第三章公共政策的制度环境与公共信息讲课稿

1、公共政策分析公共政策分析1第三章第三章 公共政策的制度环境与公共信息公共政策的制度环境与公共信息v本章本章学习要求学习要求： 掌握：公共政策的系统构成、公共政策制度的掌握：公共政策的系统构成、公共政策制度的环境、信息化与制度创新环境、信息化与制度创新 熟悉：政策系统的概念、信息公开的作用熟悉：政策系统的概念、信息公开的作用 了解：研究政策系统的意义、电子政府的建设了解：研究政策系统的意义、电子政府的建设公共政策分析公共政策分析2第第一节一节 政策系统政策系统的的制度环境制度环境政策系统的概念与研究意义政策系统的概念与研究意义公共政策公共政策系统的构成系统的构成制度环境与公共政策制度环境与公共政

2、策公共政策分析公共政策分析3一、政策系统的概念与研究意义一、政策系统的概念与研究意义v 1、对政策系统的概念的理解、对政策系统的概念的理解v 按照某些西方学者的观点，政策系统是按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。v 我们对政策系统作广义的理解，将它我们对政策系统作广义的理解，将它界定为由政策的主体、界定为由政策的主体、政策客体及其与一定的政策环境相互作用而构成的社会政治系政策客体及其与

3、一定的政策环境相互作用而构成的社会政治系统。统。v 我们对政策系统作狭义的理解，可以把我们对政策系统作狭义的理解，可以把政策系统界定为一政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策将政策主体系统与政策环境连接起来的环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。反馈系统构成的有机整体。第一节第一节 政策系统政策系统的的制度环境制度环境公共政策分析公共政策分析42、研究政策系统的意义、研究政策系统的意义v 政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因研究政策过程的前提

4、或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。畅，并决定政策效果的好坏。v 对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：对政策系统的考察通常是在两个层次上展开： 第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据为优化政策系统、提高政策效力提供依据； 第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果

5、进行评估。并对政策效果进行评估。 公共政策分析公共政策分析5二二、公共政策公共政策系统的构成系统的构成政策政策执行执行系统系统图一图一 政策系统的构成政策系统的构成公共政策分析公共政策分析6政策制定政策制定主体主体国家公共国家公共法权主体法权主体社会政治社会政治法权主体法权主体社会非法社会非法权主体权主体（一）政策（一）政策制定制定系统系统决策决策中枢系统中枢系统图二图二 政策制定的主体政策制定的主体公共政策分析公共政策分析7 国家公共法权主体，它由拥有法定决策权的高国家公共法权主体，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行

6、政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。通常被政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。通常被称为体制内的政策力量，也是官方的决策者，属于称为体制内的政策力量，也是官方的决策者，属于政策制定的直接主体。政策制定的直接主体。他们组织和领导政策决策过他们组织和领导政策决策过程，并在最终决策中拥有拍板决定权。程，并在最终决策中拥有拍板决定权。1.1.国家公共法权主体国家公共法权主体公共政策分析公共政策分析8 2.2.社会政治法权主体社会政治法权主体 社会政治法权主体，是指那些在一定制社会政治法权主体，是指那些在一定制度上通过多种方式参与政策制定，但是并不度上通过多种方式参与政策制定，但是并不拥有合法权力强

7、制作出政策决定的社会行为拥有合法权力强制作出政策决定的社会行为主体，它由政党、利益集团和公民组成，通主体，它由政党、利益集团和公民组成，通常被称为体制外政策力量，是非官方的政策常被称为体制外政策力量，是非官方的政策参与者，属于政策制定的直接主体。参与者，属于政策制定的直接主体。公共政策分析公共政策分析9 社会非法权主体，是指那些不以参与社会非法权主体，是指那些不以参与政策制定为宗旨，但是有能力在需要的时候政策制定为宗旨，但是有能力在需要的时候直接和强有力地影响政策制定的社会行为主直接和强有力地影响政策制定的社会行为主体，他们也是体制外的政策力量，属于政策体，他们也是体制外的政策力量，属于政策制

