从人治与法治的结合谈农村治理现代化

1、从人治与法治的结合谈农村治理现代化 提 要 农村治理是我国国家治理不可或缺的一部分，要 实现国家治理现代化， 农村治理现代化成为其关键的一环。 从百 年以来的熟人社会的“人治”到建设新农村的“法治”， 对农村 治理的困境、未来发展作进一步的探索，并且在这一过程中，提 出一个旨在构建农村治理现代化的模式， 那就是人治与法治的结 合，对于进一步推进国家治理现代化建设有着重要意义。一、国家治理现代化2013年中国共产党十八届三中全会在其中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定 中明确地提出“要推进国家治 理体系和治理能力现代化”这是第一次把国家治理体系和治理 能力与现代化联系在一起， 主要从上层

2、建筑和思想文化意识形态 的层面探索现代化， 这是软实力， “四化”是硬实力， 这是继“四 化”之后提出的“第五化”。 其中治理体系是指国家治理组织系 统的现代化，治理能力是指国家治理人员素质和方法的现代化。 我国国家治理最大的中心就是农村治理， 没有农村的现代化， 国 家现代化很难实现。二、农村治理现代化的困境（一）乡村社会治理主体的弱化1. 农村乡绅社会的解体在新民主主义革命时期， 由于革命的需要， 在农村进行土地 改革， 主要是没收地主和富农的土地， 将土地分给那些占绝大数 的贫下中农。 土地革命对于当时所处的环境的重要性是不言而喻 的。我国乡村社会是一个熟人社会和乡绅社会， 乡绅绝大多数

3、是 有名望、有经济实力的人。土地改革消灭了地主和富农，同时也 消灭了乡绅。 乡绅的主要作用就是协调农村事务、 引领文化和思 想、教育等作用。2. 人口的净流出美国三一学院经济系终身教授文贯中说， 现在农村留不住青 壮年，因为这些青壮年不能顺利地通过土地交易扩大自己的土地 经营规模，获得一份全国平均收入，所以农村无法挽留他们。改 革开放以后，社会经济不断发展，城市化进程也不断加快，农村 人口净流出人口的比例不断增大，这当然包括那些乡村精英分 子，据科学数据统计， 农村常住人口的数量一般达到了全村人口 的 60%到 70%，大部分都在一半以上 1 。乡村精英的城市化流动， 无疑地削弱了乡村社会治理

4、主体的实力， 那些非精英的青壮年本 来是乡村治理的主要参与者， 是乡村治理人员进行社会工作的主 要支撑。农村常住人口一般为老人和儿童， 空心化现象十分严重， 这同样也是农村现代化很难实施的一个困境。（二）经济基础薄弱 当前，农村治理的两大中心工作是维稳和招商引资。 人口净 流出同样也是由于经济问题。 农村治理资源供给来源可以分为三 大块，一是政府扶持和补贴，二是集体经济的投入，三是捐赠， 主要是由那些精英人员或者社会组织等捐赠， 这其中占的比重极 小。近些年来，国家加大对农村建设的投入，但是所涉及的范围 之广，加上财力有限，所以无法承担治理成本的主体部分。（三）村民自治中存在的问题由于多种因素

5、的影响， 村民自治在现实中并没有完全落实和 实现，还存在许多问题，离制度设计的初衷还有很大的距离。不 仅民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面存在不足， 而且还受乡镇政府和党支部的不当干预 2 。民主选举不足表现 在：选举形式化，选举不规范，随意性较大，村民不参与或消极 参选，贿选。民主决策不足表现在：村民会议或者村民代表会议 几乎不召开， 村民参与民主决策有限， 村民会议或者村民代表会 议的形式化。民主管理不规范，民主监督的缺失。（四）农村人口老龄化2010年第六次人口普查显示， 60 岁以上的人口已经达到 13.26%，农村老年抚养比为 4.22 ：1. 也就是说 4.22 个劳动力

