我国对境外投资的立法完善

1、我国对境外投资的立法完善 摘要：近年来我国境外投资发展迅速，境外投资企业的数量和投资额也增长较快，境外投资逐渐成为我国经济增长的主要推动力。但是，境外投资是一项高风险的活动，投资者所要面临风险不仅包括经济风险，还包括政治、法律风险。但是我国国内相关立法法与国际法缺乏协调性，往往不能充分的维护我国投资者的利益。因此，完善我国境外投资的立法是很有必要的。 关键字：境外投资、不足、立法完善 一、境外投资的概念辨析 境外投资也称海外投资，是指一国境内的投资者，包括自然人、法人或其他经济组织将其资金、机器、设备、专有技术及其他资本投放到境外，依照东道国的法律在当地设立各类公司、企业，取得该企业的全部或部

2、分控制权，从事生产经营，获取利益的资本输出活动。然而，我国对境外投资的规定有所不同。从投资主体看，我国境外投资主体仅是经政府主管部分批准并在国家工商行政管理局登记注册的经济实体，不包括居民个人；从投资范围看，我国境外投资既包括在其他国家或地区的投资，也包括在我国香港、澳门、台湾的投资。我国对境外投资的定义是更加符合我国国情的。二、我国现行的境外投资存在的法律问题 （一）境外投资政策法规体系不完善 我国目前并没有一套较为完整的境外投资的法典，缺少相关配套的政策法规。现有关的境外投资的法律规范多为行政法规或部门规章，甚至存在一些内部政策，立法的内容多集中于境外投资的审批、外汇、税收等少数方面，相互

3、之间缺少联系。而且，我国境外投资没有一个统一的管路部门，由商务部、国家发展和改革委员、国家外汇管理局等部分联合管理，职责分工不明，效率低，使得企业在管理中无法可依，无章可循，不仅丧失了投资的良好机会，而且影响了企业境外投资的积极性。 耿国轩：浅析我国国际投资法之现状和未来，中国科技信息，2008年第3期。 （二）我国境外投资批准制度存在的不足 在批准制度方面，主要问题是审批层次多、程序复杂、办理的效率低以及审批制度的不透明。我国对于境外投资的批准主要实行分级管理、多元审批的审批制度。进行境外投资的企业，投资前要根据投资的规模大小，通过国家、省、市三个级别，经外汇管理局、中国驻海外机构商务部门等

4、多个部门的审批。审批内容包括投资主体、条件、风险等多项审查，如果投资项目有所变更，还要进行投资变更的批准。由此，一家企业在进行境外投资时，最少要三到四年，如果是大的企业还会更长。再者，有一部分审批的法律文件属于内部文件，企业很难知晓审批的程序和要求，往往是碰到了壁之后才能摸索出门道。有关部门的审批时效并没有得到很好的执行，这时往往会消耗企业的财力和时间。 （三）我国境外投资税收制度存在的不足首先，税收抵免规定不合理。我国中华人民共和国企业所得税法第二十四条规定了间接抵免制。但是相关法规中关于间接抵免制度的具体操作细节不够明确。如间接抵免的条件是纳税人持有下属外国公司10%的股份，但对于已纳所得

5、税是来源自第二层、第三层附属外国公司的能否抵免都没有做相关规定。其次，税收饶让不够明确。我国签订的税收协定中多数不承担税收饶让的义务，这使得我国企业在投资东道国获得的税收优惠无法落实到实处，抑制了企业积极开展境外投资的积极性。 潘亚嵐：借鉴国际经验，完善我国企业“走出去”税收政策，经济研究参考，2005年第49期。 （四）我国境外投资外汇管理制度的不足 首先，根据境外投资外汇管理办法的规定，境外投资企业必须是在境外设立各类企业或者购股、参股，从事生产经营活动，在中国登记注册的公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）。在这个规定中，外商投资企业被排除在外，使得其无法到国外进行业务，境外投资

