突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状分析及发展建议

1、突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状分析及发展建议赵 飞1 傅承主2 矫涌本1 吴 敬3 孟 群11卫生部统计信息中心 邮编：100044 2广东省卫生厅政务中心 邮编：510060 3卫生部应急办 邮编：100044 为通讯作者摘 要：本文首先介绍了突发公共事件的概念、发展情况，并说明了建设突发公共事件卫生应急指挥系统的客观必要性。阐述了美国、日本、印度等国家的应急指挥系统建设情况，并对突发公共事件卫生应急指挥系统，特别是卫生部突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状进行了说明。在此基础上对突发公共事件卫生应急指挥系统建设提出了相关建议。关键词：突发公共卫生 卫生应急 指挥系统突发公共事件是指突

2、然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的、有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件12。突发公共事件的表现形式多种多样，涉及范围也相当广泛。在国家突发公共事件总体应急预案中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件细化为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。突发公共事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、严重危害性、连锁性等特点。2003年“非典”突发事件之后，我国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为“一案三制”。“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指

3、建立健全应急的体制、机制和法制。这是我国突发事件应急指挥的制度基础34。我国政府应急管理发展历程大概了四个阶段：第一阶段：2004-预案建设；第二阶段：2005-体制建设 ；第三阶段：2006-机制建设 ；第四阶段：2007-法制建设。同时在sars事件以后，卫生部出台了突发公共卫生事件应急条例、传染病防治法、突发事件应对法等相关条例法规5。事件应急信息系统应急平台体系是实施应急预案的工具, 是基于先进信息技术、信息系统地理信息系统、全球定位系统、遥感遥测系统、电视会议系统等和应急信息资源的多网整合, 软硬件结合的应急保障技术作为实施应急预案的工具67。卫生应急处置的及时有效，以及事件危害减轻

4、的程度，取决于风险的早期发现和及时研判，取决于卫生应急资源信息的掌握情况。加强卫生应急监测报告信息系统、辅助决策信息系统、应急处置信息系统，以及应急储备和保障管理信息系统的建设，应是当前卫生应急管理的重点工作8。突发公共卫生应急指挥与决策系统建设是加强应急管理工作开展的重要支撑。本文主要分为四部分。第一部分引言主要介绍了突发公共事件的概念、发展等情况，并说明了建设应急信息系统的客观必要性；第二部分阐述了美国、日本、印度等国家的应急指挥系统建设情况；第三部分介绍了突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状；第四部分对突发公共事件卫生应急指挥系统建设提出了相关建议。二、部分国家应急指挥系统建设情况各国突

5、发事件卫生应急系统都是在国家应急反应体系范围内工作，利用公共卫生资源，协调其他部门进行医疗救护和疾病预防与控制，在国家应急反应体制框架内制定法律法规、规章制度和标准文件9。主要的机构和具有典型意义的系统有：2.1美国应急管理系统上世纪60年代，美国开始进行城市社会应急联动中心的建设。至今，应急联动中心（简称“91l”中心）已遍及美国每一个城市，“911”中心是合并所有与灾害有关的机构组建的，采用警察、消防和急救等部门联合办公的方式处理各类紧急事件。美国经过多年经营，建立了完善的危机管理体系。这套体系通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能

6、力包容在体系中。美国的危机反应系统由联邦反应计划规定，明确地阐明27个不同的联邦部门在不同的灾难情况下所负的责任。联邦紧急事务管理局（fema，the federal emergency management agency）负责协调各地区对危机的反应，各专项领域的危机反应则由专门的机构负责管理。联邦应急计划将危机反应分为12个领域：即交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生与医疗服务、城市搜寻与救援、危险物品、食品和能源。美国突发公共卫生事件的执行系统由相互交错的纵向和横向结构组成10。其纵向结构自上而下（联邦）疾病预防控制中心（cdc）-(州)医院应急准备系统（

7、hasa）-（地方）城市医疗应急系统（mmrs）3个子系统；横向结构主要包括6大子系统，主要是：全国公共卫生信息系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络、现场流行病调查机动队和网络系统、全国大都市医学应急网络系统、全国医药器械应急物品救援快速反应系统及全国健康教育网络。美国建立了突发事件信息管理制度，多项法律都对信息的传达和公布做出了明确规定。突发事件发生后，政府按照相应的制度将突发事件信息分级，并配合相应的处理措施。部分信息要在联邦政府公报上公布，部分信息要在政府部门间共享和传达，部分信息则要依据特别权力才能查阅。2.2 日本应急信息化日本作为世界上地震和火山多发的国家，建立了综合性的应急管

