第六章 行政决策与行政执行

1、 第六章 行政决策与行政执行o案例案例1：内蒙古贫困县：内蒙古贫困县60亿将新城建成空城亿将新城建成空城 o一个财力只有3000多万元的贫困县，计划斥资60多亿元建新城；一场历时10年的造新城运动，结果是留下了一堆“烂尾楼”，这个荒唐事发生在内蒙古自治区呼和浩特市清水河县。o清水河县副县长韩宇接受记者采访时说，早在1998年清水河县便有建新区想法。当时一位上级领导到清水河县考察工作，认为这里山路崎岖、交通不便，妨碍经济发展，不如选一个地理位置稍微好点儿的地方建新区。 o清水河县领导开始考虑造一新城，曾经选中与托克托县交界处的一块地皮，但占地问题没有解决。2001年至2002年间，上级领导又到清

2、水河县考察，再次提出了建新区的设想。县上最终选定了现在的新区位置，造新城运动自此拉开序幕。o在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%，申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。这对财力匮乏的清水河县来说相当于10年财政收入总和。o在三年前，这里就建好党政综合办公大楼以及财政局、税务局、法院、第一高中等单位的办公楼，有的单位还盖起了家属楼，但至今没有人进驻新区办公；新区还有八座没有建成的“烂尾楼”，有的盖起来一半，有的只打了地基 。“政府给不上钱，施工队早就都走了，就剩下现在这堆烂摊子”。 o一

3、位干部对记者说，新区建设本来就是某些领导“拍脑袋”的结果，缺乏可行性调查研究。“由于我们县穷，引不起上级领导的重视，于是就想迎合上级领导的意思做事。 o案例2：鄂尔多斯耗资50亿建新城成“鬼城” o耗资50多亿打造、面积达32平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城，但同时也成了一座无人居住的鬼城。花5年时间建设的康巴什，原意要成为鄂尔多斯对外炫耀的市中心，但如今却是中国房地产泡沫的最佳展示品。o鄂尔多斯是内蒙古一个相对比较富裕的煤矿业中心，常住人口150万。康巴什的基础设施一应俱全，有办公大厦、行政中心、政府建筑、博物馆、电影院和运动场，中产阶级式的复式公寓和别墅将成片的小区塞得满满当当，但现在

4、的问题是，原本是用来安置100万人口的康巴什却很少有人入住。 第一节 行政决策概述一、行政决策的含义与特点一、行政决策的含义与特点o决策是人们为了实现自己的目标，有意识地搜寻、拟定和选择、修改行动方案的过程。o行政决策是公共行政领域的决策。所谓行政决策，是指公共行政机关及其行政人员依照法律和政策，为实现某种较重要的公共行政目标而作出行政决定的过程。 o目标取向：任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的特定问题而制定的。o选择性：行政决策所要考虑的变量非常多，应采用科学的拟定出多种可供选择的方案，以便比较、选择并作出质量高的决策。o强制性：表明行政决策对行政相对人的约束力，源于法律所赋予行

5、政组织的强制权力， o法律政策性：公共行政组织的主要职责是使法律和政策的具体化、对象化，其所作出的行政决定也必须有法律与政策依据。 o社会性：行政决策的影响范围不仅限于公共行政组织自身，会在较大的社会范围内产生影响。o非营利性：公共行政组织在进行行政决策时，不能以营利为目的，是与企业决策的本质差别。 o普遍性：公共政策所制定的行为规则，在政策主体所框定的范围内具有普遍的适用性o稳定性与变动性：公共政策须以特定的客观情势及其发展变化为依据。o预见性： 尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指导，必须具有预见特征。 二、政策的功能o管制功能：政策主体要制约、禁止政策对象不

6、做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能o引导功能：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。o分配功能：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？o调控功能：政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用三、行政决策的主要类型o程序化与非程序化决策o科学决策与经验决策o确定型决策、风险型决策与非确定型决策o战略决策与战术决策o执行性决策与行政性决策o中央决策、地方决策与基层决策四、公共行政过程中的行政决策o行政决策不仅是行政过程的重要环节，而且贯穿于行

7、政过程的始终。o行政决策质量关系到整体的公共行政成败，甚至关系到人民的利益和命运，关系到国家兴旺。 第二节 行政决策模式与体制（一）理性决策模式 在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。 但是在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其他环境因素的限制。因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能做出最佳选择。 （二）有限理性决策模式 西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模式。西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为： （1）人的知识具有不完备性； （2）预见的困难； （3）选择范围的有限性； （4）时效的局限

8、。 (三)垃圾桶决策模式o科恩等人认为，组织的决策程序经常是无序的，问题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑推演关系，因此组织决策过程经常表现为一种无序化的状态。因为组织的偏好经常并不是十分清楚，而是出于模糊的状态；参与决策者经常并不了解整体的决策过程，对如何达成目标的手段或方法并不清楚；组织决策像一个舞台，参与者自由地进入这个舞台。o参与决策、决策被选定的机会类似于一个容量很大的垃圾桶，与决策有关的各类信息都被倾倒进垃圾桶，最终被选定的决策方案形成于垃圾桶内的随机配对。将决策描述为一个基本上非理性(但不是完全无理性)的过程。（四）渐进决策模式 林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与现存的政策具

