公共政策学重点第一章

1、公共政策学公共政策学漆梦珊漆梦一、公共政策学的概念一、公共政策学的概念 公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然。造社会与自然。

2、二、这一学科概念有如下内涵二、这一学科概念有如下内涵 （一）这门学科的研究对象是公共组织、（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。策。 （二）按理性的原则来衡量，这门学科（二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。具有准科学的特征。 （三）学科内容上公共政策学具有跨学科（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。或多学科交叉、渗透的特征。 （四）这门学科的研究活动具有鲜明的功（四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所

3、产生的作用，明确地以改进政策系统、能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。目的。 第二节第二节 研究对象与概念体系研究对象与概念体系 公共政策学的学科要素有三个，即研究对公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系和研究方法。象、概念体系和研究方法。 首先对这门学科的前两个要素首先对这门学科的前两个要素 研究对象、研究对象、概念体系加以界定。概念体系加以界定。 一、公共政策学的研究对象一、公共政策学的研究对象 研究对象是公共政策学的第一要素。那么公共研究对象是公共政策学的第一要素。那么公共政策学的研究对

4、象是什么？政策学的研究对象是什么？ 就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；公共组织的公共性强的决策行为； 就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策公共政策. 因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政策的学问。策的学问。 (一一)公共政策的本质与属性、构成与结构公共政策的本质与属性、构成与结构 1.本质与属性本质与属性 作为公共政策学的研究对象的公共政策，

5、指作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。政治体制内的执政党制定和实施的政策。 2.构成与结构构成与结构 作为公共政策学研究对象的公共政策，作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为以下三个层次可区分为以下三个层次 : (1)具体的个别的政策具体的个别的政策 (2) 政策群和政策链政策群和政策链 (3) 政策一般政策一般 (二二) 政策系统政策系统 公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就公共政

6、策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。对政策系统的研究，有四个突出的问是政策系统。对政策系统的研究，有四个突出的问题应予重视：题应予重视： 1.直接的政策制定系统中决策者的类别差异直接的政策制定系统中决策者的类别差异 2.公共政策的直接主体系统与对象系统的地位公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性的相对性 3.公共政策直接主体系统与政策支持系统的地公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性位的相对性 4.公共政策制定系统内部的结构公共政策制定系统内部的结构 (三三)政策过程政策过程 公共政策学的研究对象的第三个基本的方面公共政策学的研究对象的第三个基本的方面就是政策过程。

7、就是政策过程。 政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等及造成这种状况的主要原因，等等 。 二、公共政策学的概念体系二、公共政策学的概念体系 概念是思维和分析的基本工具。具有统概念是思维和分析的

8、基本工具。具有统 一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，是一门学科成熟的标志。是一门学科成熟的标志。 公共政策学的概念体系在内部构成上区分公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。 1.核心概念核心概念 公共政策、政策系统、决策行为都不是静态公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。本质和运动规律的

9、概念集。 2.次级概念次级概念 次级概念指的是核心概念的子概念或从属性次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。概念。 3.边际概念边际概念 边际概念指的是从其他学科引进或边际概念指的是从其他学科引进或 移植移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中接地从这些学科的概念体系中“拿过来拿过来

10、”的。的。 一、科学的品格一、科学的品格 公共政策学是科学，决策科学化是这门学科的根公共政策学是科学，决策科学化是这门学科的根本诉求。本诉求。 这里的这里的“科学化科学化”，其一是指择定的政策方案反映，其一是指择定的政策方案反映政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；其二是指政策过程符合科学的果与期待效果的一致；其二是指政策过程符合科学的程序与手段的要求。程序与手段的要求。 简言之，科学化就是在既定的政策目标和价值体简言之，科学化就是在既定的政策目标和价值体系下，以最佳途径和环节达到最佳政策效果。系下，以最佳途径和环节达到

11、最佳政策效果。 (1)科学的第一个品格是理论假设与实践经验相科学的第一个品格是理论假设与实践经验相一致，而且这种一致必须在相同的条件下反复、一致，而且这种一致必须在相同的条件下反复、重复进行的检验都能够得到证实。重复进行的检验都能够得到证实。 (2)科学的第二个品格就在于它是人类理性思维科学的第二个品格就在于它是人类理性思维的产物。的产物。 (3)科学的第三个品格是其理论结构具有逻辑完科学的第三个品格是其理论结构具有逻辑完备性和逻辑一致性。备性和逻辑一致性。 (4)科学的第四个品格在于它注重简单性原则。科学的第四个品格在于它注重简单性原则。 公共政策学属于社会科学公共政策学属于社会科学,它自诞

12、生之日起就它自诞生之日起就努力地使自身像自然科学那样具有科学的品格。努力地使自身像自然科学那样具有科学的品格。并为此热衷于从数学、统计学、系统科学、信并为此热衷于从数学、统计学、系统科学、信息技术、控制论以及其他门类的自然科学中引息技术、控制论以及其他门类的自然科学中引进概念、分析工具、研究手段和研究程序。进概念、分析工具、研究手段和研究程序。 与此同时，关于这门学科是科学还是艺术的与此同时，关于这门学科是科学还是艺术的争论也从来没有停止过。争论也从来没有停止过。 二、研究公共政策的方法论体系二、研究公共政策的方法论体系 借助于一定的方法、程借助于一定的方法、程 序和手段以尽可能序和手段以尽可