8、理体系。形成了全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体系，充分发挥政府、市场、“第三部门”各主体能动作用，取得了卓越的成效11。十分值得关注的是，日本在突发公共事件应急信息化发展方面，不仅建立起了完善的应急信息化基础设施，而且，在长期的应急实践中，积累起了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的经验12。日本的应急信息化建设从完善基础设施建设入手，充分利用现代的信息通信技术，构筑起了高效、严密、符合实际国情的应急信息化体系。主要包括两部分：一是覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络；二是由中央防灾无线网、消防防灾无线网以及防灾相互通信网所组成的专用无线通信网。另外，移动通信技术、无

9、线射频识别技术、临时无线基站、网络技术等现代通信技术以及救助机器人也广泛应用于危机事件管理之中。2.3 印度灾害管理信息化建设印度是世界上自然灾害影响最为严重的发展中国家之一，在长期防范和应对灾害的实践中，印度凭借其良好的信息通信技术发展为基础和丰富的信息系统开发经验，建立起了适合本国国情的先进灾害管理信息化体系1314。为了不断提高灾害管理的能力和水平，减少各种灾害所造成的损失，印度政府长期以来不断在完善相应的政策和措施，主要包括：重视法律/政策框架建设，将减灾内容纳入发展规划，建立有效的通信系统，使用最先进的信息技术开发预警系统，提供灾害保险，提高公众特别是农村地区公众的减灾意识，开展对私

10、营部门的教育运动，以及加强简单的制度机制和国际合作等。印度政府采取的相应的措施在实际的应急实践中正发挥着越来越重要的作用，特别是在利用现代信息通信技术提高防灾和抗灾的能力方面，印度走在了发展中国家前列。印度灾害管理信息化建设中充分利用互联网、地理信息系统、遥感、卫星通信等形式为代表的现代信息技术，构建了覆盖全国的“印度灾害资源网络（idrn）”、基于gis的国家应急管理数据库、国家应急通信计划（necp）、远程智能灾害管理系统等系统的建设。这些新技术广泛应用到灾害管理的具体实践中，相关的应用取得了显著的成效。三、突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状自从sars 事件之后，经过这几年多方面的努力

11、，我国突发公共卫生事件应急工作在各部门协调配合的机制已初步形成15，国家和地方的突发公共事件卫生应急指挥系统建设也得到了迅速的发展。 3.1总体情况2004年，国家拨付资金3300余万，用于卫生部突发公共事件卫生应急指挥系统建设。目前，该系统已通过终验。2005年，中央转移支付1.14亿元支持中西部省级应急指挥系统建设。目前，一半以上的省份完成省级突发公共事件卫生应急指挥系统建设。个别省份已经建立移动突发公共事件卫生应急指挥系统。2009年，国家投入1.81亿用于支持地市级突发公共事件卫生应急指挥系统建设。2010年，国家投入0.961亿用于省、地三级卫生应急指挥系统高清视频交互系统建设。3.

12、2 卫生部突发公共事件卫生应急指挥系统建设3.2.1 系统建设目标 2003年卫生部提出逐步建设国家突发公共卫生事件应急指挥与决策系统，系统建设目标是：建设国家省地市突发公共卫生事件应急指挥中心，形成一个覆盖全国的应急指挥与决策系统网络，达到卫生应急预防为主、应急有效、处置得力、指挥通畅的目的。3.2.2 体系结构根据国家应急指挥体系的特点，突发公共事件应急指挥平台分别从综向与横向进行了拓展：纵向划分为国务院应急指挥系统、国家应急指挥系统、省级应急指挥系统、地市级应急指挥系统及县级应急指挥系统；横向划分为各部委应急指挥系统、联动部门（疾病预防控制中心、卫生监督中心、医疗救治系统等）应急指挥系统

13、和其他综合信息系统。从而对各个层面、各个级别的应急事件处置提供了支持。 图一 卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统体系结构3.2.3 总体框架卫生应急指挥系统包含八个功能：运营支持系统、决策支持系统、地理信息系统、综合信息门户、系统监控与管理平台、安全管理平台、基础信息管理平台、数据交换平台等。图二 卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统总体框架卫生应急指挥系统的六个信息需求主要有：卫生资源类数据、监测调查类数据、地理信息类数据、卫生资料类数据、社会经济类数据、维护运营类数据等。3.2.3.1综合信息门户综合信息门户分为内网门户和外网门户，根据服务对象不同而所侧重。外网服务门户侧重于信息发布、健