8、定的间接主体，包括不见诸于公众的利益制定的间接主体，包括不见诸于公众的利益集团和新闻媒介。集团和新闻媒介。 3.3.社会非法权主体社会非法权主体公共政策分析公共政策分析10 1.政策执行系统，也叫政策执行系统，也叫“政策政策指挥系统指挥系统”，是将，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。它具有现实性、综合性、具体性和灵活性的系统。它具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。特点。 2.政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系特别是行政机关和政府公务人员

9、组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。统的任务是确保政策目标的实现。 （二）（二）政策执行系统政策执行系统公共政策分析公共政策分析11 3.政策执行系统的基本功能是：政策执行系统的基本功能是： 为政策方案的实施为政策方案的实施做好准备做好准备。 维持强有力的指挥系统，维持强有力的指挥系统，保证政策方案有效实保证政策方案有效实施施。 要从事要从事沟通协调沟通协调等方面的活动，找出执行结果等方面的活动，找出执行结果与政策目标之间的差距，分析和总结执行情况。与政策目标之间的差距，分析和总结执行情况。 公共政策分析公共政策分析12 1. 政策反馈系统是将政策反馈系统是将政策制定系统政策制定系统

10、、政策执行政策执行系统系统、政策对象与制度环境政策对象与制度环境连接起来的一个系统，处连接起来的一个系统，处于政策系统的终端，也可称为于政策系统的终端，也可称为“政策回应系统政策回应系统”，具有，具有多层次、多网络的特点。多层次、多网络的特点。 2.政策反馈的来源：政策反馈的来源：一是公共政策对象，他们是公共政策的直接受众，一是公共政策对象，他们是公共政策的直接受众，最先对政策产生反应和评价，并通过一定的机制和渠最先对政策产生反应和评价，并通过一定的机制和渠道把效果反馈给政策执行着和制定者；道把效果反馈给政策执行着和制定者；（三）政策反馈（三）政策反馈系统系统公共政策分析公共政策分析13 二是

11、政策监控，其主要任务就是减少决策失误，二是政策监控，其主要任务就是减少决策失误，避免政策变形，保证政策目标的实现；避免政策变形，保证政策目标的实现；三是政策环境，因为政策作用于政策对象势必要三是政策环境，因为政策作用于政策对象势必要波及与之相关的一般环境；波及与之相关的一般环境；四是政策的一些支持系统，比如信息系统、咨询四是政策的一些支持系统，比如信息系统、咨询系统、评估系统等等。系统、评估系统等等。 公共政策分析公共政策分析14三、制度环境与公共政策三、制度环境与公共政策政治制度政治制度经济制度经济制度社会制度社会制度文化制度文化制度国际环境国际环境图三图三 制度环境制度环境公共政策分析公共

12、政策分析15 1.政治制度是指一个国家的权力机构及其运行政治制度是指一个国家的权力机构及其运行的组织制度，即居于统治地位的阶级采取何种形式的组织制度，即居于统治地位的阶级采取何种形式组织政权如何运作等方面的制度。它具有权威性、组织政权如何运作等方面的制度。它具有权威性、阶级性、党派性的特征。阶级性、党派性的特征。 2.在各种制度中，对公共政策直接影响最大的在各种制度中，对公共政策直接影响最大的就是政治制度，从一定意义上说，就是政治制度，从一定意义上说，政治制度就是制政治制度就是制定或形成政策的制度。定或形成政策的制度。（一一）政治制度政治制度公共政策分析公共政策分析16 1.经济制度是指一个社

13、会的经济基础经济制度是指一个社会的经济基础，即在一，即在一定生产力状况基础上形成的生产关系的总和。它具定生产力状况基础上形成的生产关系的总和。它具有物质性、基础性、复杂性的特征。有物质性、基础性、复杂性的特征。 2.经济制度对公共政策的影响力最大，可从经经济制度对公共政策的影响力最大，可从经济政策在公共政策中所占的比例看出。济政策在公共政策中所占的比例看出。（二）（二）经济制度经济制度公共政策分析公共政策分析17 1.文化制度是指围绕着作为观念形态的文化活动而形成文化制度是指围绕着作为观念形态的文化活动而形成的社会关系的一系列规定，是规范人们思想文化行为的组织的社会关系的一系列规定，是规范人们

