行政计划理论与我区科技工作实践若干问题研究

1、行政计划理论在广西科技工作实践中的应用研究近年来，我国的各种行政计划不断颁行。2009年年初涵盖我国钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息和物流的“十大产业调整和振兴规划”密集公布，更受到了社会各界高度关注。2009年广西自治区党委、政府颁布了关于做大做强做优我区工业的决定及广西十四个千亿元产业调整振兴规划等40个配套文件。通过行政计划促进行政和社会资源的有效整合，已经成为政府统筹经济社会全面协调发展的重要选择。开展行政计划理论与广西科技工作实践若干问题研究，具有重要的现实意义。一、行政计划理论的研究现状在现代社会，多元社会中不同利益博弈日益激烈，行政主体必须采取一定

2、措施以统一步调，实现科学、和谐发展。行政计划正是这样一种重要的行政手段，它旨在确定各行政主体的共同目标，协调各行政主体之间的行动，使社会资源的效用、行政资源的效率达致最优状态。行政计划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色，许多国家的行政程序法列专章规定行政计划的程序，足见行政计划的重要地位。西方国家行政法学学者的许多行政法著作（都有行政计划（有的称“行政规划”）基本制度的论述。在实践层面，行政计划范围也早已超越诸如城市建设规划、交通建设规划等传统领域，扩展到社会事业、经济发展、科技教育、环保卫生乃至政治发展等各个方面。但行政计划在我国行政法学中的研究却起步较晚，应该说至今尚未引起学者们的足够关注

3、，具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。较之于起步较早、学界讨论亦较深入细致的其他行政法学热门领域，如行政处罚、行政许可等，行政计划无疑是一个比较新兴的课题，也是比较薄弱的环节。与德国、日本等国家相比差距就更为明显。在很长一段时间里，在我国行政法学教材和专著中甚至很难寻觅到行政计划的踪影；在行政行为的理论体系中也未给行政计划留下一席之地。现在有关研究情况虽然稍有改观，但由于研究的广度和深度不够，不能完全适应行政计划实践发展的要求。总的来说，相关研究还存在以下不足：1.对行政计划的范畴研究较多，对其法律性质研究不足，无法在行政法上将其准确定位。目前国内对于行政计划的研究，关注点更多集中于其基

4、本范畴的理论研究，如定义、分类、功能等，对于行政计划的法律性质则未进行深入研究。2.对行政计划程序研究成果较多，行政计划实体法律关系研究成果较少。由于规划本身的特殊性，行政机关享有广泛的自由裁量空间，因此对其控制更多表现为程序控制；但是，实体法规定往往是行政计划正当性的最基本依据，立法机关基于行政计划特点的考量，在制定行政计划的实体法时往往有很大的原则性和模糊性。因此如何确定有关的标准、界限等，都是值得深入研究的课题。3.行政计划研究领域存在局限性，有的研究以城市规划概念替代行政计划，忽视了行政计划广泛存在各个行政领域的实际。其实，行政计划实践早已超越城市建设规划、交通建设规划等传统领域，社会

5、事业、经济发展、科技教育、环保卫生等各个方面的行政计划发展很快，但相应研究非常少。4.对一般行政自由裁量问题的研究较多，对规划裁量及其内部结构研究比较少见。行政计划裁量与行政裁量相比较，是一个有着相对独立特性的概念。行政法学界以规划裁量来描述行政机关的“规划形成自由”。规划裁量尚属人们感到陌生的概念，对于规划裁量的独特个性、宪政界限、规范限制、作为其核心规制的衡量原则等，都缺乏必要的研究。5.对于行政计划的争议解决方式，包括行政调处和司法审查的研究都很少，司法审查机制研究尤为滞后。这包括三方面的问题：一是司法审查的可能，也即能否审查；二是司法审查的范围，也即哪些可以审查；三是司法审查的强度，也

6、即可以审查到什么程度。造成行政计划在行政法学研究领域相对薄弱、滞后的原因，有学者归结为三点：一是人们将行政计划等同于计划经济时代的计划，因而在思想上存在先入为主的抵触或者保守情绪而不进行研究。二是行政计划类型过于繁杂、多变且没有独立的内容，只是其他各类行政行为的组合体,难以进行类型化研究。三是行政计划不是严格意义上的行政行为，而且行政计划所具有的变动不居特性使得对其进行有效与可行的法律规制近乎不可能。国务院全面推进依法行政实施纲要颁布后，这方面的研究不断得到我国学界重视，出现了一些有一定价值的研究成果，其中，章剑生、孟鸿志、应松年、郭庆珠、宋雅芳等学者关于行政计划的性质和概念、行政计划的原则、

