刍议城市房屋拆迁补偿安置合同纠纷的审理

1、论文提要 在民商事审判实务中 ，城市房屋拆迁补偿安置纠纷历来是审判中的热点与难点 。 城市的发展总是在拆了又建 ，建了又拆的良性互动中逐渐美化 ，而拆迁工作政策性强 ，涉及面 广， 专业要求高 ，联系到千家万户的切身利益 ，是各种观念和利益的交叉点 ，处理不慎极易引 起群体性纠纷 ， 影响社会稳定 。法院作为审判权力机关 ，对起诉的房屋拆迁补偿安置案件 ， 特 别是对拆迁人与被拆迁人之间已经形成了协议 ，签订了拆迁补偿安置合同的案件 ，法院在审理 中如何把握执法的社会效果和法律效果相统一呢： 本文作者在总结大量的审判实践经验的基础上， 从认识拆迁补偿安置合同纠纷的法律特征入手 ，细致入微地解剖

2、了拆迁补偿安置的法律依 据， 对涉诉的几类主要拆迁民事纠纷的处理提出了自己独到的见解 ，在对拆迁补偿安置合同纠 纷的审理中具有较好的可操作性 。城市房屋拆迁既关系到城市建设能否顺利进行 ， 又与千家万户的切身利益密切相 关， 这一工作政策性强 ，涉及面广 ，专业要求高 ，是各种观念和各方利益的交叉点 ，涉及的法 律关系也较为复杂 ， 处理不好对社会影响较大 ，极易引起集体上访等群体性事件 ，据某省信访 局 2001 年度信访接待统计资料显示 ， 因城市房屋拆迁而引起的上访 、 咨询占该局全年信访量 的 28.7.一、拆迁补偿安置合同纠纷的法律特征（一 ）涉诉客体的特殊性 。从我国的立法体例来看

3、 ，城市房屋拆迁问题已经纳入房地产法律规范的范畴， 它具有明显的商法性质 ， 和一般的房屋案件相比有着明显的不同 ，只有涉诉的房屋必须是被确定拆 迁或已被拆迁这一客观事实的发生 ，才能引起涉诉主体间相关的民事法律关系或行政法律关系 的设立 、变更和终止 。（二 ）涉诉法律事实的复合性 。2001 年 11 月 1 日施行的 城市房屋拆迁管理条例 “拆迁管理 ”一章中 ， 相继规 范了城市房屋拆迁中的两种法律事实 ， 就是拆迁人与被拆迁人已签订拆迁补偿安置协议和未签 订补偿安置协议这两种情况 。按 1996 年 7 月 24 日最高人民法院法复 （ 1996 ）12 号文规 定， 对于当事人双方

4、已签订补偿安置协议 ，涉诉的按民事案件受理 ，后一种则属于行政案件 。 这其中就牵涉到房屋拆迁管理部门作为政府部门实行行政干预的行政行为 ：核发房屋拆迁许可 证和根据当事人的申请进行房屋拆迁裁决 。 房屋拆迁案件涉诉后不管是以民事案件还是以行政 案件进入审理程序后 ， 都必须同时涉及到房屋拆迁这一涉诉法律事实相关联的行政 、 民事法律 关系这一复合法律事实 。（三 ）涉诉法律关系的复杂性 。一般来讲，进入审判程序的每一个案件主要体现的是双方当事人之间的权利义务关 系，权利、义务指向的对象较明确。但是城市房屋拆迁补偿安置合同案件反映出现的却是多重 法律关系，主体间的权利义务纵横交错。其中有拆迁人

5、与被拆迁人的补偿安置关系，有被拆迁人与承租人的腾房关系，拆迁人与委托拆迁部门之间的委托关系，还有房屋拆迁主管部门与被 拆迁人、拆迁人之间的行政管理关系等，由此形成案情错综复杂，处理难度十分巨大。（四）涉诉案件社会影响的全局性 。执法的社会效果与法律效果相统一要求比较严格。城市的发展总是在拆了又建，建了又拆的良性互动中逐渐美化 。在城市发展建设这一大局中，房屋拆迁涉及到社会的方方面 面，与千家万户居民的切身利益息息相关 ，我们不能总是靠房屋产权人的觉悟 ，靠对他的强大 政治思想工作来解决问题，在依法治国的今天，在合理补偿安置情况下，依法强制拆迁，靠法 律来规范社会的每一个行为是必然趋势。在这强大