9、有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。 决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往政策的推倒重来。 （五）综合扫描决策模式 这是由美国社会学家和政治学家阿米泰埃特奥尼提出的一种决策模式。 综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实际应用中存在的困难，又要尽力补救渐进决策模式的弱点，使这两种模式相互结合、相互 补充，从而提高做出最佳决策的可能性。o混合扫描决策模式是从对整个责任领域的广泛范围进行系统考察开始。按照这种决策模式，行政决策首先需要

10、确定一个较大的决策考虑范围，然后在这个范围内确定不同问题的性质，即把所有的问题区分为重要的和不重要的。对于重要的和不重要的问题使用不同的决策方法。 （六）公共选择模式 公共选择理论将市场决策中的“经济人假设”用于政府决策分析。该理论认为，政府和市场一样都是不完善，政府官员对自身效用的追求会导致政府预算最大化，使政府机构工作效率低下，政府机构所遵循的政策往往是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。 该理论主张通过市场竞争达到提高政府管理效率的目的，主张对政府官员的决策行为进行必要的制约。o行政决策系统 （1）信息子系统：为行政决策提供信息，收集

11、信息，加工信息和传递信息 行政决策信息系统是行政决策组织体系的基础。决策信息系统由决策信息专职人员、信息机械设备、信息技术程序等构成，专门从事信息的收集、加工、贮存、传递工作。 （2）参谋子系统：从界定决策问题、确立决策目标，解决问题的方案、途径、方法等提出建议 行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。这一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向他们提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作用。 行政决策咨询系统的组织形式： 内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门提供决策咨询

12、服务的辅助决策机构。 外部咨询机构。政府系统之外的，接受政府的项目和咨询任务，为政府决策提供参谋方案的辅助决策机构。 柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而临时组成的咨询机构。（3）决断子系统：由拥有决策权力的领导者所组成的中枢机构，是行政决策活动的组织者，领导行政决策的全过程。 决策中枢系统的能量既取决于行政领导者的知识、智慧、能力、经验以及作风和性格等个人素质，也依赖于决策人员的群体知识能力结构、人际关系结构和气质结构等群体结构的优化。 （4） 监控子系统：对行政决策行为以及对政策方案内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。 o3、行政决策体制的类型 行政决策体制是指行政决策的机构和

13、人员等要素所形成的组织体系及其制度。体制的中心含义是权力关系，行政决策体制表示的是行政决策权力在行政决策系统中的不同部分间的分配情况，它主要考察的是拥有行政决策权力的中枢机构的情况。o行政首长制 各级行政首长具有最主要的行政决策权。行政首长对本级政府或本政府部门内的事务具有独立的决定权，当然行政首长也对行政决策的后果负责。 一是为了获得行政决策的高效率；二是明确行政决策的责任归属。o委员会制： 行政决策是由两个以上的地位平等的人组成的委员会或小组或联席会议所作出的体制。行政决策的权力不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由组成委员会的人们平等分享。 因为委员会制下的各委员的权力完全相等，因此除

14、非集体授权，在重大问题上任何人都没有最后的决策权和否定权。最后决策或行动方案由集体讨论形成的一致意见或表决结果来决定，决策责任也由集体承担。o混合制 个人负责制和集体负责制的结合。该种行政决策体制，一般是根据事务的性质，有时候由行政首长或单个的成员决定，有时候由委员会或小组或联席会议等讨论决定。 o4、行政决策的科学化与民主化 科学化，指的是行政决策的作出要有充分的依据，运用科学的决策程序和方法，所作出的决策经得起实践的检验。 民主化强调的是民众对行政决策的参与（决策观念的民主化、决策过程的公开化和民众参与的制度化）。 第三节 行政决策的一般过程o1、政策问题诊断o政策问题诊断误差的来源：组织

15、机构、意识形态、无知、信息超载、噪音干扰、时间落差、逃避问题、隐蔽问题等。o政策问题的发现：领导人的讲话，上级文件、通报；大众媒体报道；民意的直接表达；政策主体的直接觉察。2、政策议程o政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。o政策议程的类型 系统议程（公众议程）指某个社会问题引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施予以解决的政策议程。 正式议程（政府议程）指某些社会问题引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题纳入政策范围的政策议程。o社会问题进入政策议程的触发机制：政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光（安

16、德森）。o社会问题进入政策议程的障碍：政治原则的偏离、价值体系的排斥、政府体系的作用、承受能力的不足、表达方式的失当。3、政策规划o针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则设计政策方案并进行优选抉择的过程。o（1）政策方案设计 两步：政策方案的轮廓设想、开发决策备选方案。o行政决策质量正是建立在有多个可供选择的优良方案的基础上。因此，拟定尽可能多的可供选择的方案，提高每一个备选方案的质量是该环节的任务。开发决策备选方案是行政决策过程中的设计活动和搜寻活动。o行政决策方案设计就是在明确目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。（2）政策方案的评估o价值评估、效果评估、风险评估、可行性评估（3）政策方案的优选o优选标准：效率效益、充分性、公平性、回应性、适当性。o常见错误：利益偏差、技术偏差4、公共政策合法化o法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。o立法机关的政策合法化与行政机关的政策合法化。5、政策执行o政策执行是将政策理想转变为政策现实，政策目标转化为政策效益的唯一途径。o政策执行的过程：政策执行准备、政策执行实施、政策执行总结。o政策执行手段