关于农村宅基地集约利用

1、近年来，农村普遍存在村落零散、宅基地闲置和“空心村”等现象。与此同时，我国 城市建设用地严重紧缺，这促使探索宅基地节约集约利用，具有十分重要的现实意义。现状与问题：宅基地流转受限、无偿退出与收回，导致退出缺乏积极性 一方面，农村人口大量减少，人均宅基地面积不减反增，闲置问题突出。在我国工业 化、城市化快速发展过程中，出现了农村人口的历史性迁徙，2000年2010年全国农村 人口减少了 1.37 亿，农村居民点用地增加了 0.3 亿亩。另一方面，“一户多宅”与宅基 地面积超标普遍存在。比如，据有关部门调查，在重庆市万盛区 43000多家农户中，有 9000 多户有两处以上宅基地，甚至出现了一户三

2、四处宅基地的情况。安徽省合肥市长丰县人均 占有宅基地 253.95平方米，而法定户均宅基地面积仅 1 60平方米。探究宅基地闲置的制度根源，主要有四方面：一是宅基地分配按照福利保障原则，无 偿、无期限使用助长了农民宅基地的私有观念，导致宅基地粗放利用。二是“一户一宅” 政策存在对“户”认定难的问题，且基层政府缺乏对农民建房的引导和管理，村民违法用 地管理混乱。三是农民宅基地仅限本集体经济组织特定成员使用， 流转受到严格限制，使 得闲置宅基地很难被盘活利用。四是目前法律法规上确立的实际上是一种宅基地使用权无 偿退出与回收的制度，使农民缺乏宅基地退出的动力，造成宅基地闲置浪费。对策与建议：严把规划

3、、审批、监管等环节，鼓励宅基地的退出与流转 加强宅基地规划管理。严格按照控制建设用地总量、 合理布局、改善居住条件、保护 耕地的原则，因地制宜、科学制定适合农村宅基地的村庄建设布点规划，合理规划村庄、 农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。同时，结合土地整治、新农村建设，加大农 村基础设施建设投入，为农民集中成片建房、节约集约用地搭建平台。本着节约集约用地 的原则，加强农村宅基地用地计划控制，严格控制新增宅基地用地计划， 把农村宅基地新 增用地计划指标和农村建设用地整理新增的耕地面积挂钩，对宅基地实行总量控制。规范宅基地审批管理。加强乡、村、组三级的审核作用，基层国土资源所要全程参与 农村宅

4、基地从申请到确权登记的整个过程，真正做到“三到场”。严格控制农村宅基地申 请条件，认真贯彻“一户一宅”的法律规定，坚决贯彻各地农村宅基地面积规定标准。规 范农村宅基地申请报批程序，对农村村民需要申请宅基地和经依法批准的宅基地， 要在其 所在地的集体经济组织或村民小组张榜公示。 加强农村宅基地的初始、变更登记工作，对 农村宅基地登记实行动态管理， 加强农村宅基地档案建设， 推行电子档案管理信息化，充 分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用。进一步规范退出与流转程序。修订现行的农村宅基地管理制度，完善农村住宅产权制 度，建立规范、有序的农村宅基地市场体系，让农村宅基地在一定区域范围有序流转；让

5、 农民在一定期限内能对宅基地及其上面的住宅享有充分的处置权。建立集体与农户合理的 宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。制定农村宅基地退出和流转 的奖励政策，农民主动将空闲的宅基地返还给集体的，地方政府应给予一定的经济补偿， 对那些符合宅基地申请条件而又主动放弃农村宅基地进城居住的农民， 地方政府在购房上 给予政策倾斜及资金补助。鼓励农民将空闲的宅基地退出，由集体经济组织再重新分配或 者由地方政府规划进行土地整理。充分发挥土地流转的政策效益，积极引导和整合民间资 本投入土地流转项目。进一步强化农村建设用地日常监管。加强农村宅基地管理，实现宅基地的集约利用， 关键一点是要坚决贯彻

