地方权限争议解决机制研究论文

1、地方权限争议解决机制研究论文 内容提要中央与地方的权限争议，是亟待加强研究的一个重要的宪法问题。解决中央与地方权限争议在联邦制和单一制国家有不同的模式，但基本上是由司法机关或专门的机关处理。我国现行解决中央与地方权限争议的机制，符合国家体制，但不够健全。随着地方制度的深入改革和权力下放的进程，要在进一步明确划分中央与地方立法权限并逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资等领域的分工和职责的基础上，完善解决中央与地方权限争议的法律，建立健全中央与地方权限争议的处理机构。 关键词中央与地方的权限争议解决机制 中央与地方的权限争议，是中国历史上政治变迁的一个重要原因，也是一个重要的宪法问题。过去，当中央

2、与地方出现权限争议时，解决争议主要是采用军事和武力手段，而在倡导依法治国和建设政治文明的今天，我国中央与地方权限遇有争议时，应如何以比较文明的方式解决？对此，总的来说，并没有找到能够平稳解决中央与地方之间紧张关系的思路和办法，因此，从理论与实践结合上探讨建立健全我国中央与地方权限争议解决机制，具有十分重要的意义。 一、解决中央与地方权限争议的基本模式 中央与地方权限争议，首先涉及到的是中央与地方权限的划分的问题，这是处理国家整体与部分关系的一项重要内容，也是许多西方国家宪法的一项重要的制度安排。 （一）联邦分权及其权限争议解决 在联邦制国家，国家整体与部分的关系，主要表现为联邦与联邦主体以及联

3、邦主体与地方的分权关系。 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。前者由联邦宪法划分；后者由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会决定或批准。 联邦制国家除了以联邦宪法的形式划分联邦与联邦主体的权限，并且以联邦主体宪法或法律的形式划分各联邦主体与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例或惯例确定联邦与联邦主体或联邦主体与地方的权限发生争议时的解决途径。 以权限发生争议时的处理机关为标准，西方联邦制国家处理联邦与联邦主体或或联邦主体与地方的权限争议主要有两种模式。 一是普通司法机关模式。在法制发达国家，主要由普通法院来裁决联邦与联邦主体或地方的权

4、限争议，如1810年美国联邦最高法院通过审理“弗莱彻诉佩克案”确立了联邦最高法院对州法是否违反联邦宪法的审查权；在美国，联邦最高法院审查的宪法案件中，有的涉及的就是州或地方与联邦权限争议的重大宪法斗争。1根据美国许多州的宪法，如果州法与地方自治宪章对全州性问题发生冲突，则州法优先；而对于地方性问题，不得制定州法。如发生权限争议，由州最高法院管辖。2 另一种是专门机关模式。如德意志联邦共和国根据1949年基本法设立联邦宪法法院。宪法法院关于对联邦和各州的权利义务发生分歧，特别是在执行联邦法和联邦在执行联邦监督时发生的分歧，有管辖权。 （二）单一分权及其权限争议解决 在单一制国家，国家整体与部分的

5、关系，主要表现为中央与地方的关系。 西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式： 一是以宪法具体列举中央与地方的职权，如1947年制定并经多次修改的意大利共和国宪法第五章的有关规定。 二是一般由中央以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限，如1947年日本国宪法第八章的规定。 单一制国家除了以宪法或一般法律划分中央与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例确定中央与地方的权限发生争议时的解决途径。 以权限发生争议时的处理机关为标准，西方单一制国家处理中央与地方的权限争

6、议主要有两种模式。 一是司法机关或准司法机关模式。如在日本以地方政府为当事人的诉讼，都必须服从司法机关的判决。机关诉讼等难以作为法律诉讼的事件也可提交司法诉讼；根据修订后的地方自治法，在总理府（现内阁府）设立了一个新的机构-中央地方争讼处理委员会。3 在英国，没有设立独立对地方政府实施一般行政监督的政府机构。地方政府与任何其他法人或任何自然人一样，更多地受法院的监督和制约，也即，如何地方政府侵犯了私人的权利或违反合同，则可依侵权法或合同法被起诉；如果地方政府触犯刑律，则可能被作犯罪指控。 在法国，1982年改革以前，国家代表可直接监管地方议会，1982年以后，改变了国家对地方议会的监督方式，取

7、消监管，代之以行政诉讼的方式，即如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时可向行政法院起诉。 二是专门机关模式。如根据1947年并经多次修改的意大利共和国宪法第127条，如大区认为某一共和国法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治权，可于该法律或法令公布之日起60日内向宪法法院提起合宪性审查。 二、我国现行制度下中央与地方权限争议解决机制 （一）中央与地方权限划分的基本内容 从宪法角度看，1949年后，我国中央与地方权限划分的发展有三个阶段。 第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的共同纲领。其在中央与地方权限划分上最具特色的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质

