课件-法定图则

1、 1 概论概论 1.1 法定图则的概念法定图则的概念从内容来看，法定图则和我国现行的控制性详细规划（以下简称“控规”）类似，在模式来看它与香港的法定图则等相当，也基本上都是来源于欧美国家的区划法，从实质来看，它们都是针对城市土地使用规划管理制定的具有一定法律效力的法定文件。法定图则的实质是根据已经批准的城市总体规划、分区规划，对一定区域内各区片的土地利用性质、开发强度、公共配套设施、道路交通、市政设施及城市设计等方面做出详细控制规定，并通过法定程序批准后形成的法定文件。简单地讲，就是对城市土地使用实行规划管理中具有法律效应的规划文件。 1.2 在我国推行法定图则制度的必要性和意义在我国推行法定

2、图则制度的必要性和意义法定图则制度是经济体制转型时期在我国沿海部分特区城市近几年才兴起的城市规划管理领域的一件新生事物，在现行的中华人民共和国城市规划法（以下简称城市规划法）中法定图则尚没有明确的地位，那么法定图则在城市规划领域中存在的必要性在哪里？ 1.2.1 推行以法定图则为核心的新型城市规划推行以法定图则为核心的新型城市规划体系，才能有效地适应市场经济对城市开发建体系，才能有效地适应市场经济对城市开发建设管理提出的新要求设管理提出的新要求按照现行的中华人民共和国城市规划法规定理解，只要是建制镇以上的人民政府批准的规划都是具有法定效力的规划，尤其是在计划经济体制下没有明显的区别。实际上是不

3、对的，至少是不准确的，这在市场经济体制下城市土地实行有偿使用后，法定的与非法定的就有明显的区别，如：控规作为城市规划管理的主要依据，虽然经城市人民政府批准，但并不具备法定效力，因此控规的编制与修改不需要经过严格法律程序，在实际规划管理中常常因为人为的干扰因素被修改。建立法定图则制度就是在市场经济条件下，从规划立法上提高详细规划层次的规划的法律地位和规划的严肃性，对完善城市规划的法规体系具有重要意义。 1.2.2 建立法定图则制度，增强规划的公平性建立法定图则制度，增强规划的公平性和公正性，才能进一步发挥规划在城市建设中和公正性，才能进一步发挥规划在城市建设中的协调作用的协调作用 城市规划是通过

4、规划管理实施的，它是从国家社会的整体利益出发对城市建设过程中各方面利益的干预和调控，是对城市建设行为的一种社会调整。规划要得到切实执行，必须把规划的实施管理这种社会调整提高到法律调整的高度。也就是使规划法制化，使编制的规划具有“明确、肯定、有国家强制力作保障”这样的特征。法定图则是可直接作为城市规划管理依据的规划层次，必须具有公平性和公正性的法律特征，才能真正实现规划在城市土地使用管理中的协调作用。 1.2.3 建立法定图则制度体系，以法律形式体建立法定图则制度体系，以法律形式体现对全社会的约束力和监督作用，也是贯彻国现对全社会的约束力和监督作用，也是贯彻国务院加强城乡规划管理的精神的具体要求

5、务院加强城乡规划管理的精神的具体要求 在城市总体规划的宏观指导下，城市建设规模急速膨胀，而规划对旧城新区的建设约束力尚达不到对每一具体的用地红线和土地开发强度指标进行控制。如：按照国务院批复的武汉市城市总体规划1996-2020中的要求：“主城要按照多中心组团式布局，发展主城边缘组团。” 武汉市城市新区的发展成为各区政府畅想的广阔天地，仅详细规划作指导是不够的。那么如何贯彻具有法律效力的总体规划思想，将“组团”落到具体的空间上，这就需要建立法定图则制度体系，一方面强制性地指导详细层次的规划来实施，另一方面约束规划部门乃至全社会各行业各部门共同依法管理和监督。 1.2.4 建立法定图则公众参与制