6、的压力下，如何把握执行法律与执行政策 ， 依法强制执行与保护最广大人民的根本利益这一矛盾，就成了我们法律、法官面前的一个坎。一般来说，城市发展的每一个足印都是与动拆迁密切相关的，每一次拆迁都有可能联系千家万户的，在绝对公平不可能的情况下，如何找准双方利益平衡的切入点 ，妥善处理拆迁人与被拆 迁人的权利义务关系，尽量不引起被拆迁人的对立情绪 ，杜绝、防范群访或越级上访，不造成 负面影响，切实维护社会稳定。二、拆迁补偿安置的法律依据我国房地产管理法律、法规已明确规定，房屋产权证是房屋产权的合法凭证 ”， 凡未办理房屋产权登记，其房屋产权的取得、转移、变更与他项权利的设定均为无效 ”， 这已从法律上

7、界定了房屋产权证是城镇房屋拆迁补偿安置的合法依据，被拆迁人持有拆除房屋的产权证的，就应享受法律规定的城镇房屋拆迁补偿安置待遇。对这一点理论上、实践中都没有什么争议。但是对没有取得房屋产权证的被拆迁户能否享受拆迁补偿安置待遇，是不是一概否认呢？笔者认为应视情况而定。按照我国土地及房地产管理法律 、法规规定，要取得房屋产权证,必须三证齐全， 一是土地使用权证,二是土地规划证，三是城市建筑规划许可证。没有这三证，任何一幢建筑 都是不合法的，都不能取得房屋产权证，但在城市房屋建筑过程中，由于各种各样的原因，城 市房屋的产权形式表现各异 ，除了三证齐全的房屋产权形式外 ，还有一些产权形式，这些产权 形式

8、的拆迁补偿安置工作应如何进行，它们能否成为拆迁补偿安置的法律依据呢？（一）属于合法建筑，但未取得房屋产权证。上面已经提到房屋要取得房屋产权 证，必须土地使用证、规划许可证等三证齐全，缺一不可。由于在办理房屋产权证书过程中 ，权证，对这种情况 ，笔者认为应该享受法律规定的拆迁补偿安置待遇，因为该房屋所有人 （被拆迁人 ）所享有的拆迁补偿安置利益并未对抗任何其他人员 、单位的合法利益 。 他在享受拆迁 补偿安置待遇时 ，也不必责令其到房产部门补办房屋产权手续 （因为该房屋三证齐全 ，房产部 门必须予以办理 ）。但是对其缺失房屋产权证这一事实 ， 也应适当予以处理 ，即在补偿安置费 用中 ，比照办证

9、费用的多少予以扣除 。（二 ）属于违章建筑 。如果被拆除房屋没有任何建筑申报手续 ，或者虽有一定的手 续但是三证不齐全 ，这些被拆迁房屋按法律规定都属违章建筑 ，违章建筑不受法律保护 ， 不能 享受拆迁补偿安置待遇 。但是这里面又有如下几种情况 。1、建筑时属违章建筑 ， 但经过城市土管 、 规划部门的罚款处理后 ，责令其补办手续 后， 房屋所有人已补办了有关手续 ，仅因为房屋属拆迁范围 ，房屋产权证暂停办理而没有取得 房屋产权证的 。（ 如果房屋产权证早已补办到手或使用欺骗手段取得房屋产权证的，不属本文研究范围 。） 对这种情况 ，笔者认为 ， 被拆迁人也应享受拆迁补偿安置待遇 ，因为他的违

10、章建 房这一违法行为 ，在根据城市规划部门的罚款处罚 （应认定未严重违反城市规划 ）， 按照处罚 规定 ，补办了有关手续后 ，该房屋就已经由违章建筑变为合法建筑了 ，合法建筑所有人理应享 受合法待遇 ，即享受拆迁补偿安置待遇 。2、建筑时属违章建筑 ， 但经过城市土管 、 规划部门的罚款处理后 ，责令补办手续未 补办有关手续的 。因为被拆迁人的违章建筑显然不属严重违反城市规划 ，所以 ，相关部门才可 以进行罚款处理 ，责令其补办手续 ，但其并未按照处罚规定缴纳罚款 ，补办手续 ，并未将违章 建筑变为合法 ，其法律后果理应由其自负 ，房屋所有人当然不能享受拆迁补偿安置待遇 。 但是 对于该违章建