8、，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”（第16条）；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”（第33条）：“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”（第40条）。 以1954年宪法标志，中央与地方权限划分的发展进入了第二阶段。1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制。值得注意的是，在这种体制下，1954年宪法（及以后的1975年宪法和1978年宪法）取消了共同纲领中关于中央与地方职权划分的法律规定。 1978年12月十一届三中全会以后，中央与地方权限划分的发展进入了第三个阶段。 作为这一阶段的法律表现形式，1982年宪法确立

9、了中央与地方权限划分的基本内容： 1、以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充：1982年宪法规定，我国是“统一的多民族国家”（序言），“各少数民族聚居的地方实行区域自治”（第4条），“国家在必要时得设立特别行政区”（第31条）； 2、民主集中制：1982年宪法规定：“国家机构实行民主集中制的原则”。其重要内容之一是“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。4 1982年宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权。同时，地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法（下称地方组织法）、民族区域自治法和

10、两个特别行政区基本法，还分别列举了一般地方国家机构、民族自治地方的自治机关以及特别行政区的具体职权。 （二）中央与地方权限划分及争议解决机制 中央与地方权限争议的解决，从范围上看，主要涉及到两个领域，即立法领域和行政领域。 1、立法领域权限划分及争议的解决 根据1982年宪法，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，并在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改（但是不得同该法律的基本原则相抵触）；2000年立法法具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律

11、的事项。 同时，为了充分发挥地方的积极性、主动性，使地方因地制宜解决问题，有必要适当划分立法权给地方。依照地方组织法和立法法的规定，省级和较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。根据宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。根据两个特别行政区基本法，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公布即生效，这些法律虽然须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律的生效。 立

12、法领域分权的争议解决，主要有下列几种途径： （1）批准或决定：如全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度；全国人大常委会有权决定个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，批准自治区的自治条例和单行条例。 （2）撤销：如全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例。 （3）裁决：如地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大

13、常委会裁决。 （4）发回：如全国人大常委会如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。 （5）解释宪法或法律：全国人大常委会通过解释宪法或法律，处理涉及中央地方权限的争议。如2004年4月6日十届全国人大常委会第八次会议通过的全国人大常委会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释。 2、行政领域权限划分及争议的解决 宪法没有具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行

14、政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。地方组织法并规定，县级以上的地方人民政府管理本行政区域内的行政工作。 行政领域分权的争议解决，主要有下列几种途径： （1）批准或决定：如国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。 （2）改变或撤销：如国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章。 （3）裁决：如部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 （4）协商：如民族自治地方的建立、撤销、合并或者变动，区域界线的划分，名称的组成，由上级国家机关会

15、同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。 （5）解释行政法规、规章或规范性文件：国务院通过解释行政法规条文本身或国务院法制工作机构通过对行政法规具体问题研究答复；规章或规范性文件制定机关（如国务院及各组成部门等）通过对规章或规范性文件的解释，处理涉及中央与地方权限争议的问题。 （三）现行权限划分和争议解决机制的问题 以上是我国解决中央与地方权限争议的主要机制，它们在一定程度上对解决中央与地方权限争议发挥了一定作用，但上述机制也存在不少问题。 1、宪法对中央与地方权限的划分过于原则，没有具体规定哪些事项为中央的专有权力，哪些事项为地方的专有权力，哪些事项为

16、中央与地方的共有权力。应当指出，确认中央高度集权的1954年宪法（及以后的1975年宪法和1978年宪法）取消共同纲领中关于中央与地方职权划分的规定，以及1982年宪法未规定共同纲领中关于中央与地方职权划分的规定，这不能说是一个进步，以至于中央地方权限没有明确的界限，这容易引起中央与地方权限的争议。 2、尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的中央与地方关系法或中央与地方权责纲要，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。 3、现行制度下主要由最高国家权力机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，这虽有符合体制的优点，但最高国家权力机关和最高国家行政机关

17、本身是中央机关，其公正性令人怀疑；而且由于处理中央与地方权限争议是一项高度专业化和技术性很强的工作，目前全国人大的专门委员会、全国人大常委会的工作委员会，主要不是按处理中央与地方权限争议涉及的事务范围设置的，且它们和国务院法制工作机构在审查提交备案或提出异议的法规或规章时，一是工作量太大，已感力不从心；二是缺乏公开、具体的程序；三是缺乏应有的权限。 4、1982年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这一规定在计划经济体制下有一定的可行性，但对其在建立市场经济体制和实现依法治国条件下的合理性，有学者提出了质疑。5 5、现行制度下由最高国家权力

