后农业税时代乡镇财政问题个案调查

1、后农业税时代乡镇财政问题个案调查摘要：我国取消农业税使乡镇财政收入困难早已成为 不争的“事实” ，但本文对江西某镇政府收入情况进行调查 分析却得出相反的结论，从而引出现今乡镇财政普遍存在的 引税、垫税、空转等社会现实问题，并提出解决此类问题的 方案。关键词：农业税；引税；财政收入中图分类号： F812， 8文献标识码： A文章编号：1007 7685(2008)03 010702一、取消农业税后乡镇财政问题个案调查取消农业税是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后 我国农村基本政策的又一重大改革，是党中央落实“执政为 民”理念，贯彻“科学发展观”的一项创新举措。然而，学 术界和实践部门普遍认为，

2、对中西部的大多数县、乡镇政府 特别是乡级政府来讲，农业税的取消基本上使基层财政成了 无源之水、无本之木而难以运转。面对这个从理论到实践都 十分重大而紧迫的问题，对江西省某镇的财政收入情况进行 调查。2005 年，江西省开始免征农业税。据统计，取消农业税 使江西农民卸下了 50 亿元的担子，尽管中央和省财政将解 决其中的 30 亿元，但巨大的税收缺口使江西许多财政困难 的乡镇政府机构难以正常运转。 笔者对江西某县 M 1 镇进行 实地调查后得出的税收收入情况如下：中央取消农业税的政 策在该县得到了落实。 2003 年以来其农业税的比重不断下 降， 2005年停止征收。但另一个情况却引起关注，M1

3、 镇在农业税比重不断下降的同时，其它税收收入却在以惊人的速 度迅猛增长。 2005 年比 2003 年，除农业税外，其他税收收 入增加了 20 倍。这与我们最初的判断及全国普遍的认识大 相径庭。二、对 M1 镇税收存在问题的实证分析(一) 对该镇税收情况的分析 根据拉弗曲线相关理论，税收与经济增长间应保持一定 的比例，税收超过经济增长速率的过快增长将产生一系列不 良后果，会给税基带来严重损害，最终进入税收增长下降的 “拉弗禁区”。最理想的状态是税收与 GDP 同步增长，且维 持在税收弹性系数范围内，即税收收入增长率与经济增长率 之间保持一个科学合理的比率。税收弹性表达式为：et=( T/T)/

4、( Y/Y) x 100 %。公式中，et为税收弹性，T为税收收入总量， T为税收收入增长量，丫代表GDP , 丫代表其 增量。现在存在三种可能的情况： (1)按上式计算 et=1 表示税 收与经济同步增长，说明农业税取消给乡镇税收带来的缺口 全部由 GDP 的增加来弥补，政府仍能正常运行，长期财政 预算收入数额不会出现大的波动。(2) 当 ett1 时，表明税收增长快于经济增长，且税收参与新增国民收入分配的比重有 上升的趋势，这意味着农业税的取消给乡镇财政收入带来巨 大压力，甚至无法维持其正常的运转，即实际所需与实际收 入失衡。情况 (1)比较特殊，现实中不常见，在此暂不考虑。对于 情况 (

5、2)，只要经济增长了，对乡镇财政影响不大。着重分析 情况 (3)，因为从全国的形势看，农业税取消给乡镇财政造成 缺口，不少乡镇陷入财政困境。但与此相反，调查中所反映 的 M1 镇税收不仅没有减少反而大幅上升。究其原因，不排 除经济发展的因素，但据上述分析，经济要在短短两年内增 长如此之多，不得不令人怀疑。 M1 镇税收弹性高达 23.8， 而近年我国税收弹性在 1994 年仅为 0.62， 1999 年达到最高 为 3.03，两者间的巨大差距更增加了我们对M1 镇税收来源的置疑。该镇财政税收方面的确存在一些令人匪夷所思的现象： M1 镇 2004 年除农业税外其它税收收入为35 万元； 200