6、度，增加规划建立法定图则公众参与制度，增加规划制定过程中的透明度，才能真正体现规划服务制定过程中的透明度，才能真正体现规划服务于城市发展服务于民的指导思想于城市发展服务于民的指导思想 建立法定图则制度就是要将详细规划层面的规划内容通过一定的公众参与和法律审批程序，确定为供全社会共同遵守的法定规划。它改变了过去规划制定与管理内部化的旧机制，从规划草案编制开始分阶段展开公众参与，审批过程中展开公示，从城市发展和全社会大多数人的根本利益出发，吸纳各方面的意见和建议， 落实到具体的文件和图则中，这也是贯彻党中央“三个代表”重要思想的具体体现。2 法定图则的由来法定图则的由来 2.1 欧美城市区划法的产

7、生欧美城市区划法的产生 2.1.1 最早的区划法规最早的区划法规 用地区划最早产生于十九世纪八十年代的德国。最初的目的是通过高度分区的办法实现对各分区土地使用的管制。当时的用地区划将城市分成若干个高度区，用以控制建筑物的绝对高度，并规定在工业区中不准建住宅等。 然而，真正的区划法还是在二十世纪中叶，美国城市过度的土地开发热潮中诞生的。2.1.2 美国城市的区划法诞生过程美国城市的区划法诞生过程（1）1909年在裁定welch 诉swasey一案中由于涉及政府对私有土地和建筑物的控制和管理权的问题，联邦最高法院才首次明确表示政府有权根据不同地区的要求限制建筑物的高度。（2）1915年联邦最高法院

8、在载决adacheck诉Sebastian一案中又声明，规定土地未来的用途，并非“政府无偿使用私人土地”，这是美国联邦最高法院对控制私有土地的首次认可。（3）1913年，纽约市将城市土地划分成不同的用途区，并将不同用地的建筑覆盖率，建筑高度等有关控制要求汇编成综合管理条例。（4）1916年月25日纽约市议会正式通过了“纽约市用地区划条例决议”，从而建立起了全美第一部用地区划法规。1916年的用地区划法规建立了一种建筑后退的控制办法，造就了如帝国大厦和麦格劳希尔大厦等著名建筑。（5）美国商务部于1922年提出了“标准州立用地区划实施通则”作为各州建立用地区划的参考。（6）至1927年，全美就有5

9、25个市镇实行了用地区划。 （7）1926年俄亥俄州Village of Edclid诉Ambler Really Co.案件中，联邦最高法院裁定：用地区划法规“是市政府建立有关公共健康、安全、道德和公众基本福利法律的权力的正当扩展”。 （8）二十世纪三十年代，美国经济大萧条，许多土地所有者想尽办法变更用地区划中的土地使用性质，以提高其土地的经济价值。政府无法承受巨大压力而同意变更，因而产生了许多与周围不一致的个别点用地区划区(Spot Zones)。 （9）1952年新泽西洲最高法院在Lien Shead Lake 诉Towrship of Wayne一案中首次支持控制最小地块面积的规定。

10、（10）1961年，经一系列公众讨论之后，纽约市推出了一部全新的用地区划法规并付诸实施，它是第一部集土地使用控制和使用强度控制为一体的用地区划法规。2.1.3 欧美区划法主要特征欧美区划法主要特征（1）用地区划是将城市一定范围的土地划分成不同的用途区，规定其使用性质和使用强度的立法措施。（2）区划法有一整套完整审批和执行程序，有相应的区划法规和地方法案作保障，如土地分区管理授权法协助和统一各州政府授权地方政府建立土地分区管理法案。（3）用地区划均由地方政府的城市规划部门制订，由地方政府立法机构通过，并由城市规划部门管理实施。（4）用地区划控制要素包括四方面内容：土地使用性质、人口指标、建筑指标

