当前我国民间公益活动的现状、问题及对策探析

1、宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l论论 文文 摘摘 要要从 1981 年中国儿童少年基金会成立算起，中国公益发展不过二三十年，而中国民间公益最迅速的成长，只在最近的短短几年。2008 年，汶川地震将公益热情燃成熊熊火焰，民间公益突出重围，社会捐赠达到了 760 多亿，众多学者认为这一年开启了中国公益元年。2011 年，郭美美炫富引发了 “官办”慈善公信力危机，与此对应，民间借助微博平台发起的公益活动，将中国社会各个层级的合力拧成一股绳，开启新的时代。2012 年，政府放宽民间公益组织的登记注册，开启了慈善变革之年， “官办”的慈善着力改革，期冀重建公信力，民间公益获得身份后，逐

2、渐稳步前行。2013 年，雅安地震，政府倡导理性救灾，慈善团体阳光救援，民间公益组织专业支援。成熟的社会必定是每个公民都担当社会责任，民间慈善公益正在崛起。关键词：关键词：民间公益 现状 问题及对策探 宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l目目 录录一、民间公益组织的定义和概述1（一）民间公益组织的定义1（二）国际上比较成熟的民间公益组织及其开展的比较成功的民间公益活动1（三）上述组织及其开展活动成功背后的合理性分析2二、我国民间公益活动现状3（一）我国比较成熟的民间公益组织及其开展的比较成功的民间公益活动3（二）我国民间公益组织组织的运营模式4三、分析我国民间公益活动存在问题及解

3、决方法5（一）我国民间公益活动存在问题5（二）针对我国公益性民间活动存在的问题作出分析并提出解决方法8结束语11参考文献11宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l一、一、民间公益组织的定义和概述民间公益组织的定义和概述（一）（一）民间公益组织的定义民间公益组织的定义民间公益组织，也可称作非政府组织，是英文 non-governmental organizations 的意译，英文缩写 ngo。一般认为，非政府组织一词最初是在1945 年 6 月 26 日在美国旧金山签署的签订的联合国宪章第 71 款使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进

4、行磋商作出适当安排” 。1952 年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织” 。在当时，这主要是指国际性的民间公益组织。1说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本

5、身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。2随着 20 世纪 80、90 年代中国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立1新闻资料：非政府组织的兴起与概念界定 ，凤凰网 ，2010-03-13。2新闻资料：非政府组织的兴起与概念界定 ，凤凰网 ，2010-03-13。宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。（二）国际上（二）国际上比较成熟的民间公益组

6、织及其开展的比较成功的民间公益活比较成熟的民间公益组织及其开展的比较成功的民间公益活动动伴随着全球化的进程，20 世纪 80 年代后，非政府组织在世界各国和国际社会中各类事务领域，十分活跃，并卓有成效。在许多领域，不论是在联合国体制内还是在联合国体制之外，民间公益组织活动已经取得了可观的成果，对社会产生了重大的影响。比如，1919 年 10 月，第一次世界大战结束后，为了在和平时期保持国家间的经济贸易合作关系，加强各国的经济交流，由法国贸易部长率领的法国、英国、比利时和意大利四国商界领导人组成的代表团，前往美国新泽西州大西洋城与美国磋商成立国际商会事宜并决定成立国际商会。国际商会是为世界商业服

7、务的非政府间组织，其宗旨是，推动世界经济的发展，促进自由企业和市场经济的繁荣，增进会员之间的经济贸易往来，帮助解决国际贸易中出现的争议和纠纷，并制定有关贸易、货运方面的规则和条款 3。在环境保护方面，各种国际性环境保护组织在唤醒人们的环境意识、推动环境保护国际会议的召开和环境立法、制止严重损害环境的行为、推动可持续发展战略的实施等方面起到了极为重要的作用；在法律体制方面，国际刑法高级研究院、美国律师协会等组织成功地推动建立了国际刑事法庭；在战争武器方面，1997 年，来自 60 多个国家的 1000 多个组织通过民间公益组织，通过 e-mail联合起来，终于成功说服各国政府，通过了国际禁止地雷

8、公约，放弃使用危害惨重的地雷武器，等等。（三）上述组织及其开展活动成功背后的合理性分析（三）上述组织及其开展活动成功背后的合理性分析3乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本中国加入世界贸易组织法律文件m.北京人民出版社，2002。宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l从全球治理的角度来看，国际社会的方方面面，如环境、人权、社会福利等等，均需要这些组织参与治理。根据国际关系的现状，主权国家仍然是最主要的行为体，这些民间公益组织的兴起打破了长期以来由政府独占国际治理领域的局面，但打破的程度还不够。民间公益组织不能只局限于弥补民族国家在功能上的不足。必须发展自己的领域，在全球治理中分一杯羹