14、康宣教、应急知识等，内网门户侧重于综合决策支持、专业服务、知识库、专家会商等。3.2.3.2 地理信息系统地理信息系统主要有以下内容：采集处理、显示查询、制图打印；备份/恢复、制图输出、信息标绘；态势信息处理、发布空间信息等。3.2.3.3决策支持系统决策支持系统主要有以下内容：专家咨询委员会；知识库管理；专题分析；会议会商等。图三 系统功能模块管理3.2.3.4业务（运营）支持系统业务（运营）支持系统主要有以下内容：信息监测、值班管理、预警管理；事件管理、任务机制、个人日程；模拟演习、方案管理、资源库管理等。3.2.3.5信息管理与监控平台信息管理与监控平台主要有以下内容：用户管理、系统配置

15、、系统告警、系统报告；监控管理、系统控制、日志管理、指挥平台管理；指挥平台监控、功能模块管理等。3.2.3.6安全管理平台安全管理平台主要有以下内容：权限管理、安全监测、认证管理；安全报告、安全设置等。3.2.3.7 数据交换平台数据交换平台主要有以下内容：数据传输；数据转换；数据整合等。3.2.3.8 基础数据管理平台基础数据管理平台主要有以下内容：数据库管理；元数据管理；即时数据报送等。3.2.3.9共性支撑平台共性支撑平台主要有以下内容：统计查询、文档、通讯录管理；短信管理、报表管理等。卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统系统功能模块如图三所示 3.2.4 应急处置流程应急处置流程（图四

16、）：在监测到预警时，将启动应急预案，应急指挥中心在应急指挥决策系统的支撑下，开展初步研判、空间分析、资源分析，并发布处置措施方案。应急指挥前线在应急方案指导下开展医疗资源调动、现场救治和专家会诊，并注重信息发布。 图四 应急处置流程四、突发公共事件卫生应急指挥系统建设发展建议在分析了国外应急信息化建设和卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统基础上，结合其他政府部门和信息技术厂商应急体系建设经验，笔者对卫生系统突发公共卫生应急指挥与决策系统建设做了一点思考。4.1 突发公共事件卫生应急指挥系统建设应在卫生信息化“3521”框架下统筹规划与建设突发公共事件卫生应急指挥系统建设是一个复杂的系统工程，在

17、项目建设时要按照国家和卫生部对卫生应急管理的要求，加强顶层设计。突发公共事件卫生应急指挥系统和卫生统计网络直报系统、疾病监测信息系统、医疗救治信息系统、卫生监督信息系统、妇幼保健网络信息系统等卫生信息系统一样，应纳入卫生信息综合管理平台中按照卫生信息化“3521”的要求，进行顶层设计，做好与其他卫生业务系统的数据交互和信息共享，提高对突发公共卫生事件的应急处置能力。突发公共事件卫生应急指挥系统建设也应当做好统筹规划和统一管理，并遵循“横向到边、纵向到底”的建设边界。在横向上应在国务院应急办领导下，积极做好与公安、民政、国土、气象、武警等单位的沟通与协调，在发生突发公共卫生事件时，注重借助其他部

18、委的资源，做好突发公共卫生事件的处置；同时，在卫生系统内部，也要统筹好医疗机构、血液中心、120指挥中心、疾病预防控制中心、卫生监督中心等方面的资源，进行统一管理，提高应急处置的效率。在纵向上，应注重国家级、省级和地市级三级卫生信息平台的建设和贯通，在发生突发公共卫生事件时，做到上下联动、信息共享，统筹管理国家省地市层次之间的卫生资源。 卫生应急指挥与决策系统的建设是“3521”工程的重要组成部分，卫生应急指挥与决策系统的建设的建设有助于“3521”工程的实施和完善；同时“3521”工程的总体推进，必将带动和促进卫生应急指挥与决策系统建设。4.2 应急信息系统建设应遵循“以业务为驱动，技术为支

19、撑”的工作思路卫生应急与指挥决策系统经过数年的建设和完善，基本功能已经具备。和众多其他部委应急信息系统建设的情况类似，应急指挥与决策系统建成后，实际的使用效果有点差强人意。如何“用活用好”建成的应急系统，是摆在业务主管部门和系统建设部门面前的一道难题。纵观使用比较好的卫生统计网络直报系统、传染病直报系统、县区新农合报销结算系统等卫生信息化系统，都有两个共同的特点：和实际应用结合紧密、相应的业务和技术人员对系统进行操作和维护。为了更好的发挥现有应急指挥与决策系统的作用，应该做到“以业务为驱动，技术为支撑”的工作思路，不断使“建、管、用”相分离，实现对应急指挥与决策系统持续改进和完善。要做好以业务

