国家会计学院PPP培训讲义 V5 lxm 20150717

1、PPP项目的风险管理 与产品定价 刘小明 深圳市博拓投资顾问有限公司 2015年7月 北京 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型 5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 2 1.1 何谓PPP？ PPP （Public Private Partnership，公私协作）模式是与传统的政府提供模式相对应的一种替 代性的公共基础设施和相关服务的交付方式（Delivery Method）。 PPP模式致力于在公共部门和私人部门间通过风险的最优分配（即在受制于法律约束和公共利 益

2、考虑的前提下，每个可识别风险均应独立的分配给能够以对政府方而言最小成本、最有效管理它的 一方承担）和职责的切实履约实现提高公共产品或服务的交付效果和效率的目的，而非为项目提供超 越现实的解决路径。 财政部定义：在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本建立的一种长期合作关系，旨在利 用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。 PPP是基础设施及/或公共服务有别于传统采购 方式的一种创新的提供机制！ 1.1 何谓PPP？ 4 4 政府负责基础设 施及公共服务价 格和质量监督 2 2 社会资本承担设 计、建设、运营、 维护 1 1 基础设施及公共 服务，长期合作 关系 3 3

3、 使用者付费、政 府付费 PPPPPP 什么是什么是PPP?PPP? 财金【2014】76号文 PPP不是一次婚礼，而是一场婚姻！ 1.2 PPP模式的优势 PPP模式 可以带来 的好处 （管理、 成本、风 险、监管） 加快基础设施的 提供（初始投资 转化为付费） 更规范的操作流 程和更高的项目 实施效率 更低的建设和运 营成本，克服预 算体制缺陷，缓 解财政压力 更优化的风险分 配（最优风险转 移原则） 管理绩效和付费 结合，更能激励 提升管理和绩效 水平 更佳的公共服务 质量（一体化、 规模经济、服务 专业化、协议约 束） 更规范的公共服 务规划和合同化 监管，提高公共 管理能力 PPP新

4、政的亮点：项目识别、物有所值和财政可承受力评估、运营绩效 考核与激励、履约管理以及中期和期末后评估 1.3 PPP项目交易结构（财政部） 项目资本性支出的资金 来源、性质和用途 项目资产形成和转移 投融资结构 使用者付费 可行性缺口补助 政府付费 回报机制 外部机构提供的土地、 水、电、气和道路等配 套设施 项目所需的上下游服务 相关配套安排 1.4 PPP项目交易结构图 政府政府授权机构 政府部门 社会资本 投资经营企业 建筑企业 其他（金融） 职责 负责基础设施及公用服务价格和 质量监督 风险 承担政策、法律和最低需求等风 险 职责 负责设计、建设、融资、运营、 维护等工作 风险 承担设计

5、、建设、融资、运营、 维护等商业风险 公众利益最大化基础设施和公共服务项目 使用者付费、政府付费补贴 或购买服务 PPP合同 平等、公开 其他 合作 伙伴 关系 1.5 PPP项目分类经营属性 经营性项目之经营性项目之 用户用户付费模式付费模式 非经营性非经营性DBFO、BOO、 BTO等模式等模式 经营性项目之经营性项目之 政府政府付费模式付费模式 政府付费模式政府付费模式：指 由政府向项目公司 或是投资人支付费 用，如污水处理项 目、垃圾处理项目 等 用户付费模式：用户付费模式：指 项目公司直接向终 端用户收费，如供 水项目、燃气供应 项目等 非经营性模式：非经营性模式：指不 具备经营性收

6、费机制 类项目，如污水管网 、河道治理等，适合 采取建设-移交加一 定运营管理模式 9 1.5 PPP项目分类经营属性 p 经营属性经营属性 考虑政府和企业关注的侧重点不同，一般将项目的全部经营属性划分为三类： 完善项目功能，提升公众体验完善项目功能，提升公众体验 提升项目影响力，增加人流量提升项目影响力，增加人流量 纯公益性业态纯公益性业态经营性业态经营性业态准准公益性业态公益性业态 n非营利性质 n无法覆盖运营成本 n市场无法自发实施建设或 运营 n部分营利性质 n可覆盖部分建设投入 n市场只能自发实施运营， 无法自发实施建设 n营利性质 n可覆盖全部建设投入 n市场可自发实施建设以及 运