11、筑材料 ， 由于是其合法收益购置的 ， 应该酌情予以补偿 。应该明确的是 ，对其建 筑材料补偿仅仅是补偿其残存价值 ，不能按照建筑物的实际价值进行补偿 。3、建筑物属违章建筑 ， 虽已按城市土管 、 规划部门处罚并补办了所有手续 ， 但是在 处罚决定上载明了附加条件的 ， 要严格按照附加条件执行 。如果附加条件不明确 ，难以理解的 则被拆迁人对房屋享有货币补偿待遇 ，但不能享有安置待遇 。理由有三 ：一是房屋产权证是拆 迁补偿安置的的法律依据 ，但被拆迁人的房屋产权证是有瑕疵的 ，系按附加条件补办的 ， 与一 般的房屋产权证当然不可同日而语 ，被拆迁房屋由违章建筑变为合法 ，合法建筑当然享受按

12、价 补偿的待遇 ；二是被拆迁人建房时违反城市规划部门规定 ，未在城市规划内建筑房屋 ，现在要 拆除 ，按照城市规划进行建筑 ，当然不可能对其予以安置 ；三是附加条件的契约性 。因为处罚 本来是一种行政行为 ， 在处罚决定中载明一定的附加条件又体现民事的特点。 在违章建筑本来就应该无条件拆除的情况下 ，处罚时 ， 考虑各种因素形成的附加条件其实是双方的一种合约行 为。 如果载明的附加条件是待城市规划建设时无条件拆除的话 ，则被拆迁人不能享受法律规定 的任何拆迁补偿安置待遇 ， 应无条件拆除 。（三 ）房屋所有权不明 ，现仍处于不确定纠纷中 。在房屋拆迁中 ， 并不是所有房屋都产权明晰 ，不存争议

13、 。 对所有权存在争议的房屋 在拆迁中如何进行补偿安置 ，是按照争议双方的合意进行补偿或安置还是直接由公证机关对补 偿费用进行公证提存呢 。为了阐述这个问题 ， 首先介绍一个案例 。 刘某爷爷系地主 （ 1954 年 死亡），解放前在某市置有一面积 400怦房产，解放后一直由政府部门占用（没有任何没收或征用手续 ）， 1998 年 3 月刘某要求落实政策 ，将此房产以其名义进行产权登记 ，某政府部门 以解放后一直由其经营管理且已进行修缮改建不同意 ， 酿成纠纷 ， 房屋主管部门称要双方打官 司确权后才好发证 ， 同年 10 月刘某起诉 。 1999 年 3 月该房屋所在范围进行动拆迁 ，拆迁人

14、 在征询双方意见时 ， 刘某要求安置 ，某部门要求货币补偿 ，后为拆迁时间所逼 ， 拆迁人将拆迁 房屋全部的货币补偿金额存于一银行 。1999 年 12 月，刘某与某政府部门在某中院达成协 议，各享有200怦产权。2000年4月，刘某以拆迁人为被告要求对其按规定予以安置，法院驳回了刘某的诉讼请求 ，为此刘某多次上访 。 因为折迁房屋时间性要求很强 ， 对拆迁范围内的 房屋要即时作出是货币补偿还是产权调换安置前 ， 房屋所有权争议双方难以取得一致意见的 ， 笔者认为还是以产权调换形式予以补偿安置好 ，当然 ， 安置的面积的现有价值应以被拆除房屋 的货币补偿金额基本相等 ， 不然的话 ， 将增加纠

15、纷 ，增加社会不稳定因素 。对争议双方同意货 币补偿的 ， 则应将被拆迁房屋的货币补偿金额交由公证机关提存 。（四）拆除临时用地上的建筑物的补偿安置 。我国土地管理法规定 ， 在城区内因建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的 ， 在城市规划行政主管部门同意后再由土地行政主管部门批准可临时使用土地， 但不得在临时用地上修建永久性建筑物 ，临时用地期限一般不超过二年 。 因此在拆迁中遇有临时用地上的建筑 物如何补偿安置 ，笔者认为也应分以下几种情况区别处理。1、 对在批准使用期限内的临时用地上的建筑物， 享有补偿待遇 ， 但不享有安置待 遇。 因为被拆迁人在临时用地上的建筑物是经过批准的属于合法

16、建筑 ，所以应享受拆迁补偿待 遇。 也因为它是临时性建筑 ，当然不得享受安置待遇 。2、 对超过批准使用期限内的临时用地上的建筑物，不享有拆迁补偿安置待遇 。 因为 该临时建筑物虽经批准 ，但超过使用期限后就应认定为非法建筑了 ， 不受法律保护 ， 这点与本 文违章建筑里的第二点有点相似 ， 房屋拆迁管理部门可以责令被拆迁人限期自行拆除 ，在限期 内拆除的 ， 临时建筑物的建筑材料仍可归由被拆迁人所有 ，超过期限的 ， 则建筑材料残存价值 充抵动拆迁费用 。3、对未经批准临时使用土地并建有建筑物的 ， 完全不受法律保护 ，不享有任何拆迁 待遇。因为这种违章建筑物 ，没有任何手续证明 ，被拆迁人