6、国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见，切实加强农村村 民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。坚决贯彻“一户一宅” 的法律规定，加强农村宅基地管理法律法规政策的宣传，正确引导村民住宅建设节约合理， 集约利用宅基地，切实保护耕地。另外，乡镇党委、政府要当好农村宅基地管理的坚强后 盾，国土资源部门要担当宅基地管理的“排头兵”，相关部门要通力合作，形成党委领导、 政府负责、部门协作、公众参与、齐抓共管的农村宅基地管理工作格局。关于农村宅基地集约利用的思考农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产， 它关系着农民 一辈子的切身利益，农民将其视为“命根子”。近年来，随着

7、我国城市住房制度 的改革和完善， 无论是商品房还是房改房， 其所有者都可以将住宅连同相应的土 地使用权一起上市转让，进行自由交易。但是，受现有法律法规的约束，我国农 村宅基地使用权交易市场尚未形成， 农民宅基地尚无法进行合法流转。 此外，农 村人口向城镇集中， 导致了大量的农民进城买房。 同时，也出现了少部分城市居 民下乡买房置地的现象。因此，通过加强土地管理，对农村宅基 地进行集约利用， 对于节约耕地资源， 保持耕地总量动态平衡， 具有十分重要的 现实意义。一、现行农村宅基地管理制度存在的主要问题根据现行法律法规规定， 农村宅基 地由村集体组织按各省规定的户均标准， 从村集体所有的土地中采用

8、无偿、 无使 用年限的方法划拨给村民使用， 村民对宅基地只能自用， 不能进入土地市场进行 公开转让，也不能用于抵押或出租。随着我国市场经济体制的建立和不断完善， 现行的农村宅基地管理制度已经引发了许多问题。1. 人均宅基地面积严重超标土地管理法明确规定： “农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面 积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于基层政府对农民建房缺乏 的正确引导和管理， 再加上采用的是无偿、 无期限的使用制度， 出现了农民超标 准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房， 建了新房 也不愿意交出闲置下来的老宅基地， 一些乡、 村干部凭权力、 关系占有多处

9、宅基 地等问题。就徐州市而言，截止到 2003 年年底，全市共有农村宅基地 57.63 万 亩，按全市农业人口 231.66 万人计算，人均宅基地达到 166 平方米，超过省级 标准 66 平方米。2. 市郊农村出现大量“空心村” 近年来，随着我国经济的不断发展以及城市户籍制度的改革， 一些富裕起来的市 郊农民纷纷进城购房。 他们留在农村的宅基地， 受现行法律法规的限制， 不能进 行公开合法的转让， 但这些宅基地是通过合法途径得到的， 村集体组织也无权收 回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致市郊农村出现大量“空心村”。3. 村、镇建设规划难以落实 近年来，我国虽然多次制定过中心村、 镇建设规划

10、，但由于涉及农村宅基地置换、 转让这一难题， 中心村、 镇建设规划落实的效果并不理想， 农民住宅处在低水平 重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。居住规模小、生活基 础设施缺乏的自然村依然大量存在。 大量分散建造的农居， 不仅使村、 镇建设规 划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质 量差。4. 宅基地交易纠纷不断 农村宅基地的性质属于农村集体所有， 按我国现行法律法规规定， 农民对自己依 法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地 上已建成的住宅是否可以转让， 国家现行法律法规没有明确的禁止性规定， 但也 没有明确允许转

11、让的规定。 土地管理法第六十二条也只是规定： “农村村民 出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地 政府对农民住宅的转让是允许的， 只是需要控制在一定的范围内 （受让人必须是 房屋所在地乡镇范围内的人） 。随着农村房屋买卖的出现， 宅基地转让不可避免， 但这些宅基地的转让行为并不受现行法律法规的保护， 属于私下流转。 双方一旦 发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决，权利难以得到有效保护。5. 集体土地资产流失严重 随着市场经济的发展和经济体制改革的深入， 客观存在的土地市场供求关系使农 村宅基地的转让无法制止， 但现行法律法规又不允许农村宅基地流转， 导致