6、的项目受到了阻碍。其次，我国尚不允许境外投资企业在国内银行贷款，使得许多境外投资企业面临资金缺乏的问题，而境外中资银行一般无法满足境外投资企业融资的需要，如果向当地银行贷款，贷款条件苛刻、利率高，境外企业难以承受。我国法律还限制投资者以融资的方式进行境外投资，加大投资风险，境外投资企业处于随时破产的被动地位。 三、我国境外投资立法的进步空间 （一）建立健全境外投资法律体系 1、尽快制定境外投资法通过对各国境外投资法的借鉴和我国境外投资实践的立法现状来看，我国应制定一部境外投资法，作为我国境外投资的基本法，以此来维护我国投资者的合法利益。境外投资法可以包括：立法宗旨、法律原则、调整对象、投资的整

7、体规划、投资方向、投资重点、发展战略；投资专门主管及其职责；投资企业的投资比例、投资期限、破产和结算的效力、违法制裁；投资争议的解决等内容。可以将境外投资领域内根本性的规定上升到法律层面，提高立法层级，制定统一完整的境外投资审核法、境外投资外汇管理法、境外投资所得税法，改变境外投资法律规范过于分散的现状。另外，我国也借鉴他国经验，搭建一个符合我国国情的监管体系，建立相应的法律、经济、行政处罚措施，确保境外投资者服从我国有关部门的监管，从而防止资本非法外流。同时，完善境外投资的服务体系，商务部门和国外的使馆应强化服务，为企业国际化经营创造条件。通过实施具体的投资促进方案，在更高层次上促进境外投资

8、和其他各项跨国经营活动。 2、完善国内相关法律制度我国从1980年至今先后同有关国家和地区签订了多个双边投资保护协定和多个避免双重征税协定，并且批准加入了多边投资担保机构公约、解决国家与他国民间投资争端公约等多边公约。与调整境外投资的国内法规范相比，国际法规范不仅在效力上优于国内法规范，而且数量更多，体系更完善，内容更详实。因此，我国必须强化国内立法，抓紧制定相关法律法规，以求与国际立法相协调一致，形成完整地调整境外投资的法律体系。在内容相协调方面，我国在遵循国际条约的同时，可以采取纳入和转化两种方式相结合的办法在制定法律总则中明确规定各个专门立法不违背条约和协定的最低义务限度，不违反有关的国

9、际惯例，从而构建一个国际法与国内法相结合统一的法律体系。 （二）境外投资审批制度的完善1、设立专门审批机构目前我国还没有一部较为完整的法律法规来管理和审批境外投资。绝大多数只是审批管理的办法规定或是通知之类的文件，而这些所谓的文件相互之间缺乏协调且存在很多复杂的矛盾。因为没有相应的管理机构，致使我国面对境外投资时缺少统一的规划布局，从而出现一种无序性、随意性，不利于国家总揽全局，且管理部门间各司其职、各施其政，缺乏协调一致性。除了实行完全自由投资体制（涉及敏感国际产品或高技术出口时，仍需得到许可）的国家外，很多国家都专门设置了关于境外投资的管理机构。我国可以借鉴这些国家的经验，由国务院直接领导

10、各机关联合建立统一的境外投资管理委员会。境外投资项目审批和管理由境外投资管理委员会负责，实行“一条龙”管理。 梁开银：论WTO背景下中国海外投资援助立法的完善，湖北社会科学，2009年第1期。同时可规定境外投资主体综合审查达标后才可向境外投资。 2、简化审批程序我国可针对不同的条件，差别的对待不同国家的境外投资项目的审批，做到因地制宜合理投资。合理简化和规范政府的审批程序，如根据投资项目的性质、资金来源进行针对性的划分，确定中央政府和地方政府之间以及国务院投资管理各部门之间的审批权限。至于部门之间的权限划分和审批程序则可由国务院投资主管部门会同有关部门研究制定后报请国务院批准，企业对投资项目的

11、各方面因素进行自主决策。鉴于近年来我国在境外投资项目上与国内投资的差异性，出现的新问题可按照相关法律法规合理处理审批项目。 3、提高审批制度的透明度 在企业报审投资建设项目时，可规定只需向审批部门提交申请报告，无须提交投资项目建议书、开工报告和可行性研究报告。而政府依照开发利用资源、保护生态环境、维护经济安全、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核查评估。确定评估的范围、内容、申报程序和办理时限，及时向社会公布，提高政府部门的办事效率和增加办公的透明度。同时在商务部的网站上专设相应的栏目，便与企业了解审批的程序等事项，并及时了解审批的进度。 （三）境外投资税收制度的完善1、明确税