7、营 10 纯公益性业态准公益性业态经营性业态 建设投资建设投资 运营运营费用费用 p 承担全部建设投资； p 提供部分运营补贴。 p 承担部分建设投资。 p 无需承担建设投资及补贴； p 可收取经营权转让价款。 政府：政府： 根据预设的财务目标，本项目包含了以上三种业态，总体的财务效果可能如下：根据预设的财务目标，本项目包含了以上三种业态，总体的财务效果可能如下： 财务效果财务效果理想理想：项目自身完全实现财务平衡，运营收益能够覆盖建设投资及运营成本； 财务效果财务效果一般一般：项目自身能够平衡运营阶段的支出，收益仅能覆盖部分建设投资； 财务效果较差：财务效果较差：项目自身无法平衡建设或运营的

8、任何环节，收益仅能覆盖部分运营成本。 1.6 PPP项目财务目标设置 11 投资承担投资承担政府承担政府、企业承担企业承担 运营费用承担运营费用承担政府承担企业承担 企业承担 一次性投入 长期投入 整体运作时，尽量通过项目内部资源的挖潜增效，增强经济效益，实现运营平衡并收回部 分投资。即： 政府方承担部分建设投资，仅承担纯公益部分的后续运营补贴； 企业承担部分建设投资，并负责整体运营，实现投资收益平衡。 纯公益性业态准公益性业态经营性业态 1.7 PPP项目投资承担 1.8 PPP项目基本运作模式 TOT DBFO/ BOO/ BTO BOT 在政府授予的特许权 下，投资者为经营性 市政项目进

9、行融资并 负责建设、拥有和经 营这些设施，在一定 期限内，有权向用户 或特定部门收取费用； 待期限届满，投资者 将该设施及其所有权 移交（通常无偿）给 政府方 政府部门将拥有的经 营性市政项目设施移 交给投资者运营，通 常投资者需要支付一 笔转让款，以获得一 定期限内运营管理该 设施的收费权，投资 者通过收费收回投资、 获得回报；期满后再 将设施无偿移交给政 府方 指不具备经营性收费 机制的市政项目，通 过设计-投资建设和“ 成本加成”的委托运 营模式结合的PPP模式 。 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型

10、5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 13 14 2.1 风险分配基本框架 风险分配 分配原则 风险分配优化风险收益对等风险规模可控 考虑要素 项目风险管理 能力 项目回报机制 市场风险管理 能力 社会资本承担 设计风险、建造风险、 财务风险、运营风险 共同承担 政治风险、宏观经济风 险、不可抗力风险 政府承担 法律风险、政策风险、 招标风险、最低需求风 险 1515 2.2 典型PPP项目风险分配 风险类别风险类别双方共担双方共担政府政府 项目公司项目公司 政府方股东政府方股东社会资本股东社会资本股东 政治风险 特许权收回/违背 征用/公有化 政局稳

11、定 立项/审批延误 宏观政策变化 行业规定变化 建设风险 融资工具可及性 设计不当 分包商违约 工程/设计质量 工地安全 劳资/设备的获取 地质条件 场地可及性/准备 工程/运营变更 劳工争端/罢工 土地使用 效率低/材料浪费 建造成本超支 完工风险 公共设备服务提供 融资成本高 技术不过关 考古文物保护 1616 2.2 典型BOT项目风险分配 运营风险 运营成本超支 运营商违约 服务质量不好 维护成本和频率高 运营效率低 移交后设备状况 设备维护状况 法律风险 合同文件冲突 第三方延误/违约 设施所有权 项目公司破产 收益风险 最低需求风险 材料费上涨 收费/税收变更 市场需求变化 市场竞

12、争 宏观经济风险 通货膨胀 利率变化 外汇风险 其他风险 招标风险 不可抗力 风险类别风险类别双方共担双方共担政府政府 项目公司项目公司 政府方股东政府方股东社会资本股东社会资本股东 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型 5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 17 1818 3.1 项目边界条件 权利义务边界 物有所值和财政可承受力评估 采购公告、竞争者须知 设计责任边界和审批 建设期监管（资金、工期、质量、 安全） 社会资本承担的公共责任 政府支付方式 交易条件边界

