创新集群的管理模式与运行机制

1、三、创新集群的管理模式与运行机制 （一）创新集群的管理模式 由于具体的产生条件和发展环境多种多样， 创新集群的管理模式 是不可穷尽的，甚至可以说，每个创新集群都有自己独特的管理模式， 每个创新集群在不同的发展时期也可能会采取不同的管理模式。因 此，对创新集群的管理模式只能进行大致的分类， 分析其中关键要素 与管理行为。 总的来说， 创新集群主要由政府机构及其委托的公共协 会等组织来进行管理的， 这些管理组织连接和协调着企业、 大学和研 究中心、 中介组织等不同的创新集群相关主体， 保障着集群的持续发 展。 综合分析各国创新集群的建设实践情况， 可以发现创新集群的管 理模式大体可以分为政府主导型

2、、政府服务型和混合型等 3 类。 1、政府主导型管理模式 政府主导型创新集群管理模式是指政府对创新集群的建设规划、 组织协调及其发展运行进行直接管理的模式。 许多创新集群在建设和 成长阶段的初期由于综合优势不明显， 条件不充分， 因而需要政府作 为推动力。此时，政府的管理行为以集中管理为主，较多地进行直接 地组织和推动，以促进创新集群发展的进程。 这一发展模式往往需要建立创新集群的管理组织机构来履行政 府的管理职能，对创新集群的各种事务管理也纳入所在区域的政府行 政管理范围， 一般有着明确的创新集群发展目标、 完善的组织管理架 构。政府在其中的主要职能是：组织和管理集群的各类相关主体，强 力实

3、现共同的发展目标，如发展某种产业、建设创新新区、解决经济 社会发展问题等。这类创新集群一般会通过政府支持的引导性项目， 培养核心能力， 占据有利的竞争地位。 这样可以降低成长和发展中的 风险，对于发展一些高风险、高研发成本的行业有重要的意义。 政府主导的创新集群管理模式具有规划性强、 集中统、 权威高 的特点，但也有缺乏灵活性和创造性、活力不足的缺点。要么效果很 好，要么效果很差。其中具有典型代表性的是日本的知识创新集群。 它是在国家的倡导下， 由国家从无到有地在计划下发展起来的。 它充 分利用了所在区域的行政管理资源， 全方位推动创新集群的发展。 日 本中央政府和所在地方政府动用了它们的各种

4、资源去援助知识创新 集群的发展， 形成了相应领域的研究与产业基地。 我国的国家级高新 区及省级经济技术开发区基本上也属于这种模式。 一般而言，自上而下的创新集群在建设中主要采取政府主导型管 理模式。因为，自上而下的创新集群是由政府扮演强力的外部推动因 素，为实现某种发展意愿（如整合区域经济、发展新兴产业、推动产 业转型等）而集中创新要素。所以，政府主导型管理模式往往为追赶 型国家、后发国家、市场经济不完备国家的创新集群所采用。 2、政府服务型管理模式 政府服务型管理模式， 是指创新集群相关主体之间通过资金、 人 力和信息技术交换，逐渐自发形成一种相互影响、相互依赖、密切联 系的创新网络。在这种

5、管理模式中，创新相关主体是横向平等的，它 们通过协商和协作共同处理集群发展中的问题。 政府发挥的功能是负 责制定相关的发展政策， 提供相关的发展服务， 支持集群进行不断的 调整和优化，引导集群的发展方向，主要是采取政策制度手段、经济 手段来发挥政府的服务作用，鼓励、引导、协调集群的发展。 这种模式最大的好处就是研发、 生产具有很大的自主性， 可以充 分利用市场机制推动相应产业的发展， 加快创新集群的建设， 形成互 动合作的创新集群效应。 集群并不要求各类成员必须建立很正式的联 系和组织形式。 而是通过不同创新主体之间各自的连接， 而形成多结 点、多侧面和多层次的复杂动态网络结构。它是一个开放的