9、。全球化导致了社会的多元化，其本身就具有解构民族国家的功能，这也给国家带来了压力，国家承担着来自全球化和社会多元化的双重压力。在很多方面都不可能做到面面俱到，政府必须让渡部分权力给国际非政府组织。换句话说，国际非政府组织不止要弥补政府的不足，还应该逐步取代政府的部分职能。当然具体的实践需要通过正当合理的程序来确定。从国际民众的层面来说，民间公益组织就是民众的代言人。民间公益组织在国家与民众之间架起了一座沟通的桥梁，逐渐成为联系世界民众、国家之间的纽带。通过联系不同国家的国际非政府组织，推动其在国内运用各种正当合法的手段作用于本国的政府，从而促进国家间的合作，以求为人民谋取到最大的福利，将普通大

10、众所想具体化、实践化。这些组织开展活动的过程就是实现民众愿望的过程，国际非政府组织从创建伊始就以加强民众之间的联系，为民众谋取福利为己任，在国际非政府组织的作用下民众的联系进一步加强。在这一点上，随着民间公益组织的发展，国内与国际事务，政府组织、国家与其的界限日渐模糊。国家所关注的各个领域的问题，其联系也日渐紧密，这必然导致它与国家间的合作关系更加深入、全面，也迫切要求三者之间的权力界限更加明确。民间公益组织可以适当地介入国际政府间组织的各种活动，与具有较强权威性的国际政府组织友好合作，取得一定的权力。通过介入某些国际政府组织，能够更广泛地在全球和区域层面对全球治理产生重要的影响。其介入国际政

11、府间组织的活动主要分为制度化直接参与和通过对话广泛参与两种方式。民间公宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l益组织在联合国内获得咨商地位是其制度化参与国际政府间组织活动的最为典型范例，迄今最为活跃的具有咨商地位的非政府组织还是以民间公益组织为主。二、我国民间公益活动现状二、我国民间公益活动现状（一）我国比较成熟的民间公益组织及其开展的比较成功的民间公益活动（一）我国比较成熟的民间公益组织及其开展的比较成功的民间公益活动随着改革开放的逐步深入、市场经济发育的渐趋成熟和社会转型的全面展开，民间公益组织在数量和组织规模上都有较大的增长，组织能力逐步增强，其活动所覆盖的领域也逐步扩大。从图

12、 1 和图 2 中可以清楚地看到，自 1999 年开始，检索到的每年新增民间公益组织的数量大致以每年 30%的增长率递增至今。另据民政部提供的数据显示，在各级登记管理机关登记注册的民间公益组织年末累计总数， 2007 年为 38169 万家，比 1999 年增长了 171%。在这一阶段，不仅登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位发展迅速，而且在社会生活的各个领域和层面都涌现出一大批未经登记注册，或采取工商登记注册的各种民间公益组织，其中较为活跃的领域如环境保护、扶贫开发、妇女儿童权益保护、教育支持、公共卫生、社会福利、行业管理，等等。在城乡社区乃至因特网等虚拟空间，也日益涌现出越来越多的民

13、间公益组织，它们开始在社会生活的各个方面发挥重要的作用。根据调研和估计，目前全国各类民间公益组织的总数大约在 300 万家左右。这一切表明，在经历了一段政治波动，以及改革开放经受一段考验之后，我国的民间公益组织发展已经步入一个新的历史时期。随着市场经济的发育成熟、改革开放的逐步深入和社会转型的全面展开，我国民间公益组织逐渐从曲折发展走向一个新的高潮，并表现出若干具有趋势性的特征，如支持型组织以及民间公益组织之间的联盟和网络化开始出现，政府与民间公益组织之间的合作伙伴关系开始构建。 21 世纪的中国，在国家权力体系相对松弛的控制下，中国民间公益组织宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13