17、应无条件拆除 。拒拆迁的 ，拆迁人 可以依照法律程序强制拆除 ，并由被拆迁人承担强制拆迁费用 。三、拆迁补偿安置协议 （合同 ）的法律关系拆迁补偿安置协议是房屋拆迁中的核心内容 。尽管房屋拆迁补偿安置关系性质上属 于民事法律关系 ，拆迁人与被拆迁人之间法律地位完全平等 ， 但由于房屋拆迁存在的行政强制 性和期限性 ，使得被拆迁人在房屋拆迁中相对于拆迁人来说处于弱势群体地位。因此 ，有时拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿安置协议变成了“城下之盟 ”。 如何设置公正有效的法律程序最大限度地保护被拆迁人的合法权益 。 在现有法律法规规定不尽详细难以操作情况下 ，理论界 应先行动起来 ， 确立拆迁补偿安置

18、协议签订方面的法律规范 ，因此有必要较详细认识拆迁补偿 安置协议 （合同 ）中的法律关系 ：（一 ）对拆迁补偿安置协议的主体认定 。毫无疑问协议的主体是房屋拆迁过程中发生权利义务关系的拆迁人与被拆迁人。 根据 城市房屋拆迁管理条例 第四条规定 ，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位 ，被拆迁人 是指被拆迁房屋的所有人 。从这条法律规定我们可以得出如下结论 ，拆迁人只能是单位 ， 不可 能是个人 。 但在现实中 ，对于具备拆迁人资质的单位分支机构和接受拆迁人委托的单位能否成 为拆迁补偿安置协议的主体 ，笔者认为是否定的 。 理由如下 ： 一是接受房屋拆迁管理部门颁发 房层拆迁许可证的单位是唯一合法

19、拆迁人 ， 这一法律规定具有排它性 ，说明拆迁人的身份是唯 一的 ；二是拆迁人的分支机构和接受拆迁人委托的单位即使具备相应的资质 ，但它是否具备相 应的财力 、能力呢 。如果不具备 ，将使拆迁补偿安置协议无法得到实际履行 ，无法维护被拆迁 人的利益 ； 三是即使拆迁人的分支机构和接受拆迁人委托的单位经拆迁管理部门备案 ，它所从 事的拆迁工作仍是一种代理关系 ，即代理拆迁人履行拆迁权利义务关系 ， 它所有的行为仍是一 种委托人与被委托人之间的关系 。 被委托人必须以委托人名义从事委托代理活动 ，从而产生的 权利义务也由委托人承担 。（二 ）房屋拆迁补偿安置协议的内容 。城市房屋拆迁管理条例 仅在

20、第十三条简单规定了协议的基本内容 ， 操作难度太 大了 。 大量实质性的规定由各省市区自行制定 ，极可能造成区域间的不平衡 。因此对涉诉房层 拆迁补偿安置合同纠纷 ，根据审判工作实际需要 ， 协议内容应载明的事项主要应审查是否具备 以下几点 ：1、被拆迁房屋的基本情况 。包括房屋土地使用权取得方式 ， 房屋产权证号码 ，房屋 的结构 、面积、地点、层次、朝向、建筑年限及被拆迁人家庭结构等 。有附属用房 、地下室 、 附着物的都应列明 。同时对房屋内用水 、用电 、供气、通讯和其他需列明的重要设施需动迁 的， 也要在基本情况中注明 。2、被拆迁房屋的评估情况 。不管是货币补偿还是产权调换 ， 为

21、防止拆迁过程中低值 高估和高值低估等不正常情况 ，都应请具备资质的评估机构对被拆迁房屋区位 、用途、结构 、 成新 、层次 、建筑面积等基本因素结合行业规定进行评估的情况。3、拆迁补偿安置方式 。 要根据被拆迁人的意愿确定拆迁补偿安置方式。非被拆迁人真实意思表示的 ，法律不能认可 。 如果是实行产权调换的 ，还应根据实际情况标明安置用房建 筑面积 、地点、层次、户型结构 、朝向、交付时间等 。4、搬迁期限 ，过渡方式 ，过渡用房地点 、面积 ，搬迁补助费 ，拆迁补偿费用支付办5、违约责任 。拆迁人与被拆迁人就房屋搬迁期限 、周转房过渡期限 、 安置房交付期 限等还可约定违约责任及争议解决办法