6、系统，创 新主体间密切交流、 互相渗透。例如美国硅谷有各式各样的创新主体， 包括中小型企业、新兴公司、大型跨国集团的研发分支机构、政府机 构、独立的研发组织、大学及高等技术学校，甚至独立的个人。各个 创新主体之间互相合作从事着各种专业化和规模化的活动， 而这种分 散的专业化运作反而更能突显其发展的动力。 采取政府服务型管理模式的一般是自下而上的创新集群， 这是因 为此类创新集群的形成主要是自发的、 围绕特定的产业和价值链进行 的，创新主体发挥了强烈的自组织作用， 政府的主要作用是提供管理 型服务、维持市场秩序、营造发展氛围。 3、混合型或中间型管理模式 除了上述两种管理模式之外， 还存在着政府

7、推动和市场力量共同 发挥作用的管理模式。 在这种模式中， 政府发挥着对创新集群进行建 设规划、政策支持和引导的作用。同时，对创新集群的资源配置则是 充分利用市场机制的基础作用， 创新主体的创新活动、 盈利模式都是 由市场机制决定的。 建设此类的创新集群， 最为关键的是灵活运用政府的力量， 对政 府作用要有清晰的界定。 这种管理模式主要存在于有一定创新基础的 产业聚集地区，如欧美发达国家的传统制造业基地。 在现实中，“硅谷”是不可复制的因，此许多国家的创新集群采取混 合型的管理模式， 即创新集群是自发形成的， 但在发展到一定阶段后， 由政府通过设专门派出机构参与和协调集群的管理事务。 最典型的是

8、 法国的图卢兹航空航天创新集群。 30 年前图卢兹就已经发展成为欧 洲航空航天活动的主要中心，但主要由当地的学院、高校、航空航天 方面的研究机构组成，企业较少。 20 世纪 90 年代，为了促进该区域 的经济发展，法国政府改进政策，将当时国内两大航天公司（马特拉 航天公司和阿尔卡特航天公司） 引入图卢兹， 又继续将部分研发和教 育机构从巴黎迁到图卢兹地区。 到现在， 图卢兹已经形成了欧洲的超 大型航空航天创新集群，创新能力得到了强化。 （二）创新集群的运行机制 无论是由企业自发发起的， 还是由政府主导规划的， 创新集群在 孕育、成长、成熟等各个阶段并不是平稳发展、一帆风顺的。实践表 明，有多种

9、因素都可能导致创新集群在发展过程中提前夭折或过早地 走向衰败。例如，集群内部组织程度不高，造成无序竞争；缺少核心 技术与主导机构， 无法凝聚各类成员； 集群成员间发生利益争执与冲 突时无法有效调节；集群发展不受控制，造成环境污染、贫富分化、 行业垄断等恶性后果； 集群扩张带来地价与薪酬等成本的上涨， 制约 其进一步发展； 集群的核心技术过于单一， 产品面临较大的市场风险 等。因此，各国成功的创新集群都建立了自己良好的运行管理机制。 1、创新集群建设与发展的一般程序 由于国情与创新目标的差异， 各国创新集群的运行管理机制也存 在着各自不同的特色。 但在政府支持下， 创新集群的建设与发展基本 是按

10、照类似的程序进行。 以日本的知识集群为例， 这一程序主要包括： 中央政府的职能部门根据国家需求及总体社会经济发展条 件制定创新集群政策，启动创新集群支持计划，并为集群在培育、发 展、形成等不同阶段的运行与管理制定工作目标和资助预算； 由各地区提出集群支持项目申请， 中央政府的职能部门根据 国家战略的需要制定集群支持项目的标准， 并审批地方政府针对区域 特色上报的集群支持项目。 再由中央政府的职能部门对各地的集群方 案进行评估。选出合适的建设方案，提供资助资金，以此来支持或引 导集群的发展，保证集群的质量； 由地方政府组织企业、大学、研究机构等进行讨论， 根据当 地的产业基础、技术基础和研究开发