14、思想文化行为的组织体系和行为准则。它具有阶级性、继承性和开放性的特点。体系和行为准则。它具有阶级性、继承性和开放性的特点。 2.文化制度对政策的影响较多地体现为政治文化的影响文化制度对政策的影响较多地体现为政治文化的影响，它不是一般意义上的政策环境，是它不是一般意义上的政策环境，是政策的政策的“精神内核精神内核”。政策。政策文化贯穿于政策运行的全过程：政策制定的主要指导原则，文化贯穿于政策运行的全过程：政策制定的主要指导原则，决定政策执行的认同感和执行效力、政策评价所依据的重要决定政策执行的认同感和执行效力、政策评价所依据的重要标准。从这个意义上，标准。从这个意义上，文化制度表现为价值取向、价

15、值选择文化制度表现为价值取向、价值选择和价值过程，相应的决定公共政策的政策取向、政策选择和和价值过程，相应的决定公共政策的政策取向、政策选择和政策过程政策过程，将决定什么是，将决定什么是“善善”或或“是是”和什么是和什么是“善善”或或“非非”。（三三）文化制度文化制度公共政策分析公共政策分析18 1.社会制度是指存在与人类社会生活中稳定的、社会制度是指存在与人类社会生活中稳定的、受到遵守的社会关系的组织体系和行为方式。简言受到遵守的社会关系的组织体系和行为方式。简言之，就是之，就是关于人与人之间的结合或组织的制度关于人与人之间的结合或组织的制度。 2.社会制度是公共政策的社会环境，这个环境社会

16、制度是公共政策的社会环境，这个环境孕育着无数的社会问题，每个问题都会产生具体的孕育着无数的社会问题，每个问题都会产生具体的社会政策。反过来说，这些政策的制定和运行要在社会政策。反过来说，这些政策的制定和运行要在相应的社会环境中进行。相应的社会环境中进行。（四四）社会制度社会制度公共政策分析公共政策分析19 1.国际环境是指政策运行时所依据的客观国际环境是指政策运行时所依据的客观存在的存在的国际条件国际条件、状况状况以及影响政策过程中的以及影响政策过程中的各种各种国际因素国际因素的综合。也称为的综合。也称为“超环境系统超环境系统”、“超社会超社会”。 2.国际环境影响政策系统的价值选择，为国际环

17、境影响政策系统的价值选择，为政策制定提供了参照目标，也影响着政策的范政策制定提供了参照目标，也影响着政策的范围和功能。围和功能。（五五）国际环境国际环境公共政策分析公共政策分析20四、制度环境与公共政策的质量四、制度环境与公共政策的质量v好的制度环境是高质量的公共政策的必要条件，好的制度环境是高质量的公共政策的必要条件，但并不是充分条件；高质量的公共政策也会促进但并不是充分条件；高质量的公共政策也会促进制度环境的改变。制度环境的改变。v在制度环境中，政治制度对公共政策的直接影响在制度环境中，政治制度对公共政策的直接影响最大。而最大。而政府的行政能力政府的行政能力是决定政策能否制定出是决定政策能

18、否制定出高质量公共政策的决定性因素之一。高质量公共政策的决定性因素之一。v制度环境处在变化中，难免会出现以政策环境与制度环境处在变化中，难免会出现以政策环境与政策困境的急剧变化为特征的政策逆境，逆境对政策困境的急剧变化为特征的政策逆境，逆境对政策制定提出了很高的要求，而这些要求的满足政策制定提出了很高的要求，而这些要求的满足是应付逆境的必要前提。另外，高质量的政策制是应付逆境的必要前提。另外，高质量的政策制定能促进逆境好转。定能促进逆境好转。公共政策分析公共政策分析21第二节第二节 公共政策的公共信息公共政策的公共信息v 公共政策是政策系统输出的产物，即政公共政策是政策系统输出的产物，即政策系