13、PPP项目合同期限 项目资产权属 项目回报机制 收费定价及调整机制 产出说明 重置大修和移交 履约保障边界 强制保险方案（建设和运营） 履约保函体系（投标保函/保证金、 建设期履约保函、运营维护保函 和移交维修保函） 调整衔接边界 应急处置 临时接管和提前终止 合同变更、合同展期 新增改造或扩建需求应对 中期评估和期末后评估 PPP项目 边界条件 1919 3.2 风险管理与边界条件 设计责任边界和审批 建设期监管（资金、工期、质量、安全） 强制保险方案 履约保函体系：建设履约保函 设计风险、建设风险 政府支付方式和项目回报机制（财政可承受力评价） 收费定价调整机制 社会资本承担的公共责任、产

14、出说明 保险与保函、临时接管、重置大修和移交 财务风险、运营风险 物有所值评估（VFM） 采购方式的选择以及采购程序和条件设定 法律政策变更的解决机制（提标改扩建、合同变更等） 科学规划与配套建设、政府支付方式和项目回报机制 法律风险、政策风险、招 标风险、最低需求风险 强制保险方案 应急处置 临时接管和提前终止 政治风险、宏观经济风险 和不可抗力风险 中期评估和期满后评估中期评估和期满后评估 2020 3.3 风险管理-存在的问题 多头管理 理解认知 过程管理 财政部 发改委 行业主管部门 重融资轻管理 筹资和融资（价格和付费补贴） 责任和风险分担 非经营性项目的适用性 程序不够规范 履约意

15、识不足 监管能力有待提升 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目设立的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型 5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 21 22 4.1 公共产品价格监管管理之 基本逻辑关系（以某世行贷款项目为例） 22 成本监审，财务预测，合理收益，合理周期，公众参与 。 23 4.2 PPP项目定价机制 23 综合考虑以下因素综合考虑以下因素 竞竞标标/谈判谈判/调价调价 资本性投资资本性投资 定价成本定价成本 生产成本生产成本+ +期间费用期间费用 利润利润税金税金 24 项目条件过会 高或

16、低 合理水平 测算与检验 收益 情况 符合设定的财务目标 功能、业态、规划调整 n 调整公益部分内容 n 增减经营性资源 设定项目合作模式、基 本条件、财务目标 市场测试与调整 公开招标签约 前期规划、设计 目前目前 阶段阶段 4.2 PPP项目定价机制-工作流程 25 4.3 PPP项目定价模式 25 优点是简单，容易被所有用户理解且运营企业容易计算； 不足：统一的价格无法保证企业的合理收益而且同时满足付费 方承受力的目标，所以也不可能是管理资源需求的有效机制。 单一价格 应以对用户的最低基本用量和不同级别的超额用量进行统计 调研为基础，合理制定第一阶梯用量，并针对超额水量采取 加价收费的方

17、式。 可分为两部制价格和累进阶梯价格（基本生存、基本生活、 辅助生活、不合理超量）。 阶梯价格 26 4.4 基于收益预测法的定价模型-用户付费 （以某世行贷款供水项目为例） 26 27 4.5 基于收益预测法的定价模型-政府付费 （以典型污水BOT项目为例） 27 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目设立的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型 5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 28 29 5.1 调价机制-用户付费PPP项目 29 30 5.2 调价机制-政府付费PPP项目 30 设置目的 实实 施施

18、 风风 险险 管管 理理 对于运营成本各要素市场价格变动导致运营成本变化，一般以加 权平均为原则通过调价公式予以解决： P2n = P0 * K2n K2n = C1 * (E2n/E0)C2 * (L2n-1/L0)C3* Ch0*Ch1*.*Ch2n-1 C4* CPI0*CPI1.* CPI2n-1C5 市场风险 监管政策发生变化引起合作条件发生变化、扩建等导致项目投资、 成本或收益发生变化，如服务范围的变化、政府提供原料质量发 生变化、产品服务标准提高及项目扩建等，一般通过临时调价或 资本性补贴。 监管政策和改 扩建风险 31 5.3 调价机制-周期及启动条件 31 调价周期 及 启动