11、基础，制定集群支持计划，包括 集群目标、研究开发课题、实施体制等； 各地设立推进机构来负责集群计划的实施。 推进机构一般是 公益法人或财团法人， 也有政府事业单位和民间机构。 推进机构下设 专门的集群管理部门，该部门成员由当地产业、大学、研究机构和政 府机构人员构成； 国家资金通过推进机构拨给相关大学、科研机构和企业，以 大学、研究机构为核心，进行产学研联合研究，开发核心技术种子； 集群管理部门的主要职能是构筑产学研合作网络， 支持产学 研合作研发，支持创业与孵化、宣传集群影响等； 制定严格、透明的评价制度，对所有的集群支持计划与项目 进行评价； 国家为集群计划提供政策、资金和条件支持，用于合

12、作研究 开发、管理机构运营、交流活动等MEXT . Cluster Brochure 2008 http:/www .m ext .go.jp/a_menu/tokuteijigyou/index .htm 。 图3-1创新集群建设与发展的一般程序 总结归纳各国创新集群的建设与运行管理情况，可以概括创新集 群建设与发展的一般程序如图3-1所示。 （1）政府的工作内容 在上述创新集群建设与发展的一般程序中， 政府的作用表现为从 政策体系方面来促进创新集群运行机制的建立，其具体工作包括： 通过产业政策， 确定产业关键技术问题的优先发展领域， 作 为创新集群的主要核心技术发展方向， 引导产学研合作研

13、发及产学研 机构的集聚； 运用财政拨款、专项基金、低息贷款、科技债券、风险投资 等资助手段，给创新集群以资金上的支持和保障； 通过税收政策，对创新集群的研发合作计划或项目给予税收 减免或优惠； 鼓励研究机构、 大学与企业间科研人员的流动， 并保障其相 应待遇； 建立完善的教育与培训体系，提供创新集群所需人才。 （2）研究机构与大学的工作内容 创新集群为研究机构与大学提供了一个既能服务于经济发展， 又 能实现自我发展的有效途径，研究机构与大学在其中的工作包括： 利用政府相关部门和机构的帮助， 有目的、有针对性地加强 和扩大与企业的联系，从而建立相互信任的合作基础； 针对具体的集群支持计划与项目，

14、组织有关专家进行论证、 遴选和决策，以降低研发的风险； 通过论证寻找合作伙伴和确定研发合作形式，如技术转让、 技术咨询、技术服务、技术培训、委托开发、 合作开发、人才培养等。 与政府、企业合作做好资金、 技术准备，建立协调管理架构， 负责对计划与项目的实施进行有效地全过程控制； 集群支持计划与项目完成后， 与各方共同组织项目评估与验 收； 直接承担起衍生企业的角色， 通过不断衍生出新的企业对技 术成果进行转化，并进而带动集群企业内部的技术学习和进步 (3) 企业的工作内容 企业作为自主经营、自负盈亏的经营者，必然要参与激烈的市场 竞争，这就从客观上要求企业成为连接创新集群与市场的桥梁，成为 创

15、新集群最终能否成功的关键，企业在创新集群建设与发展的一般程 序中的具体工作包括： 转化研究机构与大学提供的高水平科研成果， 使其在市场中 以产品和服务的形式最终转化为经济效益； 吸收研究机构与大学培养的高水平、 高素质的科技人才，强 化其创业精神，最终成为创新的骨干； 与研究机构、大学建立长期合作研发协议，迅速提高自身技 术开发能力。 按照产业分工，与其他企业共同生成企业集群，并最终累积 形成竞争优势，进而形成创新集群的核心技术能力。 2、对创新集群支持计划或项目的管理 在创新集群建设与发展的一般程序中最为重要的工作就是对创 新集群支持计划或项目进行管理。因为创新集群支持计划或项目从准 备、立

