第二章第三节 政策环境

1、第三节 政策环境 一、环境与生态 从广义而言，环境是指事物周边的境况，几乎含盖所有因素。事物与环境之间往往相互分辨又可以彼此渗透。环境因素对事物本身总会发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦等形式多样、程度不同的影响。 19世纪，生物学家们曾广泛地运用“生态”一词来描述生物体生存和适应的环境。所谓生态是指生物体的生物体的生存空间和条件生存空间和条件，它与生物体共同构成生态系统，在这个系统中，生物体与环境进行物质、能量和信息的生物体与环境进行物质、能量和信息的交换，从而实现自身新陈代谢的生命过程，并维持生交换，从而实现自身新陈代谢的生命过程，并维持生态系统的动态平衡态系统的动态平

2、衡。狼羊草之间存在的制约关系是对生态平衡理论最为简化的解释。 从生态角度来看，生物体对环境有着明显的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需要，不同的环境造成可以区分不同生物体的特点。因此研究生物不能抛开它的环境条件，不能不考虑两者之间的依存关系。 到上个世纪20年代，一些社会学家开始借用生态的概念和方法对人类社会进行分析，他们不仅强调在日益复杂的组织系统内部人类生活具有相互依赖性，而且强调有机系统在生存形态上与该系统周围的环境也有明显的依赖关系。 对于公共政策而言，它与政策环境构成了一个生态系统，并与政策环境相互依赖，因此研究政策不能不研究环境。 所谓政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的

3、总和。它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。 二、 公共政策与政策环境的关系 公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用环境决定和制约政策，起主导作用；政策改政策改善和塑造环境，也具有反作用善和塑造环境，也具有反作用。 首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。 历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。由于私有制的出现、阶级的产生、统治集团的形成和国家机器的建立，才有了以社会管理为目标并代表统治阶级意志的公共政策的登台。如果没有这样一种政治和社会环境的形成

4、，公共政策就根本没有存在的必要。 其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。 如果公共政策与政策环境存在严重的冲突和对立，也就是说，政府管理社会的政策手段与环境条件格格不入，那么这样的政策就将必然走向失败。比如非洲一些落后国家不考虑本国国情，盲目移植、机械照搬一些西方发达国家的政策经验，其实施结果往往是枉费心机、事与愿违。 再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。 随着历史的演进，社会的发展，政策环境经历着不断的变化，这是不以人的主观意志为转移的客观规律，公共政策必须要适应这种变化的需要，否则就会阻碍社会系统的良性运转，产生消极的影响。比如封建社

5、会的政策不能拿到资本主义社会来用，资本主义社会的政策也不可能照搬到社会主义社会来。 不仅不同的社会形态需要不同的政策指导，而且，同一社会形态的不同发展时期，公共政策也表现出不同的特征。如我国自改革开放以来，高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，公共政策也随之进行了一系列改变，目的就是为了适应政策环境变化的需要。 最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。 正确认识和合理发挥这种能动作用，是政策实施的重要目标，也是研究政策环境的主要原因。公共政策的作用发挥得好，就能达到改善政策环境的目的，使政策环境不断地得到优化，按照公共政策的目标去发展；反之，公共政策

6、的作用发挥得差，就会使政策环境不断恶化，形成政策环境良性发展的羁绊。 三、政策环境的构成因素 政策环境的构成因素形形色色，复杂多样，有物质的、精神的、社会的、自然的、传统的、现实的、国内的、国际的等等，在这里只探讨那些对公共政策构成较大影响的相关因素。 1、地理环境及对公共政策的影响 （1）地理环境因素的内容 地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气侯、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境是人类生存的摇篮，它与社会发展和公共政策有着极为密切的关系。 （2）地理环境因素对公共政策的影响 孟德斯鸠的“地理因素说” 18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠提

7、出了著名的“三权分立”学说，此外他在论法的精神中所提出的“地理因素说”同样引起过很大反响。 在一般人看来，法律与政治、经济的联系是相当密切的，至于风俗、习惯，法律也有涉及，而所在的地球纬度、气温差别、以及黄种人、黑种人、白种人，与法律看似并不关联。然而，在孟德斯鸠那里，法律与后者的联系并不亚于其与政治和经济的联系。 在他的论法的精神一书中，到处都可以看到他对这民族或那民族、热带亚热带或温带、高原或平原的法律的各具特色的描述： 比如，在热带尤其是靠近赤道附近的国家，法律时常会出现早婚和一夫多妻的规定，地处温带的国家，法律则时常会出现晚婚和一夫一妻制的规定。在他看来原因在于：在气候炎热的地方，妇女

