我国村民自治存在的问题与对策探讨

1、我国村民自治存在的问题与对策探讨内容提要村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发 展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解 决过度自治化和附属行政化问题；理顺村党组织与村民自治组织的关 系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的 领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验 和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平 低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治 环境差问题。关键词中国农村 /村民自治/民主政治/问题/对策* 同志 1998年 7 月在安徽考察工作时指出：包产到户、乡镇企业和村民自治

2、都是在党 的领导下我国亿万农民的伟大创造。尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。 村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制 度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层 经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题， 增强村民自治的吸引力和凝聚力中国农村村民自治的一大特点就是村 民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时 集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群

3、众的政治参与， 保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会 服务。从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难 以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办 理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的失控村，大多是集体经济 的空壳村。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和 乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集 体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信， 具有较强的凝聚力和吸引力

4、可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会 服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方 式，解决村民自治中的过度自治化和附属行政化问题，促进乡政村治 格局的长期稳定和规范化运行现阶段我国农村社会管理体制中有两种 相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构 成了在中国共产党领导下的农村社会乡政村治的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的 上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡 镇

5、的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为过度自治化 和附属行政化两种倾向。所谓过度自治化的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围， 村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非 法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇 政府布置的国家各项任务。所谓附属行政化的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡， 乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导 方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举 产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经 营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，过度自

6、治化的倾向在全国尚不普遍，但已出现 了一些苗头和若干典型事例；附属行政化的倾向在一些地方则具有一 定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行 适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进 工作方式、方法，依法履行乡政职责。政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力， 也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决乡政与村治的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和 改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导 的关系。这是村委会的性质决定的

7、。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村 委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多 地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相 对独立性的基础上实现有效管理。(1)当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点： 指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部， 也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把 那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会 领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击黑社会势力的操纵。（2）指导村委会独立负责

8、地开展群众自治工作，尊重村委会自治权 利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下 级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持 村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、 疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的 方法。（3）乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某 些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围 之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众 协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。（4）乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括 健全完善村委会自治

9、组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干 部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工 作中遇到的各种实际困难，等等。第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增 强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做 好各项工作。由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强， 村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封 建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把 村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决乡政与村