20、驱动，明确业务需求是关键。可以从以下五个方面做好业务需求分析：业务需求分析座谈会、沙盘推演、应急指挥演练、总结历史应急处置事件、参观交流。在明确业务需求的基础上，对突发公共事件卫生应急指挥系统进行改进，在应急主管部门协调下完成应急指挥与决策系统“建”的工作；在此基础上，建立和完善相关管理制度，保证卫生应急业务各项工作的开展都在应急指挥平台上进行，使专家库、预案库、知识库等数据库处于实时更新可用的状态下。使应急管理的各级部门的日常工作离不开的卫生应急指挥与决策系统，只有这样才能够真正的是卫生应急指挥与决策系统“用”起来。在应急系统建设完成后，要确定专业的技术人员对该系统进行维护，及时的解决系统运

21、行过程中出现的问题，为业务部门提供技术支撑。只有专业的信息技术人员将该系统“管”起来，才可用保障系统的稳定和持续运行。“建、管、用”相分离是为了明确应急系统建设中不同参与主体的职责，做到分工清晰、责任明确；在“建、管、用”相分离的同时，也应该建立有效的沟通协调机制，当“用”的业务需求发生变化时，“建”的业务主管部门应及时沟通“管”理信息系统的部门对原业务系统进行完善，不断满足新的业务需求。“建”的业务主管部门，也应该协调“管”“用”部门，建立相应机制，使系统平台上的数据能够实时更新，以保证系统数据的鲜活性和可靠性。4.3 突发公共事件卫生应急指挥系统建设中注重新技术的应用信息技术的发展日新月异

22、，物联网、云计算、新一代移动通信等新技术不断涌现。物联网技术是近年来快速发展的新技术，在卫生应急信息化中，采用射频识别rfid 、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等传感设备对应急资源进行自组网，可用于实现对应急资源的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理，达到提高应急管理的科学化和精细化的目的。在新建突发公共事件卫生应急指挥系统，或者对已有系统进行改造时，可用引入云计算的三个层次服务的理念：基础设施即服务（iaas），平台即服务（paas）和软件即服务（saas）。如在基础设施（iaas）层，可对系统软硬件资源进行虚拟化处理，提高资源的利用率。移动通信技术特别是新一代移动通信具有用户覆盖面广、

23、针对性强、操作简单和信息传输形式丰富多样等特点。在当前卫生应急信息建设中，要注重充分利用应急手机（平板电脑）和移动指挥车，实现系统从固定平台向移动平台上的迁移，满足领导及应急工作人员能够随时了解应急工作动态，进行移动办公和数据实时上传和下载的需要。当移动系统在应急事件中遭受重大损毁时，或者在进行危险场所救援及偏远地区救援的时候，由于环境的因素，造成常规的通讯手段无法使用，由于卫星通信具有不受地理条件限制、无缝隙覆盖和多业务提供的显著优势，那么卫星通讯将会发会很好的作用。在卫生应急处置中，应加强卫星通讯的装备和使用，实现通过便携移动设备，在事发现场完成对现场声音和图像的采集及传输。在处置突发公共

24、卫生事件时，可以使用微博信息发布平台与移动终端短信平台等做好信息发布和舆论引导。在突发公共事件卫生应急指挥系统建设中引进新技术，要把握一个“度”，既不能盲目冒进，又不能因循守旧，要以“适用性”为原则。 4.4 做好卫生应急数据标准建设按照国家和卫生部对应急体系的建设要求，突发公共事件卫生应急指挥系统也将分别建设国家级、省级、地市级平台。制定“一网五库”的建设标准和规范，包括应急组织体系（组织关系网络）、应急预案库、应急专家库、应急队伍库、应急物资储备库和突发事件典型案例库，实现三级应急指挥平台的互联互通，达到三级平台中的“五库”的统一共享。4.5 加强应急指挥系统人才队伍的建设应急指挥系统建设

25、涉及面广，新技术广泛应用，这就对运行维护人员提出了较高的要求。在应急指挥系统建设的同时，也要注重对人才队伍的建设。应加强对应急指挥系统运维人员的应急业务知识培训，使技术人员对应急业务知识有一定了解，便于配合业务人员开展工作；加强对人员新技术的培训，应急指挥系统对实时性要求较高，新技术的应用能提高应急事件处置的能力，技术人员应当紧跟技术发展步伐，提高应用能力。参考文献：1 陈福金，唐铁汉.突发公共事件管理m.北京：党建出版社，2006：89.2 刘云英.我国突发公共事件预警信息收集网格化管理研究硕士学位论文.成都：电子科技大学，2011,5.3 阎夏卿. 应急信息平台需要融合智能c. 中国突发事件防范与快速处置优