14、l有所增长，一些异议人士和民间自愿活动日益活跃，如类似法律救助、艾滋病调查、 “绿色江河” 、 “地球村”等维权组织和环保组织，还有各种业主委员会、俱乐部等等都有了一定的空间，一些网络联盟的组成，如“反流氓原件联盟”的出现，也表明了中国的民间公益组织及民间公益活动极富时代特征。（二）我国民间公益组织组织的运营模式（二）我国民间公益组织组织的运营模式分析看来，我国民间公益组织大致分三种运营模式1、传统非政府组织运营模式分析。一般而言,非政府组织运作机构一般分三个层次。第一层次是理事会,它的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行会长,它由董事会任免,其工作职责是执行董事会所制定的

15、方案,管理组织资源,开发服务项目,拓展外界联络,争取社会募捐,考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员,主要是协助会长工作,开展日常工作,人员培训,对各方面服务雇员进行评估和监督。然而,这种传统的非政府组织结构及层次容易产生前述诸多问题。2、公司运营模式分析。所谓公司运营模式就是指公司指股东会选举产生的具有实际权力和权威的管理公司事务的董事会,执行股东大会权力,对公司进行内部管理控制。董事会设立职业经理人 ceo 等向董事会负责,主持公司的日常业务活动并进行决策。公司运营模式为企业更有效率的经营管理开辟了新途径,体现着真正的拥有权和经营权的分离。公司制度的生命力和潜力在于:它能高度适应社会

16、化大生产的需要,为财产权的社会化和商品化提供有效的产权组织基础和运作机制,这集中地体现在以下几个方面:第一,财产或财产权形成和集聚的社会化、市场化；第二,财产运用和支配的社会化、市场化;第三,产权运作及其评价的社会化、市场化；第四,产权职能角色的社会化、专业化。非政府组织在很大程度上同公司运作是一样的,以商会为例,商会会长就像董事长,商会秘书长就像总经理,商会的产品是服务。商会的目的是扩大影响力,提升知名度,加强凝聚力,这与企业扩大影响力,提升销售量,创造企业效益和利润的宗旨不谋而合,如宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l果把非政府组织的运营模式结合企业的运营管理模式,以商会为例

17、,采用企业的形式经营管理商会组织,形成秘书长职位职业经理人筛选制度的商会运营模式,一定对商会发展具有很强的职业会促进和效率提升。以壹基金为例，就是采用此种模式。3、联合国模式分析。所谓联合国模式,即采用联合国的组织运作方式,管理非政府组织的模式。联合国大会和联合国安理会是其权力机构,联合国秘书处是其职能机构。秘书处为联合国其他机构服务,并执行这些机构制定的方案和政策。它由秘书长和联合国组织所需要的职员组成,秘书长是联合国的行政首长。联合国模式可以充分发挥自愿性组织的协调功能,实现组织内成员之间的资源共享、权利义务分摊的目的,在当前而言,是国家之间相互协调发展的最佳协调机构。安理会及秘书长模式就

18、相当于非政府组织的理事会及秘书长模式,联合国模式更多的是充当协调机构的角色,促进成员之间的信息沟通,而非政府组织从外部上讲和联合国的形式非常相似。三、分析我国民间公益活动存在问题及解决方法三、分析我国民间公益活动存在问题及解决方法（一）我国民间公益活动存在问题（一）我国民间公益活动存在问题尽管民间公益活动的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注与探讨但总体上我国民间公益活动的发展在还处于启蒙状态其价值实现与角色转变正面临着制度与观念、内部与外部的多重困境其一是对民间公益组织管理途径的失范。法治社会要求一切组织的行为与活动都必须是有法可依。民间公益组织的存在与发展同样需要宽松的发展空间和严格的制

19、度约束。然而我国的事实情况却是政府关于民间公益组织治理对策的相对错位以及由此导致了民间公益组织的发展困境。目前中国民间公益组织注册的一个很重要的条件就是前来登记的民间公益组织必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保结果很多民间公益组织被迫选择工商注册的形式甚至一些民间公益组织根宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l本就没有法律注册。最典型的例子是目前在我国社会问题治理中贡献颇为突出的草根民间公益组织即完全自发独立的民间公益组织如果依据相关法规还只能纳入“非法组织”的行列。4可见这种“高标准、严要求”并未给民间公益组织 的发展和政府

20、带来好处反而造成了大量隐性状态和“非法状态”的民间公益组织 的存在。 财经杂志就曾披露“中国不登记的民间公益组织数量要远远大于注册了的民间公益组织”这对于政府的公共事务治理能力所产生的消极作用是不言自明的。然而尽管民间公益组织的注册难上加难但一个民间公益组织一旦登记成立政府便任其“自生自灭”了。除了统一的“年检”之外对民间公益组织的组织建设和制度发展几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制在现行的法规和政策上也没有具体明确的要求。这使得整个民间公益组织体系内部良莠皆存实际上不利于公益组织的发展。其二是民间公益组织自身的制度缺失。在我国很多从政府分离出来的民间公益组织缺乏在市场经济中独立运作的能