6、养 活一个老人。据专家推算，照现有情况增长速度，到了2050 年，社会总人口可以降到 11.5 亿人，但是 60 岁以上的老人将会达到 4.37 亿人， 几乎占到了总人数的 38%。农村老龄化所面临的矛盾 和挑战十分严峻。 我国整体上是“未富先老”， 在农村更是如此。 人口净流出， 使得农村几乎没有什么青壮年， 农村空巢老人与留 守儿童现象十分严重， 这些空巢老人大多数是没有劳动能力和工 资收入的人， 求医看病较难， 甚至出现病入膏育却无人问津的情况发生三、未来发展的模式（一）“上”“下”结合的发展模式“上”指的是乡镇政府以上级别的政府部门， “下”指的是 “乡村精英”， 从上文论述的“村民自

7、治”存在的问题， 不难发 现，这是政府干预和村民自治的矛盾， 但是两者并不是不可调节， 两者的关系是辩证统一的关系， 正确地处理政府干预和村民自治 的关系成为了农村治理现代化的关键。村民自治存在着较多问 题，这样导致农村社会治理的实际效果并不明显， 所以这需要上 级政府进行指导和监管， 需要加强两极之间的合作， 但是这个程 度是需要把握， 上级政府还需要放开手中的权力， 将权力还诸于 民。基层选举制度应不断完善，加大选举的透明度，严厉打击通 过不法手段获取职位的行为， 一经查处， 取消其 3到 5年内的选 举资格。 乡村精英应调动村民的参与积极性， 在村内开展文艺活 动和讲座，以及走访群众家庭

8、。（二）人治与法治相结合的模式 我国农村治理一直依靠着情、理、法的结合，在熟人社会中 人情面子和地方的规定成为了“人治”， 在这一过程中， 人治与 法治往往不免产生矛盾，特别是在全面推进依法治国的过程中， 这是要必须正视的问题。人治与法治结合的有效途径有以下几 点：一是要对农村治理目标进行重新的定位。乡镇政府应该从 “经营型政权”角色中解脱出来， 不应为了中心工作置法治原则 于不顾。 二是要对乡村治理的法规体系进行重新梳理。 辨清乡规 民约、地方性法规与国家法律之间的关系。 同时正确地运用好情、 理、法的关系，法律是原则，情和理是策略。三是要完善乡村治 理体制。 通过完善乡村关系和乡镇政府与各

9、派出机构的关系， 来 整合农村执法力量，提高执法效率 3 。 1975 年越南南 北统一后， 越南开始进入了全面建设社会主义的新时期。 在这一 阶段，越南共产党对农业改革的政策是重组农业生产， 提高农业 生产管理，其中包括：重新收回土地等生产资料，把荒废的土地 重新利用到农业生产中。 以合作社的方式农民集体管理和使用土 地，合作社内组建若干生产队， 生产队再细分为生产小组来组织 社员开展农业生产。古巴的土改和中国相似也是一场反帝反封建的革命。 土地改 革前古巴的农业既有封建土地制度也有资本主义性质的农业生 产方式。一方面，殖民地时期遗留的封建地主剥削依然存在。大 地主依靠地租过着奢侈生活。 另

10、一方面， 在外国资本家所有的种 植园里，大批无地的农民迫于生计成为种植园里的农业工人。 1953年 7月 26 日，卡斯特罗为首的爱国志士发动革命，经过长 期武装斗争推翻了巴蒂斯塔反动政权。 古巴革命胜利后， 美帝国 主义对古巴实行经济制裁以阻古巴的社会主义的土地改革。 卡斯 特罗指出：“土改法是一个逗点都不能改。” 3 此后，古巴人 民不但征收了美国投资的土地， 实行了国有化， 而且战胜了美国 雇拥军的入侵。古巴的土改为革命和社会主义建设奠定了基础。 由于其反帝 反封建斗争的彻底， 通过把过去的大庄园直接变为国营农场， 确 立了全民所有制的经济基础。” 4 土地改革的成功使广大农民 获得了土