8、发育速度惊人，可她们身体的发育速度与智力的发展难以平衡。这样，法律当然要让她们早点结婚，与此同时，又让她们处于男人的从属地位，几个人围着一个丈夫。 而在气候适宜或严寒的地方，人发育得慢多了，在这些地方，妇女发育相对迟缓，身体成熟较晚，到了可以结婚的年龄，她们已具有相当的智力，如此这般，法律自然会让她们晚婚，让她们与男人处在平等的地位上。 又如热带及亚热带的国家之所以盛行严刑峻法，就是因为那里的酷热容易使人暴躁和不理智；温带和寒带的国家之所以刑法较为宽和，就是因为那里的适中温度或严寒气候使人冷静和富有理智。 在他看来，能找到多少法律与政治和经济的联系，就能找到多少法律与地理环境因素的联系。在考察

9、了各国法律的多种特色之后，他认为人们似乎没有理由非说哪种因素对法律更为重要。 孟德斯鸠的理论在学界存在很大的争议, 但同时也能够给予我们以启示：地理环境与国家政治、经济、文化、军事地理环境与国家政治、经济、文化、军事等方面的相互作用及其对公共政策有重要影响。等方面的相互作用及其对公共政策有重要影响。 事实上，地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的制定与执行提供了各种可能性。 从经济角度来看，地理环境和资源决定一个国家和地区的经济发展战略和产业政策。如澳大利亚拥有辽阔富饶的草原，所以政府一直把畜牧业的发展视为国家的首要任务；加拿大有着茂密、广大的森林资源，所以木材的采伐与加工始终

10、在其经济结构中占有突出的地位；中东的沙特阿拉伯、科威特等国地处沙漠，虽然发展不了农业生产，但丰富的石油资源，使石油开发与炼制成为整个国民经济的主要支柱。 再从军事角度而言，地理环境也决定一个国家的国防战略和国防资源配置。如英国是一个岛国，有着优良的港湾条件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把发展海军力量作为自己的目标，制定了进攻型的国防战略，在国防部系统内部，海军部门始终居于主导地位；而瑞士位于欧洲内陆，地处相邻强国的夹缝，地理环境缺乏天然屏障，于是，政府一直以陆军力量作为国防主体，制定了中立性的防御型国防战略，在其军事部门中，陆军占据绝对支配的地位。 总而言之，地理环境作为政策环境的一个

11、重要方面，对政策系统存在着直接或间接的影响，且这种影响并不是一时的，而是永恒的；但是，过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，则会导致“地理环境决定论”的机械唯物主义，所以要用辨证的观点看待两者之间的关系。 2、经济环境的影响 按劳付酬是众所公认的、毫无争议的公平分配政策，其暗含的意义是：同样质量和数量的劳动应该得到同样的报酬。但是，在同样职业岗位上工作的一些人，即使能力水平一样，工作强度相仿，由于在不同地区或不同国家工作，劳动的报酬会有相当大的差距。不论是简单的体力劳动还是复杂的脑力劳动，都存在着这种差别，这种看似奇怪的现象从一个侧面说明：一个人的劳动报酬不但取决于他本人的劳动数量

12、和质量，还取决于这个人所处的经济环境经济环境，也就是说经济环境对政策效果的重要影响。经济环境对政策效果的重要影响。 （1）经济环境的内容 所谓经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。 世界上各国之间，国内各地区之间，由于生产力的水平，生产关系的状况以及科学技术的发展存在着很大的差异，所以，经济环境就表现出极大的不同。 （2）经济环境对公共政策的影响 社会的经济基础决定上层建筑，因此社会经

13、济环境对公共政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。因为经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求。（当然，上层建筑对经济基础也具有反作用，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延误生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善。） 从历史发展角度来看，经济环境大体经历了自然经济、商品经济、有计划的商品经济这样一个发展过程，并因此对政策系统提出了各自不同的要求。 自然经济建立在小生产的基础之上，经济活动由家庭或个人进行组织，产品主要不是为了交换，而是为了满足自身的

14、需要，所以无需政府对经济活动的协调管理，从而就决定了奴隶社会和封建社会公共政策经济职能的奴隶社会和封建社会公共政策经济职能的微弱，管理经济的部门机构弱小，行使职能的手段简微弱，管理经济的部门机构弱小，行使职能的手段简化单一化单一等特征。 资本主义的商品经济是建立在资本私人占有基础上的社会化大生产。产品只有通过以货币为媒介的交换才能实现其价值，这就使得生产者之间，生产者与消费者之间，生产领域与流通领域之间的关系日益密切，从而需要进行广泛的分工与协作。但是，生产的社会化与生产资料的私人占有之间的矛盾是资本主义社会的固有矛盾，经济环境中不时出现的无序状态，使得资本主义国家的政资本主义国家的政府不得不

15、强化经济职能，通过各种经济政策对经济活动府不得不强化经济职能，通过各种经济政策对经济活动进行干预进行干预； 有计划的商品经济是建立在公有制基础上的社会主义经济模式，是协调的社会大生产和有序的资源分配，经济经济的宏观计划职能由政府承担，通过政策手段加以实施，的宏观计划职能由政府承担，通过政策手段加以实施，经济的微观调控由市场机制来完成，靠市场自发的力量经济的微观调控由市场机制来完成，靠市场自发的力量达到平衡达到平衡。国民经济各部门在政府监督下，合理分工，密切协作，形成一个有机的整体，这正是我们国家目前正在探索的发展道路，也是具有中国特色的社会主义的典型特征。 3、政治传统与政治文化的影响 （1）