21、力而一些新成立的民间公益组织又缺乏完善的组织和制度。它们缺乏产出质量与数量的评估机制。这主要是由于一方面民间公益组织的服务性产出往往与公共部门相似既不像商业产品一样看得见摸得着又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时民间公益组织所提供的服务往往又具有间接性即服务的购买者往往不是最终的消费者如家长很难判断幼儿园的服务质量因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象。简言之产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难因而无法对其数量尤其是品质进行准确的评估其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。另一方面民间公益组织内部存在监督主体缺位的现象。民间公益组织应具备多样化的监督主体

22、其中捐助者和服务对象无疑是最重要的监督角色。目前捐助者的监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失即小额捐助者缺乏监督的动力大额度捐助者则往往忙于己务而无暇顾及还有的捐助以遗嘱的形4马莉. ngo“第三部门”与现代社会n.21 世纪经济报道，2003-5-21。宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l式出现存在着监督主体“自然缺失”等情况。此外由于民间公益组织的服务对象作为弱势群体所处的不平等地位其不仅在信息获取和处理等方面存在能力的缺陷监督作用更加难以有效发挥。其三是民间公益组织独立性的缺乏。理论上民间公益组织在决策和活动方面都应是自主的但实际上在我国这种自主性往往是非常有限的。我

23、国大部分民间公益组织都陷于一种尴尬境地一方面严重缺乏资金、人才因而无法实现自治另一方面这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限形成恶性循环。而这些从根本上来说是与我国民间公益组织的独立性不足密切相关的。中国有相当一部分民间公益组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的它们或者是由各级党政机构直接创办的或者本身就是从党政机构转变过来的有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费而且其负责人也多为政府的前任官员。因此它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面都严重依赖于政府甚至依然作为政府的附属机构发挥作用变相

24、地行使着政府的职能。其四是社会自治观念的薄弱。在中国民间公益组织是一个外来事物。西方民间公益组织的发展有着深厚的文化积淀包括与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等而在中国则缺少相似的文化背景。同时在社会转型过程中旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击社会中原有的公益观念也变得模糊这使得民间公益组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这种观念上的阻碍是无形的却往往是最根本和最难以逾越的。一方面政府对于民间公益组织的作用没有完全认识到从而不敢大刀阔斧的进行改革另一方面社会对民间公益组织缺乏信任。这一切都成为我国民间公益组织发展中的无形的障碍。（二）针对我国公益性民间活动存在

25、的问题作出分析并提出解决方法（二）针对我国公益性民间活动存在的问题作出分析并提出解决方法困境总是蕴藏着实现跨越性发展的机遇。作为市场经济之后中国的又一轮宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l重大改革多元治理模式的构建理应最大限度的吸取市场经济改革的经验与成就。在民间公益活动发展的问题上既不可忽视其自身条件过分地干预与管制也不可对其发展过程中出现的错位与缺失听之任之。为民间公益活动的发展创造一个有利环境是政府、公民、社会、企业及民间公益组织自身共同的责任。虽然环境的某些方面可能更属于某一类机构的范围但只有大家的共同努力才能创造一个真正的整体系统。5具体而言目前我国民间公益组织存在问题

26、的解决方法我有以下想法：一是健全民间公益组织的内部管理机制。良好的愿望不能够代替领导和管理也不能必然的推出最终的结果和效绩。要想提高民间公益组织的机构和人员能力必须从营利性组织中借鉴现代化的管理思想和方法。目前中国民间公益组织亟需健全的内部管理制度包括加强民间公益组织内部成员编制的规范化尤其是实现与事业编制和行政机关编制相分离加紧制定民间公益组织成员在职称、工资、福利、户口、档案管理等方面的配套政策建设民间公益组织的社会保障体系在成员医疗、退休养老、失业等方面制定相应的统一的保障标准建立民间公益组织独立的财务制度政府、事业单位、企业的财务制度均不完全适用于民间公益组织建立独立财会体制是民间公益