16、项到执行、验收的过程能否有效进行并实现其目标将直接影响 创新集群的成败。 对创新集群支持计划或项目的管理主要包括： 设计与准备、遴选 与确定、运行管理、监测与评估等4个阶段(见图3-2),每个阶段都 有其具体的特点与任务。 信息通 仝、项|喻定罡合饨於、项目就、 汗机会口贺疋项I丨左戈专同运卅,7 效杲评 務日标确记组形成/过程1理乂歹 知识溢出 / I设计写淮备琏选与决聋运行管理盟测与评桔 I_创新集群内部 图3-2创新集群支持计划或项目的管理过程 (1) 设计与准备 对创新集群支持计划或项目的设计与准备并非是由政府部门或 相关机构独自完成的。相反，有效的集群支持计划或项目实际上来自 于政府

17、机构与产学研等创新集群主体的有效交流和互相学习。 例如，产学研交流网络是日本规划创新集群的重要支撑机制。为 了保证创新集群政策的实施和落实，日本政府从组织上和运营两个层 面制定了一系列相关制度和措施。组织层面主要是支持形成产学研交 流网络，运营层面主要是支持技术开发。日本的创新集群支持计划主 要是由地方政府组织企业、大学、研究机构等进行讨论，根据当地的 产业基础、技术基础和研究开发基础，制定集群计划，包括集群目标、 具体研究开发课题、实施体制等。 实践证明，脱离产学研主体的实际情况和需求产生的创新集群支 持计划或项目是低效的，无法把握创新集群的发展方向，如印度机械 地将班加罗尔IT集群的相关政

18、策运用到其他产业集群上，但没能产 生相应的效果，就因为忽视了该集群的独特条件基础 Vang J, Cham in ade C. Buildi ng RIS in Develop ing Coun tries: Policy Less ons from Ban galore, In dia. http:/www.lu.se/upload/CIRCLE/worki ngpapers/200602_Va ng_Chami nade.pdf 2010-11-05- Ahuja M, Arma nious R, Arn aud E stc. 2008. Ban galore Biotech no log

19、y Cluster ， /pdf/Stude nt_Projects/l ndia_(Ba ngalore)_Biotech_2008.pdf 2010-11-05 。 (2) 遴选与决策 对创新集群支持计划或项目的遴选与决策虽然是在政府部门或 机构主导下进行的，但必须遵循客观的程序与标准来完成，这样才能 保证这些计划或项目的针对性和实施效果。 例如，德国对“尖端集群”项目的遴选与决定是在德国工程科学 院、德国自然科学与人文科学院联盟技术科学委员会主席的主持下， 由独立评审委员会进行的。其程序如图 3-3所示： 1 湮交草案 1 拥韩的as即独車旳者在

20、竞聃g动 益的m牛耳内通交草家迴括疑聊 及卑鮮战粽幽醍的总体枸思*j 1 2 f初步筛选 两耶后，依抵进展报普对5牛尖峯頼鮮 宾箕w战酹遊拧检验,以换电捷旁给予 第二即规蜒助扶淮梟即可灯功新頫口 拥掃第：阶段独立评审爺屁从申请中 進出持牛集澤，井魁求耳在未歩的VT月旳 赏交附有肚悴炜划的详期览腔履幡， 评审爹閃盘最终述出牛11端柬斟. 它们在岸来5年时间凶町获得2丄吐 元的懂册，用于诈站的逐目以規进 茸战略的实施， 进展检验 在进人如二阶段话的半年至-年内，權据同样帕程禅 白內第二轮虫i集群阳标.以悽再iSil鬥片貴崔集曲 谊样啊拣新将共进f打鞄.计划选即1$牛奂編1稍 讦厅注：癥止2DI10