18、机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，主要是针对法规和规章与上位法之间立法方面的问题，而实际上中央与地方权限争议远远不只是这些，还大量涉及其他权限特别是行政权、财政税收权等方面的权限争议，而对立法以外的争议如何处理，还缺乏具体的程序和制度，也没有负责处理争议的相应机构。 6、处理中央与地方权限争议涉及许多宪法争议，甚至涉及违宪审查，而我国目前缺乏专门的、有效地处理中央与地方权限争议的宪法监督机构，也没有建立起完善的地方利益的表达和协商机制。 三、完善中央与地方权限争议的解决机制 处理中央与地方权限争议，首先是要依法划分中央与地方的权限，并在此基础上建立健全解决中央与地方权限争议机制。

19、（一）依法划分中央与地方权限，预防权限争议的发生 产生中央与地方权限争议的主要原因之一，是中央与地方权限划分不明确，而要依法划分中央与地方的权限，首先要明确权力是有限的，要受到监督和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡。 中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的，如何处理国家利益和地方利益的关系，在当代绝大多数国家都是国家政治生活中的一个重要原则问题。我国是社会主义国家，中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分

20、重要的问题”。6 改革开放的经验已经证明：“一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。”7但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着，中央与地方之权应该是分立的，在法律规定的范围内，地方政治共同体“也有一种意志要表达和执行”。8 邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为是中国政治体制改革包括的三项内容之一。9党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。 中共中央关于完善社会主义市

21、场经济体制若干问题的决定指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”10 因此，要完善有关权限划分的宪法规定和立

22、法，逐步实现中央与地方权限划分的法定化：一是在修改宪法时，适当增加中央和地方的关系的内容，加强对中央与地方分权的宪法调整；二是要制定中央与地方关系法或修改地方组织法，规定中央与地方职权变更的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，防止盲目性和随意性；三是要在制定立法法以后，抓紧研究制定中央与地方在行政管理领域，包括金融、投资和社会保障等领域的分工和职责的法律规定；四是要制定中央与地方收支划分法律规定，解决中央与地方财税体制的诸多问题。 只有依法确定中央与地方的权限划分，才能从根本上预防中央与地方权限争议的发生，并在争议发生时有效地解决。 （二）完善中央与地方权限争议的解决机制 1、完善中央与

23、地方权限争议解决的法律 国外不少国家有关于地方利益表达机制和中央与地方权限争议处理的法律规定，如根据日本地方自治法，中央政府对地方公共团体进行必要干预时，应尽可能尊重地方公共团体的自主性，以推动中央与地方关系从过去的上下、主从关系朝着对等、协商关系转换；另外，为处理已经出现的争议，法律要求中央政府应设立中央地方争讼处理委员会，处理涉及中央与地方的权限争议。 而在我国，无论是作为国家根本法的宪法，还是作为地方制度基本法的地方组织法、民族区域自治法和两个特别行政区基本法，都缺乏有关中央与地方权限争议的协商和裁决的具体法律规定。 根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人民政府有权管理本行政区域内的

24、行政工作，并办理上级国家行政机关交办的其他事项。同时，应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。但如果省级地方政府与中央政府部门或派驻机构在执行法律时发生争议时应如何裁决和处理？没有具体规定。11 根据民族区域自治法，民族自治地方享有广泛自治权，并规定了上级国家机关的职责，但如果上级国家机关侵犯了民族自治地方的自治权或因不履行上级国家机关的职责而发生争议，应如何处理？没有具体规定。民族区域自治法是一部基本法，实践证明，没有多种法律、法规与之相配套，自治法的各项原则规定落到实处是非常困难的。12 根据两个特别行政区基本法，特别行政区是

25、中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。但特别行政区享有行政管理、立法和独立的司法权等权限。特别行政区法律须报全国人大常委会备案；全国人大常委会有将有关法律发回和解释基本法的权力。但除此之外，如发生争议如何解决，没有规定具体的处理程序。另外，基本法规定中央政府所属各部门、各省级地方均不得干预特别行政区根据基本法自行管理的事务，但如果出现干预和权限争议，应如何处理？也没有规定。 最后，虽然立法法规定了立法权冲突时的适用规则和裁决机构，但没有规定具体的适用程序；我国也没有对于中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责等方面发生争议时如何

26、处理的具体法律规定。 因此，不论是将来修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系，都要按照宪法和法律规定的民主程序，建立健全中央与地方权限发生争议时的解决机制。 2、建立健全中央与地方权限争议的处理机构 目前，在全国人大及其常委会下，涉及中央与地方权限争议处理的机构，主要有两类： 一是全国人大的专门委员会：根据宪法和全国人大组织法，全国人大会设立民族、法律等专门委员会。各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；全国人大或其常委会可组织对于特定问题的调查委员会。全国人大专门委员会在行使职权过程中涉及中央与地方权限争议