22、。（三 ）拆迁房屋使用性质的认定 。在拆迁中 ， 如何认定私房商住问题 ，既无法律规定 ，也无司法解释 ， 仅散见于地方 性规章之中 。当前唯一的一个行政解释是中华人民共和国建设部房地产司对河北省沙市房地产 管理局关于城市房屋拆迁中有关问题的报告的复函中规定 ：“在拆迁中 ， 对房屋非住宅应根据 房屋产权证上所登记的房屋使用性质确定 ， 对房屋的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营 用房 ， 房屋所有人应向房产局进行房屋使用性质变更登记。”在这一复函精神下 ，2001 年 6月城市房屋拆迁管理条例 出台后，上海市、山东省 、重庆市等分别出台的实施细则中一致 采用了 “确认房屋使用性质 ， 应当

23、以房屋所有权证标明的用途为准 ；对房产证上末标明用途 的， 以被拆迁房屋报建时的用途为准 。 ”这一概然性规定 ，对经营面积计算 ，变更登记时间 （由住宅变更为非住宅 ）末作规定 ，仍然难以操作 。在拆迁实际中 ， 笔者认为应综合考虑 ， 主 要有以下几种情况 。1、房屋产权证登记为非住宅 ， 且该房实际用于经营并办理了合法经营证照的， 应该以实际投入经营的房屋面积计算为非住宅面积 ，享受非住宅拆迁补偿安置待遇 ， 其余面积享受 住宅补偿安置待遇 。2、房屋产权证登记为非住宅 ， 但该房屋实际上并未投入经营 ，实际上全部是按住宅 房屋进行使用的 ，不得享受非住宅拆迁补偿安置待遇 。3、房屋产权

24、证登记为非住宅 ， 实际上也是经营用房 ， 但是被拆迁人或承租人偷逃国 家税收 ，末办理合法经营证照并缴纳有关税费的 ， 也不能享受非住宅补偿安置待遇 。 在工商税 务部门给予了行政处罚出具证明手续时 ，拆迁人与被拆迁人可以协商酌情给予补偿 。4、房屋产权证登记为住宅 ，但是一直作为经营用房且具有合法手续 ， 在房屋拆迁公 告前也已经变更为非住宅用房的 ， 应该享受非住宅用房补偿安置待遇 。在房屋拆迁公告前末办 理房屋使用性质变更为非住宅的 ， 在扣除变更费用后也应享受非住宅补偿安置待遇 。四、房屋拆迁补偿安置合同纠纷的处理在房屋拆迁中 ， 拆迁人与被拆迁人已就补偿安置达成协议 。签订拆迁补偿

25、安置合同 （协议 ）后又产生纠纷 ，可向人民法院起诉 ， 人民法院应按民事案件立案受理 。（一 ）关于履行合同 ，限期拆迁纠纷 。被拆迁人与拆迁人订立拆迁补偿安置合同后，未按期搬迁 ，拆迁人起诉要求被拆迁人拆迁的 ，受案后 ，拆迁人还可以依法申请人民法院先予执行 。因为政府的房屋主管部门向拆 迁人核发的房屋拆迁许可证是一项具体行政行为 。具体行政行为一经作出即具有先定力 ， 拘束 力和执行力 。拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁许可证确定的期限内签订了合同， 必须按期拆迁 。行政诉讼法第 44 条规定 “诉讼期间 ， 不停止具体行政行为的执行 ”。 这条规定体现了行政行为 在行政程序执行中的高效率要求

26、 。（二 ）关于被拆除房屋的承租人涉诉的法律地位 。房屋拆迁中 ，拆迁人与被拆迁人就补偿安置达成了协议 ， 但是房屋的承租人有正当 理由而拒不腾迁 ，经房屋主管部门裁决限期拆迁向人民法院起诉的， 拆迁人应作为案件原告 ，而被拆迁人与承租人是共同被告 。 在处理上如租赁期限未满的 ，则承租人对被拆迁房屋仍享受 有使用权 ， 拆迁人应该寻找周转房予以安置过渡 。 被拆迁人要求产权调换的 ， 该安置房屋的所 有权人当然是被拆迁人 。承租人与被拆迁人之间的租赁关系仍应保持 ，但租赁合同因原房屋被 拆迁也应作相应修改 。如果租赁期限届满承租人应无条件迁让 ，并承担拒迁的法律责任 。 如未 定租赁期限的 ， 应当确定承租人对该拆迁房屋的使用权 ，责令承租人与被拆迁人协约一定租赁 期限。如协约不成 ，被拆迁人要求承租人解除租赁合