13、能充分地使科学的品格在研究过程特别是研究结充分地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，是公共政策学的根本诉果中得到实现和体现，是公共政策学的根本诉求。求。 为实现这一追求，许许多多从事公共政策学为实现这一追求，许许多多从事公共政策学研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公共政策的方法论体系。共政策的方法论体系。 这一方法论体系包括三个层次：这一方法论体系包括三个层次： 1.研究方法所依据的认识论；研究方法所依据的认识论； 2.政策分析的视野与路径；政策分析的视

14、野与路径； 3.政策研究工作程序和步骤，以及搜集和整理政策研究工作程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。研究资料的各种技术性手段和方法。 随着公共政策的产生与发展，人们有关公随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。 当这些知识、思想和观点积累到相当宏富当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。公共政策学作为一门

15、新兴学科也就产生了。 一、古代的政策研究一、古代的政策研究 我们把从上古时代直到我们把从上古时代直到20世纪中期的政策世纪中期的政策 研研究，统称为究，统称为“前公共政策学时期的政策研究前公共政策学时期的政策研究”。 古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。很大的作用。 1.史官制度与古代中国的政策研究史官制度与古代中国的政策研究 2.策士制度与古代中国的政策研究策士制度与古代中国的政策研究 3.谏议制度与古代中国的政策研究谏议制度与古代中国的政策研究 4

16、.科举制度与古代中国的政策研究科举制度与古代中国的政策研究 二、二、18、19世纪西方国家的政策研究世纪西方国家的政策研究 从产业革命起到从产业革命起到20世纪初叶，直接为公共政世纪初叶，直接为公共政策研究做出重大贡献的学者有：亚当策研究做出重大贡献的学者有：亚当斯密、克劳斯密、克劳塞维茨、卡尔塞维茨、卡尔马克思和马克斯马克思和马克斯韦伯。韦伯。 他们在经济学、军事学、政治学、社会学和他们在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域

17、的发展做出了突出贡献，而且也为公共政科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。策学的形成奠定了理论和方法论的基础。 三、三、20世纪前半期学科孕育的历史条件世纪前半期学科孕育的历史条件 公共政策学是在两次世界大战期间和二战后公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于初期孕育成形而于20世纪世纪50年代初诞生的。这门年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。术的发展所导致的。 （一）系统论

18、、信息论、控制论的产生（一）系统论、信息论、控制论的产生 （二）决策科学的形成（二）决策科学的形成 （三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展 （四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大 四、学科的诞生及其初步发展四、学科的诞生及其初步发展 1.公共政策学的诞生公共政策学的诞生 1951年，由美国著名的政治学家勒纳（年，由美国著名的政治学家勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展一书面世。这本书被誉为野与方法的近期发展一书面世。这本书被誉为“

19、公共政策学的开山之作公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著公共政策学的经典著作作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。，被人们认做公共政策学诞生的标志。 公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。 2.公共政策学取得的初步进展公共政策学取得的初步进展 （1）在政策分析的定量方法和技术方）在政策分析的定量方法和技术方面，取得了显著的成就。面，取得了显著的成就。 （2）许多政治学研究者，包括一批著）许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的名的政治学家在内

20、，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。公共政策取向，投身于公共政策学研究。 一、学科发展的新阶段一、学科发展的新阶段 公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著重新审查公共政策的制定过程、洛尔著重新审查公共政策的制定过程、 政政策科学探索：概念与适用策科学探索：概念与适用 、政策科学构想、政策科学构想的出版的出版 。 公共政策学在其发展的第二个阶段上，在公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就：以下四个方面取得了显著的成就： （1 1）方法论的多样化。）方法论的多样化。 （2 2）对政策过程研究的重点的转变。）对

21、政策过程研究的重点的转变。 （3 3）对政策过程中的价值因素和伦理因素）对政策过程中的价值因素和伦理因素 的作用给予了重视。的作用给予了重视。 （4 4）公共政策比较研究开始起步。）公共政策比较研究开始起步。 二、学科研究的近期进展二、学科研究的近期进展 在在1990年以来的最近十多年里，公共政策学年以来的最近十多年里，公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：应予特别指出的： (一一)课题选择的新取向：伦理取向、管理取向、课题选择的新取向：伦理取向、管理取向、政府改革取向政府改革取向 。 (二二)方法论的非科学趋向：倡导的是

22、方法论的非科学趋向：倡导的是“混沌原混沌原则则”、“不确定性不确定性”和和“诠释学观点诠释学观点”，强调，强调“权变观权变观点点” 或或“多元思考多元思考” 。 (三三)公共政策学的建制化：学会的成立和专业公共政策学的建制化：学会的成立和专业研究刊物的问世；专门研究机构的建立；大学教研究刊物的问世；专门研究机构的建立；大学教育中专业与课程的设置育中专业与课程的设置 。 三、公共政策学在中国的发展三、公共政策学在中国的发展 1.中国共产党从延安时期起就十分重视政中国共产党从延安时期起就十分重视政策研究。策研究。 2.十年十年“文革文革”期间，无论是体制内还是体期间，无论是体制内还是体制外，政策研究成了一片空白制外，政策研究成了一片空白 。 3.党的