21、Mh左妙懊胖 弼愉已进忡f轴轮并产宅门。牛臾趨跟睁* 图3-3德国“尖端集群”项目的遴选程序Deutschlands Spitzencluster. 2007. Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Besch? ftigung. U.S. Economic Development Administration (EDA) i6 Gree n. Bring Innovative Ideas to 表3-1 “尖端集群”项目遴选的主要标准 要点 内容 集群改进的目 标、必需的潜力 和强大的发展动 力 高水平的工作能力以及大有前途的市场与竞争地位；经得起检验的要

22、件， 如研发成果（公开出版物、专利等）、企业的份额与销售增长、新产品的 推广和成功的市场化、工艺与服务、创业动力、投资活动以及集群区域 内的就业增长。 共同战略 能使集群提高创新能力、在国际相关竞争比较中独具特色的研发活动及 收获、有助于巩固尖端地位的要素等； 有关在资助结束之后仍保证其可持续发展的适当手段。 市场变化与竞争 态势分析 指出实施该战略的必要前提、“集群战略”的进展监督及其进一步的发 展情况。 集群已有的特色 与实力 支持集群的项目或计划与集群现有的特色与实力密切相关，通过共同战 略目标改善成贝间的协同关系，申请到的经费能与目标、前景和措施相 匹配。 融资比例 在资助期限之内，产

23、业界和私人投资者参与实施“集群战略”的融资比 例至少应占总支出及申请项目成本的50%这是一个决定性条件。 为保证公正，德国“尖端集群”的遴选标准全面，从集群的目标、 发展战略、市场前景与竞争态势、集群的特色与实力、融资能力等多 个方面来考察“尖端集群”项目的候选者（表3-1）。美国商务部创新与 创业办公室和经济发展署（EDA）的i6挑战”计划的主要评价标准包 括价值、可行性和影响等要素。 这些经验表明，对创新集群支持计划或项目的遴选只有遵循严格 客观的程序和全面明确的标准，才能保证创新集群支持计划或项目的 质量，进而保证创新集群的良性发展。 （3）运行管理 创新集群支持计划或项目的运行管理工作

24、必须由集群各方都参 与的管理与协调机构来主导进行。例如，法国的“竞争力集群”由各合 作伙伴组成常务理事会，负责园区的管理工作，并代为向政府申请资 金、统一调配资金的使用6。在这些常务理事会的管理下，“竞争力集群” 中的每个项目都可以享受个性化服务，有关的地方政府针对项目成立 专门协调委员会，为其准备框架合同，明确合作各方以及地方政府的 关系。对一些能够迅速产生效益的项目，政府将集中力量进行扶持。 而日本文部科学省设立的集群项目一般由区域政府建立知识集群总 部来负责实施，知识集群总部由主管、项目负责人、首席科学家、文 部科学省的协调员等组成。 虽然影响创新集群发展最重要的往往是知名的产学研机构，

25、但 涉及到创新集群支持计划或项目的运行管理时，就需要靠正式的管理 与协调机构。比起集群中的个别成员，管理与协调机构来源广泛，能 够代表全体集群成员，因此能引起更大的注意力，或取得更大的影响 力，其主要工作包括： 与政府合作制定与修改法规，以鼓励集群成员的创新活动； 协助建立集群的合作研发平台与网络，吸引政府的集群支持 计划或项目； 与大学、研究机构合作开发专门的教育与培训课程，保证集 群的人力资源需求； Market， /i6 2010-11-05 6法国：打造 竞争力集群”.经济参考报， http:/ nte nt_428773.html 2010-11-0

26、5 图3-4英国的创新集群评估与监测框架 组织集群内的企业对研究机构、大学的特定研发活动进行资 助，保证产学研合作研发的信任基础； 与政府部门一起搜集关于创新集群的信息， 并向集群成员提 供信息服务。 （4）监测与评估 为了不断改进对创新集群的规划布局和政策支持， 一些国家非常 重视对创新集群及相关计划的监测与评估， 不断收集有关创新集群的 关键数据，建立质量指标，评估集群管理的情况。例如，欧盟设立了 “欧盟集群卓越计划”进行集群进展情况的监测评估。法国政府也定期 根据国家审计院对“竞争力集群”进行的审计，调整针对其“竞争力集 群”的政策与措施7。而美、英两国则建立了针对创新集群的完整的监 测