16、文化和政治文化 文化是一个非常宽泛的概念，其定义不计其数，但无论是知识的传继还是信仰的选择，无论是特定的思维还是行动的标准，无论是法律的制定还是习俗的形成，无不包括人的价值取向。因此，文化归根到底还是一套价值体系价值体系。 对于政治文化的界定也是多样的： 政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。（阿尔蒙德：比较政治学：体系、过程与政策） 每一社会内学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集，通常包括政治行为的心理因素，如信念、情感及评价取向等。 （美政治学分析词典） 一个民族在政治制度方面社会遗传下来的传统和行为特征的总和，包括公众对政治过程所持的态度、信念

17、和价值观，以及由这些观点所产生的行为和制度。它导源于政治社会化过程，是一个民族的整个历史经验，以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物。 （美公共政策词典） 我们可以为政治文化做出如下定义：政治文化是一国国民政治文化是一国国民长期形成的相对稳定的对于生活其中的政治体系和所承担长期形成的相对稳定的对于生活其中的政治体系和所承担政治角色的认知、情感和态度，它与政府、政治组织等制政治角色的认知、情感和态度，它与政府、政治组织等制度性结构相对应，成为政治体系的主观因素度性结构相对应，成为政治体系的主观因素。 政治文化作为政治体系观念形态的东西，包含着广泛的内容。在日常生活中，政治文化一般以一定的政治认

18、知或意识、政治价值观念、政治信念、政治情感、政治态度等形式表现出来。 （2）政治文化对公共政策的影响 政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家中公共政策及其制定过程的差异至少部分地可以用政治文化的不同来解释。在不同政治文化氛围中，政策系统表现出不同的特征。政治文化影响政治行为，尽管它并非绝对地支配行为，但与各种行为出现的频率和可能性直接相关。 政治文化的存在，说明在影响政策制定的政治因素中包含有主观的成分，例如政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等等。因此，无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围之中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判

19、断、价值选择和文化取向的色彩。所以，公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也包含了主观的认知成分。 每个国家、每个民族都有其在政治领域内年深月久积淀下来的、根深蒂固的特定行为方式和价值观念。就我国情况而言，传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用，带有很大程度的人治色彩。人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域内有很大影响。随着改革开放的深入，传统政治文化已经受到严峻挑战，市民社会的价值意识正在成长，公众已不再只是公共政策的被动接受者和服从者，他们已开始扮演参与者和评价者的角色。的确，在现代社会，公众应该成为公共政策制定的主导力量之一。 4、社会变迁的影响 凡社会制

20、度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象的突发的、急剧的变化一切社会现象的突发的、急剧的变化或演进的、缓慢的变化或演进的、缓慢的变化都可叫作社会变迁。 社会变迁是一个广义的概念，由于它不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势变化与发展的脚步。如我国经济转型期流动人口权益保护政策。 在由计划经济向市场经济转轨的转型期，当一些人（在这里是指“外来打工族”） “流动”到一个城市的时候，这个城市的市民

21、往往把他们排除在福利体系（就业、教育、医疗等）之外。 在经过改革的“阵痛”之后，人的观念发生了一定的转变，许多涉及“外来打工族”权益的事情得到了一些城市政府有关部门的首肯。这种迹象向世人表明，城市开始在向“流动”人口说“是”。这种从“不”到“是”的转变，从某种意义上表现出政策系统对环境变化的适应过程。 5、国际环境与公共政策 国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互关系关系。在今天这个科技高度发达的信息社会，国与国之间不同的地理位置已不再成为相互交

22、往的障碍，政治关系中的相互支持，经济关系中的相互依赖，科技文化的相互交流，密切了国与国之间的关系，使今天的世界成为了真正意义上的地球村。国际环境对一个国家的公共政策有着非常重要的影响。 每个国家都置身于国际大背景中。一个国家的公共政策不仅受国内环境因素的影响，而且也受国际环境因素的牵制和约束。把公共政策置于国际背景中，不仅可以比较公共政策的优劣和效能，同时这也是每个国家制定和实施公共政策尤其是外交政策的基本需要。 80年代初，我国利用和平稳定的国际环境，确立了发展社会主义经济的长远目标，作出了改革和开放的战略决策，努力扩大对外交往，借鉴西方国家先进的管理经验，加强与世界各国的经贸联系，引进大量外资和现代科技，促进了我国经济的飞速发展，提高了人民群众的生活水平，改善了国内的政策环境。 由此不难看出国际环境对公共政策的制约与影响，没有和平稳定的国际环境作保证，我国就无法实施与之相适应的一系列政策目标。 1973年末爆发了中东战争，石油输出国组织把石油减产、禁运、提价和国有化等措施作为斗争的武器，形成了世界范围的能源危机，使严重依赖进口石油的西方发达国家出现了社会、政治、经