11、地， 使农村面貌焕然一新， 使农民坚定的站在革命一边。 古巴之所以取得抗美胜利， 就是因为“我们得到了大多数人民的 支持，人民坚定地保卫他们所取得的每一个成果”。 5（二）对当今我国土地改革的指导作用 毛泽东在农业社会主义改造中所遵循的自愿互利、 典型示范 和国家帮助的原则以及土改的目的是为了发展农业生产的思想 对于当今我国的土地改革仍然具有重要的指导作用。笔者认为， 当今我国的土地改革必须要坚持农村土地集体所有这个前提不 动摇。 在农村结构变革和农业发生转型的背景下， 农民的非农化 进程加快， 农民的农业生产收入占总收入的份额下降， 农业生产 从以高劳动投入为主转向以农业科技为主。 这也提高

12、了农村劳动 力的优化配置， 实行土地股份合作社后， 农民不再像小农生产一 样在农业和非农业生产活动之间进行的时间配置。 农业生产收入 份额的下降， 使农民对工地的投入和改造减少， 而在土地股份合 作社下， 职业经理人在经营利润的期望和激励下， 他们比单个农 户对农业生产更为专心从而提高土地产出。 土地股分合作社资料 的购买， 服务的获得以及农产品的销售上， 比单个农户更具有规 模化优势和谈判能力， 能降低成本和提高单位土地的利润。 这种 “新型农业合作经济的发展， 决定我国小规模农户经营制度的生 命力，专业合作社的健康运行， 决定我国农业经营的效率”。 6 总之，当前我国农地股份合作制、 土地

13、流转等土地改革政策仍具 有重要的指导作用。（三）为破解三农问题提供了启迪 毛泽东指出：“在任何地区，一经消灭了封建制度，完成土 地改革任务， 党和民主政府就必须立即提出恢复和发展农业生产 的任务，将农村中的一切可能的力量转移到恢复和发展农业生产 的方面去。 ”7 毛泽东土地改革思想始终从中国实际国情从发， 强调发展农业生产的重要性。 在毛泽东看来， 土地改革就是要解 决农村、农民问题。 毛泽东的这种思想可以启迪我们破解当前三 农问题。 “由于土地是农民的生产资料和财富来源， 所以农村的 许多矛盾是由土地管理制度问题引起的。” 8 如何完善农村土 地改革， 关系到农村和农业的发展以及农民收入的提

14、高。 在新的 历史条件下， 党和国家高度重视三农问题， 千方百计增加农民收 入，是全党工作的重中之重。 农村土地改革是提高土地优化配置 的重要途径， 又是破解三农问题和增加农民收入的突破口， 这是 新时期土地改革增加农民土地收益非常重要的内容。 其改革方向 是，改变目前土地增值收益的分配被政府出让时获得， 农民在土 地增值收益分配中无份的状况， 提高农民在土地增值收益中的分 配份额。我国当前面临的土地改革既有要实现农业现代化的问 题，又有农村城镇化问题，需要协调国家，集体和农民之间的平 衡。因此土地改革必须在中央统一部署下按照统筹协调的原则推 动改革的要求，进行周密的政策设计。 在坚持土地公有

15、制和保护 耕地为核心的用途管理制度前提下， 通过土地管理制度改革， 赋 予农民更多土地财产权利，是解决三农问题必要举措。四、结语在长达两千多年的封建社会里， 中国始终保持着封建土地制 度。农民由于缺少土地，而被迫向地主租地。在这种残酷的封建 剥削下，农民一直过着极端贫困的生活。 农民为了反抗地主阶级 的剥削和压迫，曾举行过大小数百次的起义。从秦朝的陈胜、吴 广发动的起义到清末洪秀全的太平天国，每一次较大的农民起 义，都打击了当时的封建统治，并且都夺回了一些土地。然而， 经过一段时期之后，在地主阶级的兼并掠夺下， 土地占有又趋向 集中，如此周而复始。要解决农民土地问题，必须要有一个先进 的阶级领导农民推翻封建土地制度。 中国共产党是以马克思主义 为指导的无产阶