6、5 年其它税收收入为 118 万元，其增幅达到了两倍多，而2005 年工农业总产值却只比 2004 年增加 7.9，两者的巨大差距 值得深入探究。除去由经济增长带来的税收增加的那部分收 入外，更应看到的另一种可能的情况，即镇政府使用引税、 垫税、空转等手段，完成税收征收指标。（二）关于“引税”等问题的讨论1、界定及分类。 “引税”是增加地方财政收入，完成上 级规定的税收指标的一种公开的“秘密”手段。 “引税”将 本不属于自己区域内的税收通过各种非正规途径“引”到自 己辖区，目的在于获得超过实际的地方财政收入或政绩回 报。集中反映为所谓的利用发票“招商引税” ，即地方出台 税收返还政策，使一些企

7、业在不具备生产经营条件的情况下 注册挂名，将别处的生产经营成果转移到挂名企业开票销 售。乡镇引税主要有四种类型：一是拉税，乡镇采用给纳税 人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人来本镇交税；二是借 税，由于客观原因，税收有赢余的乡镇暗中鼓励当地企业向 难以完成税收指标的乡镇纳税，并从中获得一定比例的手续 费；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成税收任务，让税 务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来；四 是混税，故意混淆税收级次，原为省、市收取的税收，由乡 镇收取入县库， 以取得县财政对超任务税款的全额返还。 “空 转”也是乡镇政府用来虚增税收的手段之一，是指由财政部 门开具入库单，由地方金库假

8、入库或财政部门先作支出，将 财政资金拨给某单位，然后再直接转回作收入，即将一笔资 金数次入库，人为做大财政收入规模，这是一种明目张胆的 弄虚作假。此外，在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人 员也想尽办法垫税，垫税的资金通常由个人或村组筹措。2、虚假税收现象的原因及危害。造成引税等问题的主 要原因是体制的缺陷，由于上级下达的任务偏高，脱离本地 实际，许多地方盲目追求财政收入的高速增长，把完成财政 收入指标纳入政绩考核体系，迫于压力而搞短期行为。乡镇 政府为弥补税收缺口，为不影响干部晋级，为改善政绩而采 取“引税”等非常规办法。企业出于利益驱动，通过减少实 际税费支出，追求利润最大化。开票地管理部

9、门出于自身利 益考虑，采取默许或积极引进的态度，纵容企业前来开票。 由于上述原因， “引税”现象屡禁不止，呈滋长蔓延之势。 此类行为的危害主要表现在：首先，是一种严重违法行为。 引税等行为强行使辖区外的企业向本辖区税务机关缴税，违 反了税收征管法 的属地管辖原则和发票管理的有关规定， 造成税收征管的混乱。其次，不符合社会主义市场经济的公 平竞争原则。 由于税费负担的差异， 破坏了市场的公平环境， 迫使企业非法“寻租”行为代替了正常的“寻利”行为，助 长了不正当竞争甚至恶性竞争行为的发生。最后，诸如税收 空转的行为，通过弄虚作假掩盖了官员的实际工作成果，造成虚报政绩、欺上瞒下的浮夸风，助长了“数

10、字出干部、干 部出数字”的歪风邪气。三、后农业税时代乡镇财政问题解决方案（一）对我国现有的行政管理制度进行适当调整，使其适 应现代经济发展的要求。一是在制度上倡导正确的政绩观， 上级部门不应给下属单位规定具体的税收任务，从而遏制弄 虚作假、“数字出官”的不正当行为。二是创新县、乡财政 管理方式，目前实行的五级政府财政，省以下地方财政分为 区行署或地级市、县或县级市、乡镇或市辖区三个层次，这 是导致财力分散、行政人员多、管理成本高、政企难以分开 等弊端的重要原因。因此，减少地方财政层级是地方财政体 制改革的首要任务。应取消地区行署和乡镇两级财政，强化 县（市）级财政，变地方三级财政为县一级地方财政。（二）加强法制建设。市场经济是法制经济，财政体制的 改革和建设要通过立法加以确认和保障。应修改预算法 确立全国三级财政体制；着手制定累进税率利息所得税法； 加强个人所得税征管，对偷漏税者实行严厉制裁；清理整顿 预算外收入，绝大多数预算外资金划归预算内管理，企业自 有资金改称企业资金，由企业自主安排使用；制定社会保障 法案，开征社会保障税。（三）进一步完善转移支付制度，改革农村公共产品和公 益事业投资体制。第一，制定税收优惠政策。可根据个体和 私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它