19、条件 定期定期评估（评估（25年年 不等）不等） （用户付费项目价格调（用户付费项目价格调 整整按法定申请按法定申请，政府付，政府付 费项目价格调整费项目价格调整按协议按协议 约定申请）约定申请） 双方协商双方协商 32 5.4 PPP项目补贴机制-企业 32 可行性缺口补贴可行性缺口补贴 缺口补贴公式缺口补贴公式 调价调价 常规性调价机制 临时性调价（法律 变更、改扩建等） 价格调节基金 前补贴：政府出资 入股、无偿或低价出 租相关资产； 后补贴：建设期无 偿划拨补贴资金或申 请专项补贴资金、运 营补贴资金； 政策性补贴：财政 贴息、税收优惠、无 偿划拨土地使用权。 VGF=(Pe*Ve-P

20、a*Va)*D VGF为缺口补贴金额； Pe为项目假设价格； Ve为项目假设付费用量； Pa为项目实际执行的价格； Va为项目实际付费用量； D为项目公司实际运营绩 效考核系数。 D可能大于或小于1。VGF 为正值时，启动可行性 缺口补贴机制；VGF为负 值时，启动超额收益分 享机制。 目 录 1. PPP的基本问题 2. PPP项目的风险分配 3. PPP项目设立的风险管理 4. PPP项目价格监管基本模型 5. PPP项目的价格调整与补贴机制 6. PPP项目设立与产品定价的典型案例 33 34 6.1 实践案例-鸟巢 34 行业监管 中信集团 北京城建 美国金州 联营协议 北京奥 组委

21、体育场协议 65% 30% 5% 银团 北京国有资产 经营管理公司 联营协议 42% 58% 建设合同 承包商 北京城建 分包商 中信国华国际工程、中信国安 集团、北京国安电气总公司 项目公司 北京市政府 特许协议 贷款协议 工商银行 建设银行 中信银行 担保合同人保 战略联营协议 联营顾问 法兰西体育 场股份有限 公司 项目管理协议 万喜建筑工 程有限公司 设计合同 瑞士赫尔佐格肯德梅隆设计 中国设计建筑研究院 北京城建设计研究院 开汉建筑设计研究院 35 6.1 实践案例-鸟巢 35 4 4 运营阶段：市场需求有限、运营阶段：市场需求有限、 缺乏运营经验、硬件条件缺乏运营经验、硬件条件 重

22、大变化、无形资产开发重大变化、无形资产开发 滞后、投资模式引起利益滞后、投资模式引起利益 冲突冲突 2 2 招标阶段：投资商品牌实招标阶段：投资商品牌实 力、设计方案和项目法人力、设计方案和项目法人 招标的矛盾、项目法人招招标的矛盾、项目法人招 标遗留问题标遗留问题 1 1 争议：争议：项目公司股东、 项目公司和北京市政府、 项目公司和设计单位 3 3 建设阶段：工期非理性、建设阶段：工期非理性、 取消可闭合顶盖、成本取消可闭合顶盖、成本 超支超支 鸟巢鸟巢 PPPPPP 争议和风险争议和风险 国家体育场是采用PPP模式的公益性项目，弥补了资金不足，又利于分散风 险。但只考虑了有利于建设速度性

23、和对奥运会的服务性，而对赛后运营未作 出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误。 36 6.2 实践案例-上海老港垃圾填埋项目 36 政府国际招标ONYX联合中标 SPV项目公司 ONYX(30%) 中信泰富(30%) 上海城投(30%) 设计（高达与市政院） 承包商（市政一公司） 财务监理（香港利比） 招标代理（申信） 工程监理（外经） 世 行 贷 款 商 业 贷 款 保 险 设 备 厂 商 环卫局 签署特许经营协议(BOT) 监管 费 用 支 付 37 6.2 实践案例-上海老港垃圾填埋项目 37 内容和目标内容和目标 引入外方投资者 和经营商建设运 营生活垃圾卫生 填埋