11、（面积、密度、后退、高度、容积率）、交通指标（停车用地）。一般通过文字和图表来表达。（5）技术方面制定一系列的标准和条例，以增强区划法的可操作性，如有关日照控制、容积率奖励、空地率奖励、发展权转让等方面的措施和规定。2.2 控制性详细规划的产生控制性详细规划的产生主主 要要 进进 展展二十世纪二十世纪80年代年代模仿试行模仿试行 80年年美国女建筑师协会来华交流访问，引入了土地分区规划管理的新概念；美国女建筑师协会来华交流访问，引入了土地分区规划管理的新概念； 82年年上海虹桥开发区为适应外资建设，首次采用上海虹桥开发区为适应外资建设，首次采用8项指标对用地建设进行规划项指标对用地建设进行规划

12、控制，编制了土地出让规划；控制，编制了土地出让规划； 86年年上海市规划局组织开展了上海市规划局组织开展了上海市土地使用区划管理法规的研究上海市土地使用区划管理法规的研究课题，课题，出台了出台了城市土地使用区划管理法规城市土地使用区划管理法规及其编制办法，制定了适合上海及其编制办法，制定了适合上海市的城市土地分类即建筑用途分类标准。市的城市土地分类即建筑用途分类标准。 87年年在桂林中心区详细规划中清华大学借鉴虹桥开发区规划的做法，引入区在桂林中心区详细规划中清华大学借鉴虹桥开发区规划的做法，引入区划的思想，将建设用地采用指标控制与城市设计相结合，基本形成了一划的思想，将建设用地采用指标控制与

13、城市设计相结合，基本形成了一套完整的控规编制方法；套完整的控规编制方法； 在苏州桐芳巷居住街坊改造规划中，中国城市规划设计研究院应用了控在苏州桐芳巷居住街坊改造规划中，中国城市规划设计研究院应用了控制性详细规划的思想，将空间规划与改造实施中的经营管理控制要求结制性详细规划的思想，将空间规划与改造实施中的经营管理控制要求结合起来，并作了投入产出分析；合起来，并作了投入产出分析；广州开展了覆盖面达广州开展了覆盖面达70平方公里的街区规划，并制定出台了地方的规划平方公里的街区规划，并制定出台了地方的规划管理办法和实施细则，使之通过立法程序与城市规划管理衔接起来。管理办法和实施细则，使之通过立法程序与

14、城市规划管理衔接起来。89年江苏省规划院对控制性详细规划的规划地块划分、综合指标确定、新技术运用等问题深入研究，编写了控制性详细规划编制办法的建议稿。二十世纪二十世纪90年代年代规划普及规划普及91年东南大学与南京市规划局对控制性详细规划做了较为系统的研究总结； 建设部在城市规划编制办法中列入了控制性详细规划的内容及其编制要求； 95年建设部制定了城市规划编制办法实施细则，规范了控制性详细规划的编制内容及要求； 90年代中期以后年代中期以后全国各大城市纷纷组织编制城区的控制性详细规划。 资料来源：城市规划资料集控制性详细规划.中国建筑工业出版社.2002 控规区别于其他规划的特点和作用控规区别

15、于其他规划的特点和作用（1）控规具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，是体现城市设计构想的重要规划层次，它将上一层次规划的宏观城市构想，以详细、具体的控制要求进行体现，并直接引导下一层次规划编制和景观设计，因此能够直接指导城市片区和地块的规划审批和修建性详细规划编制；（2）控规依据总体规划用简练、明确的方式表达规划控制要点，对土地使用和环境景观控制的要求以定性定量的控制指标进行体现，因此是规划管理行政行为条例化、规范化、法制化的重要依据；（3）控规将控制指标和要求用法律条文的形式表达出来，便于审批后作为规划管理的实施条例，直接控制引导地区的建筑协调和环境景观建设；（4）控规将各片区、地块的规划