19、统不断地策系统不断地向向外界信息资源中汲取信息，并外界信息资源中汲取信息，并对信息进行加工处理和整合，最后形成公共政对信息进行加工处理和整合，最后形成公共政策并输出的过程。从这种意义上说，公共决策策并输出的过程。从这种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；公共政过程也就是信息的流动与转换的过程；公共政策也就是信息的产物。这在信息时代就更加明策也就是信息的产物。这在信息时代就更加明显，公共政策质量很大程度上取决于获取信息显，公共政策质量很大程度上取决于获取信息资源、进行信息加工和整合的能力。资源、进行信息加工和整合的能力。公共政策分析公共政策分析22第二节第二节 公共政策的公共信息

20、公共政策的公共信息目 录公共信息与公共政策公共信息与公共政策 公共政策与信息资源公共政策与信息资源 公共政策与信息处理公共政策与信息处理公共政策与信息整合公共政策与信息整合 41235 信息化与制度创新信息化与制度创新公共政策分析公共政策分析23一、公共信息与公共政策一、公共信息与公共政策（一）信息与公共信息（一）信息与公共信息 1、信息、信息 对公共政策而言，信息及有关政策对象规律、性对公共政策而言，信息及有关政策对象规律、性能及所处环境等各方面的知识、消息。能及所处环境等各方面的知识、消息。 2、公共信息、公共信息 公共信息有两层意思：一是国家公共部门应该把公共信息有两层意思：一是国家公共

21、部门应该把所占有的、可公布的信息向社会公布；二是公众要及所占有的、可公布的信息向社会公布；二是公众要及时反馈信息，与国家公共部门形成互动。时反馈信息，与国家公共部门形成互动。公共政策分析公共政策分析24（二）公共信息与公共政策（二）公共信息与公共政策 1.公共信息必须公开，信息公开是法治国家的基本要公共信息必须公开，信息公开是法治国家的基本要求，对民主政治发展和政府科学决策有着重要价值。求，对民主政治发展和政府科学决策有着重要价值。 从政策制定主体角度来说，信息公开有助于防止国家从政策制定主体角度来说，信息公开有助于防止国家权力的腐败，从而保证公共政策制定的腐败性。权力的腐败，从而保证公共政策

22、制定的腐败性。 从政策接受主体的角度来说，信息公开是主权在民从政策接受主体的角度来说，信息公开是主权在民的体现，保证公民在一定程度上参与政策的制定，保证的体现，保证公民在一定程度上参与政策的制定，保证公民行使监督权，切实保护自己的权利。公民行使监督权，切实保护自己的权利。 2. 2.全球化、市场化和信息化是当代世界的三个基本全球化、市场化和信息化是当代世界的三个基本趋势，对一国或地区的公共政策产生了极为深刻的影响。趋势，对一国或地区的公共政策产生了极为深刻的影响。信息公开不仅是这三个趋势的共同要求，更是制定出高信息公开不仅是这三个趋势的共同要求，更是制定出高质量公共政策的要求。质量公共政策的要

23、求。信息公开信息公开公共政策分析公共政策分析25二、公共政策与信息资源二、公共政策与信息资源v（一）信息资源（一）信息资源 狭义的信息资源，是指人类社会经济活动过程中经加狭义的信息资源，是指人类社会经济活动过程中经加工处理有序化并大量积累后的有用信息的整合。工处理有序化并大量积累后的有用信息的整合。 广义的信息资源，是信息和它的生产者及信息技术的广义的信息资源，是信息和它的生产者及信息技术的集合，信息、信息生产者和信息技术三大要素按一定的原集合，信息、信息生产者和信息技术三大要素按一定的原则加以配置，构成一个信息系统才能显示出其价值并被利则加以配置，构成一个信息系统才能显示出其价值并被利用。用