24、场。 引进资金及先进 技术和管理经验 降低综合成本 优点优点 招商目标清晰； 有合理的招商程序； 合同设计较为完善； 拥有合作和收益分 享机制； 主要通过特许权协 议进行监管。 问题问题 缺乏权威的“牵头” 部门； 政府责任承担不足； 支付机制运行不畅； 政府的监管手段和 监管能力有待提高。 38 6.3 实践案例-重庆供水价格改革 38 为了实现和谐双赢的改革目标，重庆市政府在决定调升水价的同时，向社会承诺： 以调价预期的财务收益为基础来进行债务行的融资（日元贷款），计划在2003 2008年间投资数十亿元实施城市的“净水工程”，力争在810年内让主城区的 居民喝到“放心水”，使城市居民可以

25、看到今后表外水消费成本减少的可能性。 水价调整政策： 赢家+赢家的博弈 实行“用者付费”、“按价付费”和“多用多付”，首先将自来水价格提高至足 以覆盖绝大部分成本的水平，并且根据今后的实际成本适时调整； 在“普遍遵从”的价格原则之外对弱势群体实行特殊的补贴政策，由原来针对价 格的普遍补贴改为针对人群进行专项补助，以确保弱势群体不至于因水价提高而 产生拮据。 水价调整原则： 形式公平和实质公平 鉴于重庆市水价调整同时包括水资源、自来水和污水三个方面，因此重庆市政府 决定采取循序渐进、分步到位的办法，以免引起剧烈的社会反响。2001年先调整 自来水价格，之后稳定一段时间，再调整污水价格和水资源价格

26、，保证了社会的 稳定。 水价调整方法： 循序渐进 通过组织专业机构针对水价改革开展专项调研并形成研究报告，切中水价改革的 核心问题，即：谁是低水价的最大受益者？低价的“表内”水消费与高价的“表 外”水消费、低水价引发的其他社会成本。 找准水价改革的核心问题 水价改革的最终目标是反映水的稀缺性和企业的财务可持续性，促进 健康合理的消费行为以及行业与社会的可持续和谐发展。 39 6.4 实践案例-某污水处理BOT项目调价公式 39 1调价公式的启用 调价公式的启动条件为定期评估，即每年或双方协商确定的其他周期按照调价公式对污水处理基本单价和 污水处理超进单价进行调整，且前一个调价日确定的处理单价在

27、下一个调价日到来之前维持不变。 乙方在第n年的5月份根据调价公式计算污水处理单价，并于6月1日前向甲方提出书面申请。甲方收到书面 申请后无异议，则于第n年7月1日起正式采用新的污水处理单价计算污水处理服务费。 2污水处理基本单价调价公式 调价公式：Pn = P0Kn 参数说明： -日期n：计算调价的年份； -日期0：基年（服务开始日的当年），即第0年； -Pn：第n年7月1日起开始执行的污水处理基本单价； -P0：基年的初始污水处理基本单价； - n=1、2、3，29； -Kn：污水处理基本单价调价系数，依据以下公式确定： Kn=C1(En/E0)+C2(Ln-1/L0)+C3(Ch0*Ch1

28、*Ch2Chn-1)+C4 *(（1+CPII0）*（1+CPII1）*（1+CPIIn-1） )+C5 上述C15 分别以及E、L、CH、CPI分别代表价格构成中各主要成本因子所占比重及其价格或指数水平，其 中C15应于项目开工日前由双方协商确定；并根据污水处理厂的运营情况，分别在商业试运营日开始后第 八（8）年和第十六（16）年由双方协商予以调整，以反映乙方在特许经营期内各项经营成本构成比例的变 化情况。 6.5 大运中心一场两馆ROT项目 402015 博拓投资版权所有 项目总投资约41亿元 总建筑面积约29万平方米 包括主体育场、篮球馆、游泳跳水馆和 中心广场及其他训练设施，是大型综合 性体育赛事场馆 大运中心一场两馆大运中心一场两馆ROT项目项目 运营模式运营模式：采用ROT模式，委托佳兆业集团对“一场两馆”内场的改造与二次装修并负责后期运营 运营支持：运营支持：正式运营期前5年政府给予最高3000万/年的运营补贴，并通过政府采购方式提供2000 万/年的赛事活动补贴 项目特点项目特点：解决大型体育场馆赛后利用效率低下的难题，设定整体运营收支平衡目标，以临时商 业反哺公益，并在初期提供政府补贴支持 412015 博拓投资版权所有 计划总投资约5.5亿元