12、收抵免饶让制我国与其他国家签订的多数税收协定中都没有关于我国承担税收饶让义务的规定。因此，我国应采取有效的措施获得这些国家税收优惠：首先，可规定凡是纳税人从与我国签订有避免双重征税协定的国家取得的减免所得税，不论在协定中我国是否承担了税收饶让的义务，都可以视同已经全额纳税的饶让抵免；其次，对纳税人从对方国家得到的减免所得税，不论对方国家是否与我国订有避免双重征税协定，纳税人都可以通过提供有关完税证明，经税务机关审核后视为已经全额缴纳。 李春根：构建支持企业“走出去”的税收政策体系，中国财政，2011年第18期。为了加强我国境外投资企业在国际市场的竞争力，我国可以考虑扩大税收饶让和抵免的范围，如

13、可以对所得税实行地面政策，这样其他国家无论是否和我国签订避免双重征税，均可享受所得税减免待遇。2、建立海外投资储蓄金企业进行境外投资都需要一定的时间和成本去适应投资环境，在境外投资不仅会面临生产经营自身的风险，还会面临着各式各样的国家风险。因此我们应当借鉴他国经验。具体建议如下：一方面，准许我国境外投资企业每年从应税所得中扣除一定数额的资金，作为海外储蓄金，积累年限内用于弥补投资风险损失，若投资受损，则可从准备金中得到补偿；若无损失，该部分金额积存一定年限后，可停止储蓄金的积存。另一面，针对境外投资的国家、地区划分不同的储蓄金等级，对于在发展中国家进行的投资，海外储蓄金可以占总投资额的一半。

14、（四）境外投资外汇管理制度的完善1、消除外汇政策差异我国境外投资外汇管理的目的是为了促进对外经济技术合作，加强境外投资外汇管理，有利于国际收支平衡，这一点与投资主体的所有制性质没有必然联系。随着国际经济的迅速增长，虽然国有企业在境外投资中仍占主导地位，但个体、民营企业和外商投资企业发展迅速，越来越显示旺盛的生命力。由于我国个体、民营企业和外商投资企业跨国经营的积极性高、自身管理能力强、反应能力快速，因此境外投资的成功率比较高。我国外汇管理局应积极鼓励这些个体、民营企业和外商投资企业成为境外投资的主题，消除不平等待遇，建立规范统一的规则。 2、向企业提供融资便利在我国的境外投资中，直接投入的资金

15、大约占到了三分之一。在资金投入中，用外汇形式汇出的资金，总体上不到10%，而其余90%是从国际资本市场上运作筹集来的，国内和国外这两个方面是境外投资所需资金的来源。我国政府可以从以下手段向境外投资企业提供融资便利。第一，提供低息或无息的贷款。政府可以给符合条件的境外投资者以低息甚至是无息的贷款，但是贷款的条件和程序要有规定，如需要贷款的对象要在境外投资者中信誉比较好、具有长期境外投资成功经验，同时能够提供可靠担保，才可以通过贷款。这种贷款期限不可过长。从投资者的角度来说，时间越长，他自身的压力越小，不利于投资者积极还贷。同时需要注意的是，政府给投资者提供的最优惠的商业贷款利率绝不是政府性质的补贴。第二，为符合条件的投资者提供贷款担保创造条件。在以往我国境外投资中，融资方式有很多。按照以往惯例，境外企业贷款的过程中需要提供足够意义上的担保，境内投资者能不能给海外企业提供担保，是要看担保风险大小的。我国政府部门可以通过制定政策，适当的放松对提供担保的限制，从而增强我国企业在境外投资融资的能力。我国一些在国外有着良好信誉的大企业大集团，国外金融机构，如果愿意想这些国内企业提供融资和资金帮助，则不会出现没人提供担保的情况，阻碍境外企业的发展。 邹淑环：论我国政府对海外投资的支持，现代财经：天津财经学院学报，2001年第5期。随着全球经济不断发展和日趋加强，境外投资对世界各国经济