24、。 无论广义的还是狭义的信息资源，都是一种巨大的智无论广义的还是狭义的信息资源，都是一种巨大的智力资源，具有开发和驾驭其他资源的能力，具有信息的广力资源，具有开发和驾驭其他资源的能力，具有信息的广传播性、高渗透性等特征。传播性、高渗透性等特征。公共政策分析公共政策分析26v（二）信息资源与公共政策（二）信息资源与公共政策v 1、获取获取。信息是稀缺的，是一种需要投资的资源。政。信息是稀缺的，是一种需要投资的资源。政府在需要原则和经济原则下投资最稀缺的信息，利用有限的府在需要原则和经济原则下投资最稀缺的信息，利用有限的资源来激发更多的信息，建立信息网络，拓宽信息渠道，尽资源来激发更多的信息，建立

25、信息网络，拓宽信息渠道，尽可能避免开发高成本或难以判断真伪的信息。可能避免开发高成本或难以判断真伪的信息。v 2、使用使用。具体过程：一通过分析、比较来筛选相关信。具体过程：一通过分析、比较来筛选相关信息，鉴别真伪、判断价值；二按照政策制定的需要来进行信息，鉴别真伪、判断价值；二按照政策制定的需要来进行信息归类、合并和信息开发；三是按照一定的分类将加工和整息归类、合并和信息开发；三是按照一定的分类将加工和整理过的信息存储以待使用；四是及时吸纳政策反馈信息，以理过的信息存储以待使用；四是及时吸纳政策反馈信息，以对政策进行纠偏和修正。对政策进行纠偏和修正。v 3、公开公开。信息公开对于公共政策的意

26、义在于，公众通。信息公开对于公共政策的意义在于，公众通过知晓更多的信息，进行政策监督和政策反馈，从而保证自过知晓更多的信息，进行政策监督和政策反馈，从而保证自己的实际权力和较好的政策效果。己的实际权力和较好的政策效果。公共政策分析公共政策分析27v（三）信息资源使用中的问题（三）信息资源使用中的问题 1、信息意识差。 2、信息化基础条件差、信息化基础条件差。 3、信息流动慢、信息流动慢。 4、信息资源管理低效、信息资源管理低效。公共政策分析公共政策分析28三、公共政策与信息处理三、公共政策与信息处理v （一）信息处理的过程（一）信息处理的过程 1、信息收集、信息收集 2、信息加工、信息加工v

27、（二）信息处理中的问题（二）信息处理中的问题 1、信息走样的原因、信息走样的原因 2、信息走样的方式分析、信息走样的方式分析v （三）信息处理的规范化（三）信息处理的规范化 1、建立畅通的信息传递渠道、建立畅通的信息传递渠道 2、建立信息处理的完备程序、建立信息处理的完备程序 3、建立信息处理的标准、建立信息处理的标准 4、建立信息处理的科学化方式、建立信息处理的科学化方式公共政策分析公共政策分析29四、公共政策与信息整合四、公共政策与信息整合v （一）整合及信息整合（一）整合及信息整合v 1、整合：或称一体化，是指由部分结合而生成具、整合：或称一体化，是指由部分结合而生成具有特定功能的有机整

28、体的过程，或者是指结合成为一个有特定功能的有机整体的过程，或者是指结合成为一个整体后部分之间的互相关联状态。整体后部分之间的互相关联状态。v 2、信息整合、信息整合：（：（1）政策系统作为一个整体的内）政策系统作为一个整体的内部的信息整合，是指信息、咨询等内部子系统之间的协部的信息整合，是指信息、咨询等内部子系统之间的协调与配合；（调与配合；（2）信息系统作为一个子系统的内部整合，）信息系统作为一个子系统的内部整合，就是对信息进行收集、存储、分析、比较、综合和逻辑就是对信息进行收集、存储、分析、比较、综合和逻辑推理的过程，是与信息处理过程相对应的概念。推理的过程，是与信息处理过程相对应的概念。公共政策分析公共政策分析30（二）信息处理与信息整合（二）信息处理与信息整合v 两者既有联系又有区别，从一定意义上讲，信息两者既有联系又有区别，从一定意义上讲，信息整合涵盖了信息处理。两者的区别主要是：整合涵盖了信息处理。两者的区别主要是：v 1、从对信息加工的起点和终点看，信息处理的、从对信息加工的起点和终点看，信息处理的起点是收集信息，终点是政策信息；而信息整合的起起点是收集信息，终点