12、当前 农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本 来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中， 造成了集 体土地资产收益的大量流失。二、对农村宅基地集约利用的几点思考 笔者曾对徐州地区农村宅基地问题进行长期深入地调查研究，针对存在的问题， 呼吁各级政府要加强耕地保护，集约使用农村宅基地，保护我国耕地资源。1. 做好现有宅基地普查登记工作农村宅基地一旦允许上市转让， 农民家庭宅基地 的多与少将直接给农民带来巨大的差别收益。 为了防止少数乡、 村干部利用职权 多占宅基地， 必须对农村现有宅基地使用情况进行全面清查， 对于手续齐备、 符 合法律规定的则给

13、予登记造册， 对那些通过不合法渠道多占、 多用的宅基地则不 予登记。 宅基地普查工作量大面广， 可以先对农村宅基地进行调查核实登记， 向 社会公告。多占多用的宅基地必须通过行政乃至法律手段，强行收回。2. 盘活农村宅基地资源，促进城市化进程 长期以来， 农村住宅一般只有宅基地使用证， 土地属集体所有。 由于农村住宅缺 少土地证、房产证，交易一直存在困难。农民进城后，原有的住宅要么转让给属 于同一集体组织的农民， 要么就只有空置。 据调查， 目前徐州农村人均建设用地 高达 183 平方米，村镇人均居住面积 43 平方米。全市农村村庄空房率一般在 30% 左右，个别村空房率甚至在 *） 以上。由于

14、城市市民或外来者无权购买农村宅基 地，导致农村住宅价格低廉，一定程度上影响了农民进城购房、定居的积极性。 在当前土地资源日趋减少的情况下， 盘活庞大的农村宅基地资源对于提高农民进 城竞争力、 推进城市化进程具有积极意义。 当前政府有关部门应着手探索搞活农 村宅基地有关政策的研究。 首先， 要对农民拥有的符合规定标准的宅基地， 参照 城市居民房产发证做法，给予登记发证，为上市流转打好基础。其次，在有条件 地方进行农民宅基地流转试点， 由乡镇成立农民住宅置换中心， 进城农民的住宅 可由中心预付一定住房交易款收购储备后进入市场。 第三，对城市规划已确定为 居住区范围内的农民宅基地， 探索由政府确权或

15、征为国有土地， 土地上的农民住 宅则纳入城市私房管理，只要补缴土地出让金，这些第 2/3 页 农宅就可进行房产交易。 这样做一方面使城里人有了在农村买房的可能， 另一方 面也将大幅提高农宅价格，让农民也享受到城市化成果。3. 鼓励农民建设居民住宅或向城镇集中居住 政府应出台相应的优惠政策， 鼓励分散居住的农户进入中心村、 镇建房。 在政策 上首先可以考虑，对由于历史上各种原因形成的旧宅基地面积超过现有标准的， 如果该农民自愿搬迁到中心村、 镇的，可以按一定比例补给宅基地或资金。 其次， 对农民搬迁后遗留下来的旧房进行一定的补偿， 其补偿标准可以按其建造成本结 合新成本评估。 补偿资金既可由政府财政提供， 也可来自农村宅基地复耕奖励基 金。随着城市居民生活水平的提高和进入老龄化社会速度的加快， 城市居民到农村休 闲、养老等需求正在日益扩大， 老年人养老消费市场广阔。 对目前城里人 “下乡” 比较热的地区， 结合当前正在开展的新村庄建设工程， 地方政府可以有目的地选 择一批试点， 出台配套优惠政策， 由村集体根据村庄布局规划， 利用农村现有的 宅基地，统一新建或改建一批价廉物美、具有农居特色的“公寓”，租给城里人 下乡长住或暂住。 选点时要注意具备几个条件： 一是交通相对方便， 村庄环境条 件要好；二是村领导班子能力较强；