7、程序和行政计划的法律救济制度等方面的研究，梳理、厘清了诸多概念和理论，蔡定剑教授领衔的科研团队对城市规划中的公众参与问题进行了深入的研究。二、行政计划研究的理论和实践意义在行政法学视野中,从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发，加强行政计划的研究，有极为重要的现实意义。1.有利于法治背景下的行政计划的制度规范。相关理论研究有助于完善行政计划法律制度,更有效地保障利害关系人的合法权益,最终实现行政计划的法治化。行政计划作为一种影响越来越广泛的行政行为，其法治化程度在很大程度上体现着政府法治建设的水平。没有高质量的制度规范，行政计划随意而为，必然破坏法治政府建设的基本方向。尽管行政计划中的实体规

8、定在交通、城市建设领域中广泛存在，但总的看来，法律是不可能对行政计划行为作出完全精确、细致的规定的。因此，在所有行政行为中，行政计划领域的行政自由裁量度是比较明显的。行政计划既存在广泛自由裁量空间，在现实中又存在对社会利益的重大影响，因此，必须讨论其法律规制问题。比如说，要求行政计划最起码有组织法上的根据、在程序上要加以控制，等等。特别是制定对国民生活有直接影响的行政计划，如公共事业规划、土地利用规划等，程序问题就成为现实的并且是重要的法律问题。行政计划是对未来目标的设定，本身具有流变的特征，常难以找到相应的依据，规划裁量的空间极为广泛，在这种情况下，使其达致现代社会行政法治的目标与要求,显非

9、易事。因此，法学研究成果的支持就显得尤为重要。“法学最终的任务是要协助法的发展。”更何况，任何行政权都有自我膨胀的可能,极易对公民的合法权益造成损害行政计划的权力亦不例外。但是由于对行政计划的一些基本理论问题仍然难以达成共识，如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等，以至于在实践中也是莫衷一是。因此，相关的理论研究就显得十分重要。2.有利于行政法学理论体系完善。行政计划研究至少在这样两个层次对于行政法学理论体系的完善有重要价值：第一个层次，在微观角度看,我们对于行政计划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究,能够丰富行政计划行为研究成果,从而完善行政行为法的理论；第二个

10、层次，在中观角度看,通过对行政计划的准确定位,可使行政法学理论体系更为完备和全面。就行政过程审视行政计划，行政计划和行政立法、行政执法乃至行政合同、行政指导等共同组成整个行政过程，正如有学者强调的那样：“必须首先充分认识行政计划的这一特点，改变过去那种将行政过程中的各个行为割裂开来、分别论述的研究方法，从行政过程论的角度来把握行政计划。”“行政过程论强调不仅是行政行为，还要着眼于行政立法、行政契约、行政指导、行政计划等各个行政阶段来把握行政活动。”由于现代国家的行政任务繁重,行政行为的方式也是多种多样的,因此形成了一个庞大的行政行为体系。这个体系虽然庞大，却不是杂乱无章的，究其原因就是在公法框

11、架中，每一种行政行为都有自己独特的地位和作用。行政计划是行政机关频繁采用的行为方式之一，但是由于理论的滞后，它在行政行为体系中的位置一直不明晰，已经影响到了行政计划一系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。3.有利于深入研究行政行为方式和行政职能转变的基本态势。国务院全面推进依法行政实施纲要强调：要“改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政计划、行政指导、行政合同等方式的作用。”行政管理过程中行政计划方式的广泛运用，从一个侧面反映了当代中国政府职能及行政行为方式的转变的基本态势。行政计划与政府其他行政方式相互配合、协同发挥作用，促进

12、着政府行政管理目标的有效实现。4.有利于经济社会的协调、科学发展。以科学发展观为指导，构建和谐社会，是党的十六届四中全会作出的一项重大战略决策。和谐社会的重心是以人为本。从依法治国、依法行政的视角，行政计划的制定、实施应当坚持以人为本，秉承和谐社会的理念，也应当将其作为追求目标。“行政有着与国家，甚至与人类社会同样长远的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。”而行政计划承担着调整社会关系、平衡社会利益、整合社会资源、维护社会秩序、促进社会公正的功能，对人民群众合法权益的实现、社会和谐的形成有着最广泛、最直接的影响。能不能建设人与社会、人与自然、人与人之间的和谐，行政计划是否科学

13、十分关键。规划必须首先考虑人，考虑人的生存、健康和精神生活的需要。比如在城市建设规划方面，规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为基本考虑。城市是人口、产业、经济最聚集的地区，也是能源、土地和水资源消费最集中、供需矛盾最突出的区域。能源、土地和水资源的消费与城镇的空间结构密切相关，紧凑、适宜的城镇空间结构有利于能源、资源的节约利用，而空间结构是由空间布局决定的，布局一旦形成，就难以改变。从这个意义上说，资源的最大浪费可能是由行政计划不合理、不科学造成的。三、行政计划理论在广西科技工作实践中的应用1. 行政计划理论在广西科技工作实践中的应用成效近年来，广西科技工作计划性不断加强，“十一五”以来

