惯例的工 程总承包管理办法、工程总承包合同文本、工程总承包 招投标等规章制度。用法规形式明确工程总承包模式，特别要加强对业主肢解建设工程进行明确的规范，

20、如凡 符合工程总承包标准与规模的建设项目，要求业主一般 不得平行发包或化整为零，否则视为违规。可喜的是，政府部门已在行动，例如，中国石油 和化工勘察设计协会和中国勘察设计协会建设项目管 理和工程总承包分会受建设部的委托，已经召开了 工程总承包合同范本和工程总承包招标投标管理 办法专题研讨会，预计不久工程总承包合同范本和 招标投标管理办法将会颁布实施。(2) 国家应当切实解决工程总承包企业的市场准入问题。要结合贯彻实施行政许可法，修订和完善现 有企业资质管理等有关规定。特别要围绕工程总承包 企业的资质转换这个核心问题，通过改造和重组调整勘察、设计、施工、监理企业组织结构，建立以核心 层为主的集团

21、型企业的方式和途径，通过资质转换， 充实专业科技人员，调整企业智力结构，增强科研、设 计、施工、采购一体化能力的方式和途径，通过增设相应资质，调整企业经营结构，实现多元化经营和跨 国经营的方式和途径。从而建立起企业集团化、管理 集约化、经营综合化、产业国际化的体制。(3) 政府部门要积极为培育工程总承包招投标市 场，创造良好的市场环境创造条件。从法律上允许承 包商融资、投资承包工程，对于垫资带资工程，应以法律形式明确最低利息和偿还期限，形成一种有利于承包商开展融资的市场环境，降低承包商的资金风险。 建设主管部门应制定与工程总承包项目管理相适应的 取费方式与标准。同时应推行履约保函与工程保险制

22、度，使工程总承包管理的建设方式从起步就与国际接 轨。明确EP总承包工程的流转税规定，并充分体现 国家培育发展工程总承包的思想精神。' I： i 改革招投标程序尽快使施工图设计进入市场 竞争领域。去年建设部等六部委联合颁发的关于加 快建筑业改革与发展的若干意见中已经提出要“推 进施工图设计与方案设计相分离”，当前应尽快出台配 套文件。因为推行工程总承包的经验表明，改革现有 的招投标程序，实行以扩初设计和技术规范、标准为 基础的招投标机制，把施工图设计推向市场竞争领域,欢迎访问：中国化工建设网周仁清EP总承包管理存在的问题与对策促使企业加强自身的先进施工技术方案

23、进入竞争，为 总承包商优化施工图设计和施工技术方案提供空间， 这既是与国际惯例接轨的必然要求，也是适应建筑市 场运行机制和培育建筑业企业开展工程总承包的客观需。2. 針对建设项目业主方面存在的问题，一方面要大力 推行工程项目管理方式，同时要对项目业主进行项目 管理人才和知识的培养、 灌输；另一方面进一步落实国 家投资项目的业主项目责任制，增强业主进行EPC总承包的内在动力(1) 要解决建设项目业主的问题，推行新的工程项 目管理方式是一个重要方面。因为除了大型建设工程 项目及建设单位会发生建设工程的一期、二期甚至三期，投资者会当多次的业主外， 许多的业主都是一次性 的，以前没做过建设项目的业主，

24、 以后也不会再继续投 资做建设项目业主，要求其很精通建设项目的管理是 不现实的。所以，业主委托工程项目管理企业， 按照合 同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程 或若干阶段的管理和服务这种管理方式应大力推广。(2) 针对业主浊P总承包认可度低的问题， 首先 要对政府基础设施建设工程和国有企业的投资项目实行总承包在政策上作强制性的规定；其次是进一步落 实国家投资项目的业主项目责任制，使建设业主有搞 EP总承包的内在动力；另外，要广泛宣传，统一思 想，提高认识，并使业主深刻认识到实行总承包对建设 项目节约投资、加快进度、提高质量的优越性。(3) 加强业主项目管理人才或总承包管理知识的培 训

25、。政府可以出台项目业主进行投资项目建设时必须 要有注册建造师担任项目经理这样的强制性规定(自己没有人才时可以临时性的在社会上聘用)，进一步推行P防式，如果由业主方自己管理时，也要要求有合格的项目经理。业主方的人员如果有丰富的项目管理 知识，不但有利于业主对投资项目的管理和控制，而且还有利于业主、总承包商双方建立“共同语言”。2. 3针对总承包商存在的问题，一方面要从完善总承包 项目管理体系入手，强化EPC总承包管理有效运行机制的 建立；另一方面要提升总承包功能，增强企业竞争力(1) 完善总承包项目管理体系，要严格按照国家标 准建设项目工程总承包管理规范的要求，建立、健全总承包项目管理组织和管理

26、体系，建立总承包项目 管理的总体统一目标和内部运行模式。要开展工程总 承包业务，企业必须是工程公司，而工程公司与传统的 设计院或施工单位不同，它必须以工程项目为研究和服务对象，从组织体系、技术体系、项目管理体系、人 才结构等方面为建设项目全过程提供服务，所以，应转变总承包商内部原有的运行模式，切实加强内部设计 与施工、采购的融合，紧紧抓住通过设计、 施工方案等 过程优化节约成本的本质要求，这样才能满足进行工 程总承包的客观要求， 也体现了总承包本来的意图。(2) 提升现有设计或施工企业的总承包功能，进一步贯彻落实建设部“30号文”，通过对具有工程设计或 施工总承包资质的工程设计、施工企业改造和重组