16、属性和设计条件用简练明确的控制指标图文并重地表达在一定比例尺控规图纸上，便于查询。2.3 法定图则制度的产生法定图则制度的产生深圳是我国政治体制改革和经济体制改革的前沿，其规划体系必须以适应新的社会、经济发展形势。在市场经济体制下对土地这样有限的可开发资本，需要建立一个各个利益集团必须共同遵守的法制化的土地使用规则，由此深圳借鉴香港特区的经验，推行了与其类似的法定图则制度。在深圳推行的法定图则，是在经济体制转轨中对规划管理向法制化、公开化发展的更进一步的体制改进。在我国最早实行对外开放的深圳市，轰轰烈烈的城市建设和房地产开发的实践暴露出来的弊端极为突出：一是简单化的规划。90年代后城市发展加快

17、，特别是开发区、高科技园区等，都以最快的速度拿出一个规划方案来招商引资、迅速把土地经营推开，而把规划简化到靠几个要素进行控制，规划丧失特色。二是内部化的编制审批程序。目前规划仍然被看作是内部化的“机密”，完全由专家来定，规划看似起到了平衡社会在城市空间各种利益的效果，而实际上在西方的规划理论里，规划某种程度是反市场的，如果按照老的思路去编制规划，搞内部化的操作，可能出现反作用。三是随意性的修改程序。随意性的修改对城市建设的影响非常大。市场作为城市建设的主要调节手段，必须要对规划进行适度的调控，是理性的调控还是非理性的调控，需要设置一定的程序来监督和约束，这就是法定图则产生的一个重要原因。四是不

18、面对公众的行政依据。传统规划基本是内部化的，缺乏跟踪反馈机制。 深圳法定图则的发展历程深圳法定图则的发展历程1989年深圳规划建设局按照要求完全照搬香港“三层次五阶段”的规划模式，改革深圳的规划制度。当时做了几个类型的样本、一系列蓝本和城市化标准准则，但未实施。 1995年深圳人大调研报告。深圳人大在考察了香港、新加坡后向市政府提议，深圳必须编制法定图则。1996至1998年研究酝酿阶段，研究起草条例，核心内容是法定图则以及相关审批机构、审批程序和修改程序。1998年7月1日城市规划条例颁布，由市政府组建了规划委员会，同年编制出第一批法定图则。 1999年至2001年持续跟踪、补充、研究。 2

19、001年在规划委员会下设了法定图则委员会，进行法定图则的审批。 2002年修改法定图则编制技术规定。 3 香港、深圳的规划立法和土地使用管理的实践香港、深圳的规划立法和土地使用管理的实践 3.1 香港的法定图则制度香港的法定图则制度 香港城市规划体系香港城市规划体系香港规划体系由三个层次组成：全港发展策略规划、次区域规划和地区图则。 全港发展策略次区域发展策略法定分区计划大纲图发展审批地区图发展大纲图详细蓝图香港规划标准与准则图3.1 香港城市规划体系 香港法定图则的编制深度香港法定图则的编制深度香港法定图则的编制深度只相当于国内的分区规划，对土地用途分区。图则的用途分区包括住宅、商业、工业、

20、休憩、政府、社区、绿化、自然保护、综合发展、乡村式发展、露天贮物或其他指定用途，图的比例一般为1:50001:10000。 香港城市规划委员会香港城市规划委员会香港城市规划委员会是依据香港城市规划条例而成立的，是法定的非官方组织。主要公众是制定法定图则，包括分区计划大纲和发展审批地区图，规委会还负责审批各项规划申请。规划地政局局长任规委会主席，规划署署长任副主席，委员由少数有关的政府部门代表，如运输局、环保署等，以及特区行政长官委任的社会人士组成，其中包括专业人士、商人、社会工作者及学者。规划署内设一专职小组，负责执行规委会的日常工作。3.2 深圳法定图则制度深圳法定图则制度深圳法定图则的概念