27、组织实现其持续良性发展的前提。此外健全的管理机制在制度之外还应必然的包括对评估机制的构建。在这方面 2002 年开始引入中国的民间公益组织 机构自我评估项目 oca 即为我国民间公益组织内部评估机制的构建踏出了可贵的第一步。目前我国民间公益组织评估机制的构建仍主要以学习西方社会的先进理念和成形模式为主但在此过程中必须要采取积极、谨慎的态度密切结合中国民间公益组织的实际情况使之成为适合中国民间公益组织发展现状的、中国特色的机构自我评估工具。5美国独立部门资深副总裁彼得斯拉茨认为一个有利于ngo发展的环境应该包括明晰的法律框架有利的税收待遇均衡的调节系统适用于ngo有效治理和运作的规范足够的资源。

28、参见中国青少年发展基金会编.处在十字路口的中国社团m.天津人民出版社，2001.92106。宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l二是优化民间公益活动的资源配置。民间公益活动的发展在很大程度上依赖于它所能获得的资源因此资源配置机制对于民间公益活动业务的开展异常重要。在资源配置机制中政府、公民和企业是三个最基本的要素。为了支持民间公益活动的发展政府应通过减免税政策对民间公益组织进行扶持。尽管从 20 世纪 90 年代起国家颁布了一些关于民间公益组织税收优惠的政策法规但可以认为我国尚没有形成一套系统、可行的对民间公益组织的税收激励机制。目前亟需健全扩大优惠税种不仅包括所得税更应将公益捐

29、赠非常重要的遗产税等包括其中扩大税收优惠对象将存在于各个领域的民间公益组织作为一个系统全部纳入法规体系重点解决由于民间公益组织票据制度的不配套而引起的国家现存税收优惠法规难以操作的问题实现税收优惠制度在各地、各个部门的规范和统一配套。应该说对民间公益组织的税收政策及国家整体税收机制的健全和统一是促进民间公益组织及社会公益事业发展的一个关键性问题。公民个人既可以志愿者和组织者的身份参与民间公益组织的活动也可以捐赠资金和实物帮助民间公益组织即我们通常说的“有钱出钱有力出力” 。公益捐赠是民间公益组织的一个重要资金来源其意义不仅在于提供资金本身更在于社会参与机制和民间公益组织宗旨、特性的体现。另外企

30、业的资助也是民间公益组织不可缺少的资源。民间公益组织可以通过宣传、游说和动员有一定社会责任感的企业家以各种方式支持自身的活动也可以通过联合举办活动获得企业的支持同时又能使企业得以回馈社会或者提升企业的知名度。三是加强民间公益组织的公信建设。公信度是指社会对组织的认可和信任程度。要募集资金和吸引志愿者的积极参与民间公益组织就必须树立良好的社会公信度而目前导致我国民间公益组织资金不足、人才匮乏的主要原因之一即在于我国民间公益组织 的社会公信度不足。通常民间公益组织公信度的建设需要从两个方面入手其一是完善民间公益组织内部的自律机制。这首先有赖于民间公益组织对其使命的明确与坚持即组织的成立是基于成员共

31、同的信念或理想宜顺论文网宜顺论文网 www.13lwww.13l而不是为了追求个人的名利其次有赖于组织建立一个完善的治理结构通过健全理事会制度、民主机制、参与机制从制度上确保组织的自律。其二是完善民间公益组织外部的监督机制。当务之急是建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系以便帮助民间公益组织尽快树立广泛、牢固的社会公信度。6四是实现政府对民间公益组织的规范化管理。纵观世界各国政府对民间公益组织的态度及其法规政策体系一个共同的趋势是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理从“静态”管理逐步转向“动态”管理从“单一”管理

32、逐步转向“分类”管理在简化和放松对民间公益组织登记注册时的必要手续的同时加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动予以引导与规范。这理应成为我国政府对民间公益组织实现法制化和规范化管理的进路方向。一方面撤消严格而繁琐的审批手续实行便捷的申请登记制度。这即有利于各民间公益组织组织取得合法地位也有利于将其纳入到法治化的轨道。只要各种民间公益组织从事的是遵纪守法、积极向上的活动就应对其的成立、存续、发展给予支持和保护。另一方面有关立法应对我国民间公益组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围做出规定并在此基础上进行类别细化的管理与扶持政策。目前看来扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助应当成为我国社会转型时期优先发展的六个重点领域。此外政府还应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对民间公益组织的管理。从我国政府体制现状来看以民政部门较为适宜。此外政府的其他有关部门如环境保护部门、计划生育部门、卫生保健