14、，先后出台了广西壮族自治区中长期科学和技术发展规划纲要（20062020年）、广西壮族自治区科技发展“十一五”规划、广西科学发展科技三年计划等计划，行政计划理论在广西科技工作实践中的应用不断加强，理论与实践结合取得了较明显的成效。科技推动产业技术水平明显提高。生物技术、信息技术等在农业领域中的应用加快，农业先进实用技术推广面显著扩大，建成了一批具有先进水平的农业科技创新示范基地和若干星火产业带，全区种养业主要产品良种覆盖率保持在90%以上，农产品加工转化率提高到30%以上，科技对建设社会主义新农村的支撑能力明显提高。工业产业共性技术和关键技术攻关有突破性进展，获得一批具有自主知识产权的技术和产

15、品，若干行业和骨干企业的工艺技术和产品达到国内先进水平。高新技术及其产业获得较快发展，高新技术产业增加值占工业增加值的比重达到12%以上；南宁、桂林、柳州、北海四个高新区（园区）孵化能力和辐射带动作用进一步增强，主要经济指标年增长率达到20%以上，技工贸总收入超过1200亿元；传统产业得到改造升级，产业结构明显优化。科技促进经济可持续发展初见成效。资源节约和环境友好技术研究开发取得新进展，并得到广泛应用，工业、建筑、交通等主要耗能领域的万元生产总值能源消耗比“十五”期末降低10%以上。脆弱生态修复重建的科技支撑进一步增强，环境污染治理指数达到80%，经济发展逐步由外延增长方式向内涵增长方式转变

16、。社会领域科技进步加快。重大疾病预防控制和食品药品安全技术进一步发展，人口质量、计划生育和人民健康状况得到明显改善。科技在人居环境改善中的作用进一步扩大，由信息化带动的现代服务业得到快速发展。初步建立创新体系。基本建立起以企业为主体、产学研结合、以产品创新为核心的技术创新体系，培育出一批国家级和自治区级创新型企业；以科技中介机构为纽带，社会化、网络化的科技中介服务体系逐步趋于完善，科技信息服务网、生产力促进中心、技术市场、科技企业孵化器等的服务功能进一步强化，政府引导、市场驱动的科技资源配置机制基本形成；以高等院校和科研院所为主体的科学研究体系不断充实壮大，建成20个重点实验室、一批工程技术研

17、究中心、3个博士后科研流动站，初步建立现代科研院所制度。基本建成一批科技创新基础条件平台，并形成共享和服务机制。2.具体应用做法运用行政计划理论创新性地设立广西创新计划创新计划是广西自治区党委、政府为加快建设广西特色的区域创新体系，充分发挥科技对经济社会的支撑和引领作用，从1999年开始在全自治区范围开展的“以产品创新为核心，着力推进科技创新和科技成果转化与产业化”为主题的专项计划，三年为一个周期，目前已进入第四轮实施阶段。以科技工程、科技行动等为主要内容的创新计划是广西增强区域自主创新能力的一项战略性举措，它的推进实施，不仅在推进科技成果转化和产业化方面取得了明显成效。而且，通过在每轮创新计

18、划中设立和开展科普专项行动，使广西全社会都认识到了依靠科技创新促进经济发展的重要性，营造了浓厚的创新文化氛围，在全自治区范围内，形成了“全员参与、全面覆盖”的科技创新局面。第一轮创新计划的科技素质提高计划，举办了各种科技培训31万期（次），提高了各类人员的科技素质；第二轮创新计划的实施人才战略，提高全民科技素质行动，大力推进了形式多样有效的品牌科普活动，组织青少年参加各类科普活动达1000多万人次；第三轮创新计划的公众科学素养提高科技行动，以大联合、大行动的方式，集成社会各方力量开展了40多次的科普大活动，形成了广西科普大格局；正在实施的第四轮创新计划的科学普及拓展行动，通过建设完善科普教育培

19、训和体系等，不断提高了广西科普工作的广度和深度。将科普专项行动列入创新计划推进实施，是广西各级党委、政府对科普工作高度重视的意识反映，也是推进科普能力建设的一项重大举措，极大地提高了公众的科学素养和全社会的科技意识，全面推进了广西科普能力建设。运用行政计划理论推动广西科技创新知识产权工作的有效开展近年来，自治区党委、政府高度重视科技创新中的知识产权工作，出台了关于贯彻中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定的实施意见、关于加强专利工作促进技术创新若干意见一系列政策文件，并自1999年以来，把实施三年为一轮的创新计划，作为推进科技经济结合新突破的重要举措。在这些政策措施中都明确指出知识产权工作在科技创新中的重要作用，并提出了相关工作要求和任务。全区各级科技主管部门也高度重视科技创新管理与