27、的处理问题。 二是全国人大常委会的工作委员会：根据立法法，常委会工作机构（法制工作委员会）有权研究拟订法律解释草案、对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案，并研究其他机关、团体、组织和公民提出进行违宪和违法审查的建议。另外，根据两个特别行政区基本法设置的全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会，可就有关香港和澳门特别行政区基本法关于中央与地方关系的条款和基本法解释条款实施中的问题进行研究，并向全国人大常委会提供意见。这些机构在行使职权过程中也涉及中央与地方权限争议的处理问题。 但是无论是全国人大的专门委员会或是全国人大常委会的工作委员会都不是按照研

28、究和处理权限争议事项所影响的地域范围来设置的，而且从目前情况上看，其人员组成、机构性质、权限和工作程序等，还难以承担得起处理中央与地方权限争议的重任。尽管近期全国人大常委会的法制工作委员会设置了法规审查备案室，可以说是一个进步。13 有学者建议在全国人大及其常委会內设立专门的“地方事务委员会”，由各省、市、自治区人大代表团直接选举一或两名本地的全国人大代表而组成，负责研究、协调和审议人大议事中有关地方的各种事务。14 实际上，在国外，有的国家议会中就有类似机构，如英国议会下院中的威尔士委员会、苏格兰委员会、北爱尔兰委员会等。这些议会的委员会基本上由各地区选出的议员组成，常常能对下议院审议的有关

29、地方事务的决策产生大的影响。 从理论上说，建立宪法法院来处理中央与地方权限争议，是最理想的模式。在这种体制下，由一个比较中立和公正的机关处理中央与地方权限争议的办法，更符合建设法治国家的目标，但在我国目前情况下，采用西方发达国家用司法机关解决中央与地方权限争议，可能存在体制上的困难。因此，在不修改宪法前提下，近期由立法机关处理权限争议问题比较稳妥，但要设立专门的机关或赋予某些机关处理这类争议的权限和职责，除了可考虑设立专门委员会性质的“地方事务委员会”处理一般地方与中央的权限争议外，应按不同地方制度的特点，将现有的民族委员会和特别行政区基本法委员会，改组为民族自治地方事务委员会和特别行政区事务

30、委员会。 鉴于中央与地方权限争议的解决涉及宪法实施和违宪审查的重大问题，所以根本的办法是在全国人大之下设立宪法监督委员会，由它协助全国人大及其常委会对中央与地方权限争议，包括立法冲突争议和国家机关权限争议进行宪法审查并作出宪法和法律解释。 对是否设立专门的宪法监督机构，笔者同意“宪法已经明确赋予全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施的职权。立法法对行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例违反宪法、法律的审查，作了具体规定，因此，对宪法确定的宪法实施监督机制不宜改动”的观点，15但同时认为，宪法监督的范围应不限于法律规范性文件的审查，它还包括国家机关权限争议的解决和公民权利的保护等其他重大事项，

31、因此，立法法的相应规定并没有否定和排斥设置宪法监督的专门机构。16 除了在全国人大之下设置不同地方的“事务委员会”，以处理各种地方与中央的权限争议外，国务院对中央与地方的行政管理方面的权限争议如财税、金融、投资等领域的分工和职责等方面争议的解决机制，也应当加强。 根据立法法，对地方性法规与部门规章冲突的裁决权，法律赋予了国务院直至全国人大常委会。目前，主要由国务院法制工作机构办理地方性法规、地方政府规章的备案审查工作，并根据不同情况处理。除了国务院法制工作机构应主要协助国务院处理涉及中央与地方行政立法权限争议的问题外，对其他行政管理方面的中央与地方权限争议，如财税、金融、投资等领域的分工和职责

32、等争议，还应该有相应的受理机构。 与实行地方自治的西方国家不同，我国中央政府中，目前没有设立类似于英国副首相府、宪法事务部，法国内政、国内安全和地方自由部，日本总务省等地方政府事务的主管部门。根据宪法和地方组织法的有关规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；国务院主管部门依法在业务上指导或领导省级政府的各工作部门，并有权依法在本部门权限内，发布命令、指示和规章，在全国范围内实施。但随着地方制度的深入改革和权力进一步下放的进程，为了协调中央与地方关系，减少部门对地方的直接干预，可以考虑明确由中央某一部门或有关部门具体研究拟订有关中央与地方关系事务，为国务院具体划分中央与地方职权提供决策参考和依据，并为处理中央与地方权限争议提供组织保证。 （ - 1美杰罗姆。巴