21、基本引自香港，是香港城市规划唯一的立法图纸法定分区计划大纲的改进版，形成具有深圳特色的法定图则。3.2.1 深圳城市规划体系深圳城市规划体系1998年出台的深圳市城市规划条例第十一条规定：“城市规划编制分为城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段。”确立了深圳城市规划新体系的格局。其中，法定图则由于其较完善立法基础和法制化的操作程序而成为新体系的核心。深圳市城市规划条例还明确市政府设立市城市规划委员会（以下简称规委会），并确定其主要职责是：对城市总体规划、次区域规划、分区规划以及城市规划未确定和待确定的重大项目的选址进行审议；下达年度法定图则编制任务，审批法定图则并监督实

22、施；审批专项规划；市政府授予的其他职责。深圳市城市规划条例颁布后，市政府组建了规委会，在城市建设和管理中正式推行法定图则制度。按照条例，法定图则由城市规划主管部门组织编制，报规委会初审后公开展示30日，规委会对公众意见进行审议后，审批并予以公布。 3.2.2 法定图则制度框架法定图则制度框架 深圳法定图则制度包括制度体系和技术体系。制度体系是通过一系列的法规规程为法定图则的实施提供法律、组织保障，规范操作规程；技术体系通过建立相应的技术标准和基础信息系统，为法定图则的编制和贯彻提供技术支撑。 其中，深圳市城市规划条例的颁布为法定图则的实施提供了法律支持；深圳市城市规划委员会章程为法定图则奠定了

23、组织保证；深圳市法定图则操作规程规范了法定图则的科学方法；深圳市规划与国土资源局依法行政手册形成了法定图则的行政渠道。3.2.4 深圳市城市规划委员会深圳市城市规划委员会（1）机构设置及人员组成规委会由29名委员组成，包括14名公务人员和15名非公务人员，其中非公务人员占多数。设主任委员1名，由市长担任，设副主任委员2名，由常务副市长和主管城市建设的副市长担任。其余11名公务人员委员分别由各区区长、计划经贸、文教卫、农林水、城建等系统的负责人组成。15名非公务人员委员由具有本市户藉的有关专家和社会人士组成。市规委设秘书长1名，由市规划局局长担任。公务人员委员由市政府聘任，非公务人员委员在广泛征

24、集社会各界意见的基础上，实行公开推选后由市政府聘任委员每届任期3年。规委会根据审议项目的不同及工作分工，下设三个专业委员会、一个顾问(团)、一个秘书处。秘书处设在市规划局，负责人由市规委秘书长委任。市政府市规委会市规委会顾问市规委会秘书处(深圳市规划国土局)发展策略委员会法定图则委员会建筑与环境委员会（2）操作程序法定图则修改申请需先经过规划主管部门的初审，拟定初审意见及技术依据，提交图则委审议后报市规划委员会审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。3.2.5 3.2.5 案例概述案例概述(1)1994年，着眼于香港回归的形势需要，某新闻单位欲办一家报纸，向深圳市规划国土局

25、申请报业基地建设用地。经过市批地例会批准，决定再福田区某片区划定红线用地约15000m2给该单位，并于1997年6月签定用地合同。根据合同，该地功能为报社综合用地，容积率4.0,总建筑面积6000m2(2)从1998年开始，深圳市全面推行法定图则制度，该用地所在片区的法定图则编制工作同时开展。项目组再进行现状调研时，发现该地块自合同签定后一直未进行开发。经过进一步调查获悉，由于形势的变化，用地单位已决定不在建设报业基地，因此原用地功能不复存在。经过研究，项目组将该用地该为行政办公用地，容积率调整为2.0.图则草案于1999年3月完成后向社会公开展示并咨询意见，无异议后于2000年初由市规委会签发并公布实施。(3)图则颁布不久的2000年3月，用地单位正式至函规划国土局，反映自1997年之后由于形势变化和办报方针的调整，已经决定撤消建设报业基地的计划，要求将原用地功能改为住宅用地，并将原合同中的容积率从4.0提高为4.5。再尚未答复的情况下，2000年 10月，该用地单位又再次来文要求将法定图则规定的办公用地该为住宅用地，容积率调整未3.5.(4)2001年3月，规划国土局召开技术委员会讨论此案，认为该申请从技术上考虑基本可