27、与评估框架和指标体系。 英国重视对创新集群的评价与监测，认为集群发展测度评价指标 的选择依赖于集群的性质、干预的性质和政策目标。因此评价没有简 单划一的指标和框架，要依据政策目标而定，图 3-4提供的是一个供 参考的评估（监测）指标体系框架史利平法国竞争力集群进入调整提高阶段.2010. http:/www.amb-chine.fr/ch n/ljfg/t679921.htm 2010-11-05 UK Departme nt of Trade and In dustry. 2004. A Pracrical Guide to Cluster Developme nt. http:/www.d

28、.uk/files/file14008.pdf 2010-12-07 。 驱动国我二人力艇羞 -伙伴协议的数量 一合惟协仪的数量 联网活动数址 合祚研究活动数並 社盘蚩本程度 职也数 载育義那率 限定资格数 技掘筮距程度 硏发就业 新生企业数量 申请专利敷量 创新资助敦量 采纳的新产品与新工艺数量 挣盘业变代该華群内的公司数莹 石VA/GDP壇长-按輩水平、利痼水平 已有企业塘崔一出口价憤 基于以上评价体系，英国创新集群评价的主要经验与原则是， 要 有常规数据支撑，以便了解保证长期效益的阶段进展； 评价周期可以 是1年、2年、5年甚至10年，这要依据计划的类型而定，以及执行 需要多

29、久，成果可测度又要多长时间。 美国也很重视对创新集群的评价与监测，其创新集群监测与评估 的指标体系主要包括：新增加的就业；岗位保持；新公司形成；在同 一高技术行业走进和流出商业领域的类似公司的商业流动率（churn rate）;新的专利发明量；完成劳动力教育的人员数量；所获得的学位 数 美国进步中心， 2009，The Geography of Innovation : The Federal Government and the Growth of Regional Innovation Clusters ， /2009/09/the

30、-geography-of-inno vatio n/ 。 这些国家的经验表明，未来保证创新集群及相关计划能够正常运 行与发展，政府与创新集群的管理与协调机构需要建立持续的监测与 评估体系，并发展一套适合特定创新集群特点的完整指标体系。 （三）促进创新集群建设与发展的主要创新活动 国内外创新集群，一般是由集群中的各类创新主体结合自身定 位，发挥自身特长，主动策划和承担各类创新活动。这样积少成多， 既促进了集群内部的交流与协调，又推动了创新价值链的发展，才能 够逐步地建设与发展起来。 综合前面的分析可以发现，各国创新集群的主要相关活动形式多 样。例如，欧盟及其成员国专门支持集群的活动一般包括：继

31、续教育 与培训，加强可用技能人才，往往包含职业培训和管理教育；集群扩 展：通过孵化器或推动地区的内向投资，增加企业数量；商业开发： 通过出口推动等措施推动企业运作，最常用的措施是推动或直接提供 一般的商业服务，促进出口和国际化；研发与创新：推动产品、服务 与工艺创新，例如通过增加学术研究成果的商业化（往往有两种途径： 通过加强与企业的合作促进创新，及加强产业部门与研究及大学部门 的合作以开发和商业化研究成果）；商业环境，通过改善法律和体制 环境，以及升级硬件基础设施来改善商业条件。 总体而言，各国有关创新集群的活动内容可以归纳为如下表所示 的几个方面： 表3-2创新集群的主要活动内容 活动类型 主要活动内容 主要承担机构 战略规划、评估与研讨 通过研讨与评估，制定创新集群的发 展战略、相关规划和管理模式，指导 集群的发展方向。 政府与学术界 布局和支持相关项目或计 划 布局建设项目，建立和实施创新集群 的基础建设项目和引导型项目